Appunti e domande di Legislazione alimentare

Legislazione alimentare

Professore: Andrea Vitale

Corso di laurea in Scienze e tecnologie alimentari (G29) – Facoltà di Agraria Università degli studi di Milano

Aggiornato 2020/21

La legislazione alimentare

“Il riconoscimento di un diritto all’alimentazione e ad un’alimentazione sana per ogni uomo e donna deve essere il fondamento dell’azione della comunità internazionale per debellare lo spettro della fame. È difficile affermare l’esistenza degli altri diritti umani senza riconoscere l’esistenza di questo, che è il cuore di tutti i diritti. Sino a che non sarà garantito il diritto all’alimentazione come diritto alla vita, come si potranno rivendicare i diritti politici, economici, sociali, culturali e ambientali?”

Se il diritto all’alimentazione, inteso come diritto a disporre di una quantità di cibo sufficiente ad assicurare la sopravvivenza, è un diritto umano fondamentale, saldamente fondato sul diritto internazionale, occorre evidenziare che la Costituzione Italiana non afferma in maniera diretta l’esistenza di un tale principio; tuttavia esso viene comunemente annoverato, in base ad un’interpretazione “estensiva” dell’art. 32 (secondo il quale la “Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività…”) nell’ambito più ampio, del diritto alla salute.

La salute nella costituzione

La nostra Costituzione definisce la salute come “fondamentale diritto dell’individuo” e come “interesse della collettività” (art.32 1° comma), delineando due aspetti, quello del diritto e quello dell’interesse, distinti ma coordinati. Lo “stato di salute” non riguarda solo il singolo ma si riflette sulla collettività, per cui la relativa tutela non si esaurisce solo in situazioni attive di pretesa ma implica e comprende il dovere di non ledere né porre a rischio, con il proprio comportamento, la salute altrui. Secondo la più recente giurisprudenza costituzionale, il bene della salute viene pertanto garantito sia come interesse della collettività che, soprattutto, come diritto fondamentale dell’individuo, quindi primario ed assoluto, ed in quanto tale, pienamente e direttamente operante nei rapporti tra privati e definibile come posizione soggettiva direttamente protetta dalla Costituzione.

L'alimentazione nella carta costituzionale

“L’alimentazione” così come individuata nella Carta Costituzionale, dovrebbe pertanto intendersi, come comprendente tutte quelle norme che attengono all’igiene ed al controllo dei prodotti alimentari (compresi prodotti dietetici ed i prodotti destinati ad un’alimentazione particolare) che si riferiscono a varie fasi della “vita” dei prodotti alimentari: la produzione, la preparazione, confezione, l’imballaggio, la vendita. Non è sempre chiaro, se la funzione di indirizzo e di coordinamento del Governo debba ancora esercitarsi, anche se, sembrerebbe, che lo Stato, possa legiferare in tale ambito fino a quando le Regioni non abbiano disciplinato compiutamente tale settore. Allo Stato spetterebbe ancora il compito di sopprimere alla mancanza di attività regionale dell’ottemperare agli obblighi internazionali e comunitari.

La legislazione alimentare

La legislazione alimentare, dunque, ha l’obiettivo e il compito di tutela dei consumatori, con particolare attenzione alla sicurezza alimentare.

