Appunti Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell’Unione europea

La nascita dell’Unione europea

L’Unione Europea, in quanto organizzazione internazionale, agisce in base alle competenze che le sono state attribuite dagli Stati. L’Unione Europea è un’organizzazione internazionale, basata su Trattati internazionali. Anche se è vero che ad oggi ha delle prerogative penetranti e che gli Stati membri quando entrano a farne parte accettano limitazioni della propria sovranità, è innegabile che essa sia un’organizzazione internazionale, nel senso in cui la intende il diritto internazionale pubblico. Ciò è dimostrato dal fatto che l’Unione sorga su trattati internazionali, conclusi da Stati che non perdono mai la loro statualità entrando a farne parte. Questo ce lo dice anche il fatto che il processo di integrazione europea si è sviluppato nel tempo sempre attraverso la conclusione di successivi accordi internazionali modificativi tra gli Stati membri.

Tale processo è particolare perché comparando l’Unione Europea con le Nazioni Unite troveremmo differenze abissali tra le due organizzazioni. Nonostante la limitazione della sovranità degli Stati, e nonostante il livello di integrazione degli Stati con l’Unione e fra loro stessi, questa rimane un’organizzazione internazionale. L’Unione è un’organizzazione internazionale normalmente definita sui generis. Confrontandola con le altre organizzazioni internazionali troviamo delle differenze abissali e tali differenze rendono impossibile assimilarla ai modelli esistenti di organizzazioni internazionali, non solo le Nazioni Unite ma anche altre organizzazioni di tipo regionale. I tratti dell’UE talvolta ricordano quelli di un’organizzazione di tipo statuale. È quindi difficile dare una definizione precisa di quello che è l’Unione Europea. Ha delle caratteristiche in parte assimilabili a quelle di un’organizzazione internazionale, in parte ricordano quelle di un’organizzazione di tipo statuale. Questo la rende non inquadrabile nei tradizionali modelli delle organizzazioni internazionali.

Un ulteriore elemento di complessità dell’Unione è quello che la definizione di Unione non la si trova nei trattati istitutivi. Così come non è previsto in maniera esplicita qual è l’obiettivo finale che si vuole raggiungere con l’Unione. Se consideriamo l’articolo 3 del paragrafo 1 del Trattato sull’Unione, leggiamo che l’Unione Europea si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. Facendo un passo indietro, nell’articolo 1 paragrafo 2 del Trattato di Lisbona, troviamo scritto che il presente trattato segna una nuova tappa del processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli, in cui le decisioni siano prese in modo sempre più trasparente e vicino ai cittadini. Il Trattato di Lisbona è il più vicino al presente, e anche in esso gli Stati non dichiarano un obiettivo concreto ed esplicito, anche perché non è chiaro quale sia l’obiettivo finale dell’Unione. Per quanto ne sappiamo il processo di integrazione europeo potrebbe concludersi qua. Non si punta a creare uno Stato federale o un’organizzazione internazionale di qualche tipo. L’obiettivo finale non è esplicitato in alcun trattato.

Adam e Tizzano definiscono l’Unione Europea “un interrotto esercizio di ingegneria costituzionale”, volto non a rincorrere ad un preciso obiettivo, ma a definire di volta in volta la struttura più appropriata per assicurare la convivenza pacifica tra gli Stati che hanno accettato di condividere tra loro parte importante della sovranità tradizionalmente statale, ma che al tempo stesso non vogliono perdere la propria individualità di Stato in un “super Stato” federale.

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È un’organizzazione sui generis che cerca di tradurre in un ordinamento giuridico sovranazionale, l’equilibrio politico tra gli Stati membri che sono parte dell’organizzazione e che consente loro di vivere pacificamente.

Sono innegabili e numerose le resistenze di alcuni Stati verso questo processo di integrazione, in un atteggiamento definito “schizzofrenico”. La volontà di mantenere la propria individualità, da parte di alcuni Stati, spesso frena l’azione dell’Unione Europea. Anche nei trattati, fonte principale dell’ordinamento giuridico dell’Unione, ritroveremo alcuni richiami all’identità costituzionale dei singoli Stati membri.

L’Unione Europea sta attraversando un periodo particolare dettato dalla crisi sanitaria, ma non è ancora uscita dalla crisi dell’asilo, dell’immigrazione. Prima ancora era stata investita dalla grave crisi economico-finanziaria. È necessario affrontare le sfide attuali. È davvero una costruzione complessa quella dell’odierna Unione Europea.

Il processo di integrazione europea

L’Unione Europea nasce per promuovere la pace. Quest’obiettivo accompagna l’Unione Europea fin dall’inizio, ed è l’obiettivo che ha spinto i padri fondatori dell’Unione ad interrogarsi su tale questione. Il fenomeno delle organizzazioni internazionali si sviluppa in maniera considerevole alla fine della seconda guerra mondiale. Dopo questo conflitto nascono anche le Nazioni Unite sulle macerie della Società delle Nazioni. Negli anni del secondo dopoguerra si diffonde la necessità di trovare modi di cooperazione tra gli Stati, che lasciassero da parte la risoluzione dei conflitti tramite la guerra. Era necessario trovare una direzione comune. Oltre alle Nazioni Unite nascono una serie di organizzazioni a vocazione regionale. In Europa nasce l’organizzazione europeo-occidentale, la NATO in cooperazione con gli Stati Uniti. L’obiettivo è quello di limitare lo scoppio di ulteriori conflitti.

