Bilancio consolidato

Bilancio consolidato e informazione per il gruppo pubblico locale

1. Il fenomeno dei gruppi pubblici locali

Una delle tendenze dei sistemi pubblici è quella relativa alla nascita delle aggregazioni aziendali a livello locale.

Fra le ragioni che hanno spinto alla formazione dei gruppi è possibile individuare:

• Sul piano esterno: l’aumento della complessità e della diversificazione dei servizi e le relazioni con l’ambiente in cui opera l’ente locale;
• Sul piano interno: la necessità di fronteggiare bassi livelli di efficienza e di recuperare soddisfacenti condizioni di economicità che favoriscono l’introduzione della logica manageriale e la definizione di un nuovo ruolo dell’ente locale, garante del sistema dei servizi.

Cause esterne

Si rileva che i gruppi pubblici nascono solitamente per scorporo di aziende e per decentramento di grandi aggregati statali. Il fenomeno del decentramento assume un ruolo fondamentale nella genesi dei gruppi pubblici. Infatti la complessità dei servizi pubblici locali richiede una specializzazione nella produzione ed erogazione degli stessi connessa ad un’elevata imprenditorialità e specifiche competenze, dall’altro l’incremento della quantità e della qualità dei bisogni espressi dalla collettività contribuisce ad aumentare l’eterogeneità.

La genesi primaria del gruppo pubblico locale è da attribuirsi al decentramento delle funzioni dai governi centrali a quelli periferici e si può riconoscere l’influenza di altri fattori esterni, riconducibili alle relazioni con l’ambiente esterno.

Cause interne

Un aspetto rilevante è rappresentato dalla volontà di fronteggiare la situazione di crisi, con riguardo all’efficienza e all’economicità che da tempo sta interessando le amministrazioni pubbliche.

L’introduzione di un’aggregazione di questo tipo deriva proprio dalla necessità crescente dell’applicazione di logiche manageriali nella gestione dei servizi pubblici con l’obiettivo per gli enti locali di una razionalizzazione nell’impiego delle risorse disponibili. Si tratta di una tecnica finalizzata al recupero dell’efficienza, efficacia e qualità da parte dell’ente locale nell’erogazione dei servizi pubblici.

Questo accade in quanto il decentramento produttivo degli enti locali (che avviene con il passaggio da una gestione diretta ad una indiretta di alcuni servizi) comporta una riduzione del potere decisionale sui processi economici e implica che l’ente locale conduca un’attenta attività di indirizzo, facendo emergere le competenze professionali indispensabili per lo svolgimento di un ruolo manageriale di guida strategica per l’intero comune allargato.

Il nuovo fenomeno che si va delineando per gli enti locali è di garante degli interessi dei cittadini.

2. Le differenti concezioni del gruppo pubblico locale

Visione classica

Visione classica: individua 3 elementi formali come costitutivi dei gruppi aziendali:

1. Esistenza di più imprese (ognuna delle quali di autonomia giuridica);
2. Struttura delle singole imprese;
3. Legame finanziario riconducibile al possesso, da parte di una società del gruppo, della maggioranza delle quote o delle azioni rappresentative del capitale della società, che consente di attuare praticamente il controllo e la direzione delle altre imprese.

Visione strategica

Visione strategica: in cui il legame fra le aziende è espresso tramite elementi formali e per mezzo del posizionamento rispetto al sistema competitivo. In tal senso assumono importanza:

1. Orientamento strategico unitario;
2. Individuazione di un centro di comando e di un polo attrattivo;
3. Condivisione e ripartizione di obiettivi.

Questa visione poggia su elementi tipicamente economico-aziendali e il gruppo è visto come un sistema aperto e complesso.

3. La dimensione del gruppo e la presenza sul territorio

La questione dimensionale e la presenza sul territorio possono rappresentare due variabili strettamente connesse.

Rispetto alla dimensione del gruppo, la dottrina economico-aziendale individua tale fenomeno come legato a diversi parametri fra cui:

• Tempo;
• Numero di aziende;
• Risultato degli investimenti e delle operazioni effettuate dall’intero complesso aziendale.

Il gruppo può essere definito anche rispetto all’operatività e alla presenza sul territorio. Stante l’accezione “locale”, si potrebbe assumere che il gruppo non possa esercitare la propria azione al di fuori delle competenze territoriali dell’ente pubblico. In verità, il localismo di tale aggregazione non va inteso in senso assoluto. Vi sono ragioni economiche che motivano positivamente l’extra-territorialità delle aziende partecipate: spesso una gestione imprenditoriale può garantire livelli di economicità solo spingendosi ad un livello dimensionale superiore rispetto al fabbisogno produttivo dell’ente locale di riferimento.