Le fonti della legislazione alimentare

• Costituzione Italiana: Art 32 come diritto alla salute comprendente anche alimentazione. L’Art. 117 prevede che la potestà legislativa in materia sia esercitata dallo Stato e dalle Regioni, indicando solo le materie riservate esclusivamente allo Stato, mentre sussiste la competenza esclusiva delle regioni su tutto quanto non espressamente ricompreso nell’elencazione della norma.
• Regio decreto 27 luglio 1934: tratta del diritto all’alimentazione e al diritto alla salute, inteso come diritto alla salubrità degli alimenti. Tale decreto prevede il controllo da parte delle autorità sanitarie, al fine di assicurare la tutela della sanità pubblica. Il Prefetto poteva disporre la chiusura, temporanea od addirittura permanente, degli esercizi commerciali presso i quali venissero poste in vendita sostanze destinate all’alimentazione, in qualsiasi modo pericolose per la salute pubblica. Inoltre, è la prima legge quadro repressiva che disciplina gli alimenti.
• Legge 283/1962: disciplina igiene della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande. Ha portata generale e riguarda in maniera generica tutti gli illeciti in materia igiene e alimentare; mira a tutelare la genuinità degli alimenti, la salute dei consumatori e la lealtà commerciale.
• Libro verde 1997: della commissione europea sui principi generali della legislazione alimentare nell’UE, avvia la riflessione sulle norme vigenti e sui suoi possibili miglioramenti in modo da far sì che il quadro giuridico comprenda l’intera catena alimentare, secondo il principio “dal campo alla tavola” o “from farm to fork”. Il Libro Verde pubblicato dunque con l’obiettivo principale di avviare una consultazione sulla futura evoluzione della legislazione comunitaria in materia alimentare, definisce gli obiettivi della stessa, insistendo sulla necessità di adottare un approccio di regolamentazione che interessi l’intera catena alimentare al fine di garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica e della sicurezza dei consumatori, garantire la libera circolazione delle merci all’interno del mercato unico, basare la legislazione su prove scientifiche e sulla valutazione del rischio e attribuire la responsabilità principale della sicurezza dei prodotti alimentari ai produttori e ai fornitori.
• D.Lgs n 155/97: introduzione del sistema HACCP poi abrogato con D.Lgs 193/2007 ma di fatto mantenuto il modello di sicurezza alimentare basato sul sistema di HACCP e sulla prevenzione.
• Libro bianco nel 2000: sulla sicurezza alimentare, sottolinea la necessità di informare chiaramente i cittadini circa qualità, rischi e composizione degli alimenti. Si evidenzia anche l’intenzione di elaborare un quadro giuridico che regolamenti l’intera catena alimentare. Nel Libro bianco vengono evidenziate quelle caratteristiche atte a trasformare la politica alimentare dell’UE in uno strumento in grado di assicurare un elevato livello di tutela della salute e della protezione dei consumatori. Inoltre, con l’emanazione del Libro bianco si dichiara di assicurare all’UE degli standard il più elevati possibili di sicurezza alimentare. Sempre nel 2000 viene emanata la Direttiva 2000/13/CE relativa ad etichettatura, presentazione e pubblicità dei prodotti alimentari in commercio.
• Reg. n 178/2002: testo fondatore della nuova legislazione in materia di sicurezza alimentare. Istituzione dell’autorità europea per sicurezza alimentare, cita l’obbligo della tracciabilità degli alimenti e pone le basi all’aggiornamento dei regolamenti di igiene comunitari.
• Pacchetto di igiene: formato dai reg. 852, 853, 854 e 882 del 2004: relativo a regole comunitarie sull’igiene e controllo ufficiale degli alimenti. L’obiettivo fondamentale delle norme contenute nel regolamento è quello di garantire un elevato livello di tutela dei consumatori con riguardo alla sicurezza degli alimenti e ciò a partire dal luogo di produzione primaria fino al punto di commercializzazione o esportazione. Ogni operatore del settore alimentare (OSA) lungo tutta la catena è responsabile e deve garantire che tale sicurezza non venga compromessa. Queste norme si applicano solo alle imprese che manipolano gli alimenti. In particolare:
  • 852/2004: stabilisce norme specifiche in materia d’igiene per gli alimenti.
  • 853/2004: origine animale che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali su prodotti di origine animale destinati al consumo umano.
  • 854/2004: relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti.
• Reg. 2073/2005: Il regolamento fissa criteri microbiologici per l’accettabilità dei processi nonché criteri microbiologici di sicurezza dei prodotti alimentari che determinino la soglia oltre la quale un alimento sia da considerarsi contaminato in modo inaccettabile dai microrganismi cui tali criteri si riferiscono.
• D.Lgs 193/2007: abrogazione 155/97. Inoltre cambia profondamente il sistema sanzionatorio, infatti se per molte inosservanze alle regole igienico sanitarie, le norme in vigore prima del 24 novembre del 2007 prevedevano che l’autorità di controllo, ASL, procedesse a prescrivere la rimozione delle non conformità entro un termine stabilito e che la sanzione venisse comminata all’impresa solo quando questa non provvedeva alla soluzione dei problemi riscontrati in fase di sopralluogo entro i termini stabiliti, in base alle nuove norme, invece, l’autorità di controllo provvederà immediatamente all’applicazione della sanzione ridotta prevista dal nuovo decreto.
• Reg. 1169/2011: conosciuto come regolamento per gli allergeni, è relativo all’obbligo di fornire corrette informazioni ai consumatori sugli ingredienti comprensivo dell’identificazione degli allergeni. Si ricorda inoltre che gli allergeni sono 14, mentre le cross-contamination sono più di 180.
• Le circolari o le ordinanze del ministero della salute.
• Norme regionali in particolare quelle delle regioni autonome.
• Direttive e regolamenti dell’UE in generale.
• Il Codex Alimentarius: la commissione del codex alimentarius è una conferenza permanente per disciplinare le caratteristiche degli alimenti, con sede a Roma e Ginevra, nasce nel 1961 dalla collaborazione tra la FAO e la WHO (world health organization), il fine è quello di elaborare standards e linee guida nella produzione degli alimenti per regolarne la commercializzazione ed assicurare al consumatore una sicurezza indipendente dal luogo di provenienza della merce. Le norme del codex alimentarius perseguono le finalità di facilitare gli scambi internazionali, di assicurare transazioni commerciali leali e di garantire ai consumatori un prodotto sano e igienico, non adulterato oltre che correttamente presentato.