Si ritiene che il gruppo possa in maniera snella modificarsi in termini di composizione e di dimensione. Emerge la necessità di una configurazione organizzativa flessibile per far fronte alla complessità che contraddistingue il comune e le sue articolazioni aziendali.

Il territorio può influenzare la dimensione e l’economicità del gruppo.

Si crea una relazione biunivoca tra la dimensione e la presenza sul territorio in quanto:

• Il territorio può influenzare la dimensione del gruppo nella misura in cui accresce, con le operazioni e gli investimenti effettuati extra-territorio, l’economicità del gruppo;
• La dimensione del gruppo può spingere le aziende partecipate ad operare fuori dal territorio al fine di aumentare l’economicità del servizio.

La dimensione può spingere le aziende ad operare fuori dal territorio.

Territorio dimensione.

4. La struttura del gruppo pubblico locale

In relazione alle varie possibilità organizzative e gestionali degli aggregati aziendali pubblici che si costituiscono, è possibile operare una classificazione:

• Gruppi semplici o tradizionali (aventi una struttura caratterizzata dalla presenza di rapporti di controllo diretto). Si possono ipotizzare due situazioni:
  1. Quella in cui l’ente locale controlla una sola azienda partecipata.

  Ente locale, azienda partecipata.

  2. Quella in cui l’ente locale controlla più aziende partecipate.

  Ente locale, azienda partecipata, azienda partecipata, azienda partecipata.

• Gruppi complessi o misti: si caratterizzano per la presenza di partecipazioni indirette oppure per la costituzione di una società capogruppo (holding) alla quale vengono conferite tutte le partecipazioni nelle aziende partecipate.

Ente locale, azienda partecipata, holding, azienda partecipata, azienda partecipata, azienda partecipata.

Il grado di aggregato di complessità del gruppo pubblico locale si accresce con l’aumentare del numero e della tipologia delle relazioni che si instaurano in relazione ad alcuni elementi critici:

• Natura delle attività produttive svolte dalle aziende partecipate;
• Dimensione dell’aggregato;
• Presenza sul territorio.

2. Il consolidamento delle informazioni a supporto della gestione strategica del gruppo locale

2.1 Aziendalizzazione e gestione strategica del gruppo pubblico locale

La qualità di una buona amministrazione discende dal bilanciamento delle diverse esigenze miranti a garantire altri equilibri che si rivelano fondamentali per un corretto svolgimento delle attività.

L’ente locale deve operare al fine di realizzare l’equilibrio del sistema istituzionale e l’equilibrio secondo i canoni del sistema politico. Gli enti locali devono attrezzarsi al fine di garantire una posizione di contemporaneo equilibrio tra sistema aziendale, istituzionale e politico favorendo quel processo di “aziendalizzazione” iniziato qualche tempo fa.

Da vari studiosi di diversi Stati sono stati criticati il modello burocratico e la mancanza di flessibilità nelle decisioni che hanno rallentato il processo di cambiamento necessario per rispondere ai notevoli mutamenti ambientali.

L’insieme delle riforme e il connesso processo di aziendalizzazione hanno anche generato una gestione locale dei servizi pubblici che vede protagonista l’ente di riferimento. Agli enti locali spetta il compito primario della definizione dei bisogni, di scelta dei soggetti erogatori di servizi e di controllo sull’attività delle aziende partecipate, attraverso strumenti strategicamente significativi.

Il mondo della pubblica amministrazione locale diviene sempre più complesso e perciò richiede flessibilità, dinamicità nelle decisioni, ma anche un approccio differente rispetto a quello tradizionale. Ciò vale per tutte le funzioni aziendali, ma in particolar modo per il sistema contabile, il cui approccio strategico diviene un utile strumento di guida delle attività verso un buon governo del gruppo pubblico locale.

Si sottolinea l’importanza di un nuovo approccio fondato sull’realizzazione dello Strategic Management Accounting (S.m.a.) per il processo decisionale di tipo strategico, nel settore pubblico locale.

Scopo: fornire utili indicazioni ed informazioni per indirizzare ed orientare le scelte strategiche di gestione del gruppo pubblico locale.

2.2 Il sistema delle decisioni nel gruppo pubblico locale

L’analisi del sistema delle decisioni avviene concentrandosi su 2 aspetti:

1. Tipologia delle decisioni: per individuare quelle a carattere strategico e quelle di natura prettamente operativa;
2. Livelli delle decisioni.

2.2.1 Tipologia delle decisioni

Le decisioni poste in essere dai soggetti operanti nell’ambito del gruppo pubblico locale presentano alcune peculiarità legate alla particolare tipologia di organi da cui esse promanano.

L’ente locale si caratterizza per la presenza di un duplice organo decisionale, a carattere politico e a carattere amministrativo o burocratico.

L’informativa di cui necessitano i vari soggetti è strettamente legata alla funzione che essi svolgono e le decisioni da porre in essere si basano essenzialmente su tali informazioni. Queste informazioni si articolano su più livelli:

• Politico-istituzionale: necessita di informazione per le decisioni che tendono a garantire un elevato consenso costituzionale e un adeguato livello di risposta imposto dalla natura pubblica dell’ente. Tali decisioni spettano agli organi elettivi (o politici) e le informazioni ad esse riferibili;
• Direzionale (o manageriale): che ha esigenze conoscitive sulle decisioni concernenti gli obiettivi da perseguire e le risorse da utilizzare per il raggiungimento degli stessi;
• Operativo: svolge le operazioni concrete del gruppo pubblico locale.

Tipologia dei vari livelli decisionali:

• Decisioni di gruppo non operative: sono quelle di carattere direzionale o manageriale e quelle di tipo istituzionale-politico messe in atto dagli organi dirigenziali (che mirano ad ottenere informazioni volte a conseguire una corretta correlazione delle risorse acquisite ed impiegate) e dagli organi elettivi (che puntano ad accrescere il consenso istituzionale);
• Decisioni di gruppo operative: interessano le attività correnti e di routine, ossia l’insieme delle attività esecutive e del controllo operativo.

Il grado di incertezza informativa

Alcune decisioni sono chiare, precise e legate a definiti obiettivi da conseguire; altre sono prese in situazioni di incertezza in cui non è chiara la definizione del problema da affrontare. Si distinguono tra:

• Decisioni strutturate: qualificando come tali quelle derivanti da una chiara definizione degli obiettivi da perseguire, delle alternative da considerare e del criterio di scelte effettuate. Si definisce tale una decisione quando è possibile avere una situazione chiara del problema, delle alternative e degli obiettivi; se però la presenza di variabili esterne eccezionali modifica la situazione di partenza, la medesima decisione inizialmente a carattere strutturato, diviene non strutturata e perciò a carattere strategico;
• Decisioni non strutturate: intendendo per esse quelle che presentano un elevato grado di indeterminazione e che sono dettate dall’intuito.

Il grado di dipendenza decisionale

Esso può essere misurato su 2 scale. È possibile operare una distinzione tra:

1. Grado di dipendenza organizzativa: in cui è possibile individuare decisioni dipendenti organizzativamente che possono essere:
   • Interne (in questo caso, la decisione è legata a quella di un altro organo aziendale);
   • Esterne (in questo caso, si ha una stretta connessione decisionale con altri enti pubblici, con imprese private o con organizzazioni non-profit) al gruppo pubblico locale;
2. Grado di dipendenza temporale: relativo al legame esistente tra decisioni prese in passato, decisioni presenti e future.

2.2.2 I livelli delle decisioni strategiche

Le decisioni di competenza del gruppo pubblico locale possono essere di vario tipo: più alto è il grado di indeterminatezza, maggiore è il grado di complessità. Di conseguenza, questa incertezza rende necessario il passaggio da un approccio decisionale classico ad un approccio decisionale di tipo strategico.

Una decisione strategica tende ad avere le caratteristiche della indeterminatezza e a dipendere temporalmente ed organizzativamente da altre decisioni.

È possibile distinguere 3 livelli di decisioni strategiche:

1. Di gruppo: riguardano l’aggregato nel suo complesso;
2. Di area d’affari: si riferiscono ad un particolare settore;
3. Funzionali: sono inerenti le funzioni delle aziende del GPL.

2.3 Sistema delle decisioni e fattori ambientali

Il sistema delle decisioni aziendali è in stretta relazione con l’ambiente esterno di riferimento nel quale il gruppo pubblico locale opera. Il verificarsi di fenomeni di varia natura influenza il processo decisionale nell’ambito dell’aggregato a causa dei continui mutamenti che possono verificarsi all’esterno. Tali influenze possono essere così classificate:

• Fenomeni non controllabili: intendendo quelle variabili non modificabili mediante interventi del gruppo pubblico locale. Si tratta degli eventi relativi ai seguenti fattori:
• , ossia il complesso