Definizioni di direttiva e regolamento

La definizione di direttiva è la seguente: la direttiva obbliga gli stati membri a un determinato risultato; il legislatore nazionale sceglierà i mezzi per ottenerlo. La direttiva non può essere applicata parzialmente: essa è vincolante solo per quanto riguarda gli obiettivi da conseguire. Essa si differenzia dal regolamento perché quest'ultimo si applica direttamente agli stati membri, mentre la direttiva deve essere prima recepita. Il recepimento consiste nell'adozione di misure di portata nazionale che consentono di conformarsi ai risultati previsti dalla direttiva.

La definizione di regolamento è la seguente: il regolamento dell'Unione europea è un atto legislativo dell'Unione europea, possiede portata generale ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

La qualità degli alimenti: da sistema normativo repressivo a sistema di tipo preventivo

La normativa n 283 del 1962 nel suo disegno originale, si prefiggeva l’obiettivo di garantire la salubrità del prodotto alimentare, invece successivamente il reg. 852/04 pone l’accento sull’importante ruolo preventivo, assegnato alle aziende alimentari, attraverso il nuovo strumento obbligatorio dell’autocontrollo. L’evoluzione normativa ha, quindi, seguito un percorso, che vede una fase in cui era prevalente il fine “repressivo” fino ad una legislazione in cui la costrizione cede il passo alla prevenzione. Il tutto con l’intento dichiarato, di mutare il ruolo, tradizionalmente assegnato all’Organo Pubblico ovvero da quello di mero “accertatore” delle violazioni, a quello di “collaboratore” dei destinatari dei controlli, per il raggiungimento di un più elevato livello di sicurezza igienica degli alimenti.

Legge n. 283/1962

Accanto alle disposizioni contenute nel Codice Penale, esistono anche le previsioni della legislazione speciale, il cui testo più importante è tuttora la legge 30 aprile 1962, n 283, inerente la disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande. Essa ha portata generale e riguarda, genericamente, tutti gli illeciti in materia alimentare. Essa mira a tutelare l’igiene e la genuinità degli alimenti, la salute dei consumatori e, sebbene in misura minore, la lealtà commerciale. L’obiettivo che la normativa in parola mira a raggiungere, è quello di accertare e punire situazioni di pericolo presunto, al fine di prevenire più gravi ipotesi di attentato alla salute pubblica: essa persegue, cioè, quelle condotte che possano condurre alla produzione ovvero alla vendita di prodotti alimentari insalubri. Proprio per tale caratteristica, la prova delle diverse fattispecie, contemplate della legge n 283/62, non deve necessariamente ricercarsi attraverso analisi di laboratorio o perizie, potendosi invece desumere da altri elementi quali, ad esempio, l’ispezione condotta dagli organi di vigilanza, con un esame visivo, teso ad evidenziare, fra l’altro, l’alterazione o la cattiva conservazione del prodotto o l’invasione del medesimo da parassiti. La finalità “repressiva” della normativa, appare con tutta evidenza, laddove, secondo il testo originario della legge 283/62, costituiva illecito penale ed il contravventore soggiaceva alla pena dell’arresto o dell’ammenda. La legge definisce che è sufficiente che sia provata la conservazione in condizioni tali da non escludere la possibilità del deperimento; quindi, non è necessaria l’avvenuta alterazione delle sostanze alimentari. Inoltre, vieta e punisce:

• Qualsiasi frode commerciale o sanitaria
• L’inadeguata conservazione degli alimenti
• La detenzione, l’uso, la vendita e la somministrazione di qualsiasi sostanza alimentare con cariche microbiche superiori ai limiti stabiliti
• La detenzione, l’uso, la vendita e la somministrazione di qualsiasi sostanza alimentare insudiciata
• L’utilizzo di coadiuvanti o additivi non autorizzati al loro impiego.

Infine, questo regolamento stabilisce le indicazioni da riportare sulle confezioni o sulle etichette dei prodotti alimentari nonché le presentazioni e le pubblicità improprie o ingannevoli.

Reg. CE n. 852/2004

L’obiettivo fondamentale delle norme contenute in questo regolamento è quello di garantire un elevato livello di tutela dei consumatori con riguardo alla sicurezza degli alimenti e ciò a partire dal luogo di produzione primaria sino al punto di commercializzazione o esportazione. In breve, ogni operatore del settore alimentare lungo tutta la catena è responsabile e deve garantire che tale sicurezza non sia compromessa.

La legislazione nazionale deve stabilire i requisiti d’igiene minimi, la verifica dell’osservanza degli stessi, da parte degli operatori del settore alimentare deve essere demandata ai controlli ufficiali e gli operatori devono elaborare e realizzare programmi e procedure per la sicurezza HACCP che deve costituire esclusivamente un sistema di autoregolamentazione e non deve sostituire i controlli ufficiali.

La registrazione degli stabilimenti e la cooperazione degli operatori del settore alimentare sono; dunque, ritenute essenziali per consentire alle competenti autorità nazionali di effettuare i controlli ufficiali i quali costituiscono l’unico strumento per la verifica del comportamento degli operatori e per l’applicazione delle eventuali misure sanzionatorie nei loro confronti, ove vengano riscontrate inadempienze ai predetti principi e disposizioni.

Il regolamento ribadisce inoltre, l’essenzialità del rispetto delle norme e delle procedure di cui al Reg. 178/2002 in merito alla rintracciabilità degli alimenti e dei relativi ingredienti lungo tutta la catena alimentare e ciò, sia per i prodotti importati, che esportati dalla comunità europea.

Il Regolamento 852/2004 stabilisce norme generali in materia di igiene di qualunque prodotto alimentare ed è quindi rivolto a tutti gli OSA, a prescindere dall’alimento che producono o dal loro ruolo nella filiera alimentare. La normativa rende obbligatoria l’adozione del sistema HACCP ovvero un metodo di autocontrollo che mira ad identificare ed analizzare i rischi possibili durante la produzione di un alimento, a definire i mezzi necessari per neutralizzarli e ad assicurare che questi mezzi siano messi in atto in modo efficiente ed efficace. Mediante questo strumento, tutti i produttori di alimenti sono obbligati ad effettuare un controllo continuo della propria attività e quindi al rispetto degli standard igienico-sanitari. Soltanto i produttori primari sono dispensati dall’applicazione dell’HACCP ma devono in ogni modo intraprendere precauzioni di carattere igienico nell’esecuzione della loro attività produttiva.

Tutti gli operatori devono inoltre attuare un sistema di rintracciabilità ovvero la possibilità di conoscere in qualsiasi momento le sostanze che sono state utilizzate per la produzione di un determinato alimento e a chi è stato fornito il prodotto. In tale modo, nel caso l’alimento si riveli rischioso per la salute umana, è possibile mettere in atto delle misure di precauzione per evitare eventuali effetti negativi sulla salute pubblica.