L’idea di creare un’integrazione tra gli Stati membri la troviamo in diversi studiosi, filosofi e politici. Il primo atto da prendere in considerazione per capire le radici dell’Unione, è il Manifesto di Ventotene per l’Europa libera e unita. Il Manifesto di Ventotene è un documento del 1941 scritto da Altiero Spinelli, Ernesto Rossi e Eugenio Colorni. È la pietra miliare dell’Unione, in esso troviamo la volontà dei padri fondatori, il pensiero che ha ispirato il processo di integrazione europea. Tale processo viene sviluppato ulteriormente da Robert Schuman nella dichiarazione del 9 maggio del 1950, al tempo ministro degli esteri francese. Un passaggio particolarmente significativo di tale dichiarazione recita che l’Europa non potrà farsi in una volta sola e tutta insieme, ma sarà un processo che dovrà essere sviluppato piano piano, per gradi, metodo Schuman.

A tale processo, con il tempo, prenderanno parte gli Stati del continente europeo. Nella dichiarazione Schuman leggiamo che il primo settore che considera necessario mettere insieme è quello che riguarda la produzione del carbone e dell’acciaio. La proposta è quella di mettere insieme la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio e di demandarla ad un’autorità sovranazionale, che sarà poi l’autorità della CECA, comunità europea carbone e acciaio. Perché si sente bisogno di una tale manovra. Francia e Germania erano i paesi da cui erano sorti i conflitti nel secolo precedente. Tale manovra serve per far venire progressivamente meno la conflittualità economica tra i due paesi, e quindi il rischio di una nuova guerra.

I paesi fondatori furono 6: Francia, Germania, Italia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi. Attorno al modello della CECA nasceranno negli anni successivi, in particolare nel 1957, la CEE, Comunità Economica Europea, e l’EURATOM, la comunità europea per la gestione dell’energia atomica. Tra il 1951 e il 1957, anno dei trattati di Roma, abbiamo un tentativo fallito di creare una comunità politica europea e una comunità europea per la difesa. Tale tentativo fu decisamente ambizioso.

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Si tentò di passare subito dal metodo funzionalista dei piccoli passi ad un’integrazione più profonda. Nel 1957 si arriva ai trattati di Roma, con un contenuto circoscritto che corrisponde alla logica funzionalista. L’obiettivo è quello della creazione di un mercato interno comune, che consenta la libera circolazione di merci e lavoratori. Inoltre si puntava alla creazione di una unione doganale esterna comune.

L’organizzazione di queste comunità è simile in quanto hanno delle istituzioni in comune fin da subito e che verranno fuse con il trattato di fusione degli esecutivi nel 1960. Nella CECA l’istituzione chiave era l’alta autorità, organo indipendente incaricato della gestione della produzione del carbone e dell’acciaio. Mentre il consiglio dei ministri aveva una funzione meno centrale. Nella CEE e nell’EURATOM, il centro di gravità era costituito dal consiglio dei ministri, mentre la posizione della commissione era secondaria.

Il Parlamento europeo guadagna la sua importanza nel corso del tempo. Nel 1976 il parlamento diventa un’istituzione eletta tramite suffragio universale diretto dai cittadini degli Stati membri. Un organo in comune fin da subito tra queste tre comunità è la Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Il ruolo della Corte di Giustizia è importante non solo per gli effetti prodotti dalle sentenze, ma anche perché da sempre ha svolto un ruolo importante nel processo di integrazione comunitaria prima, ed europea poi.

Nel 1986 viene ratificato l’atto Unico europeo: un trattato che contiene delle modifiche rilevanti di carattere costituzionale. Un momento fondamentale nel processo di integrazione europea è dato dal trattato di Maastricht del 1992. Tale trattato modifica quelli precedenti ed istituisce l’Unione Europea. È un trattato importante in quanto crea questa organizzazione sui generis. Nella sua formazione ante-Lisbona l’Unione Europea veniva descritta in quanto fondata su tre pilastri: le comunità europee, la politica estera di sicurezza comune e le materie rientranti in giustizia e affari interni.

Nel 1992 conoscevamo già il funzionamento delle comunità europee, a queste si affiancano due ulteriori forme di cooperazione tra gli Stati, all’epoca di stampo intergovernativo: la politica di sicurezza estera comune e la giustizia affari interni. Trovano applicazione dei metodi di tipo intergovernativo. Le istituzioni tuttavia sono le stesse. Quando si trovavano nell’ambito del primo pilastro lavoravano con il metodo comunitario e con le prerogative del diritto comunitario, quando invece si trovavano ad operare nel secondo e terzo pilastro, pur rimanendo le stesse istituzioni, adottavano dei metodi differenti.

Dal trattato di Maastricht al trattato di Lisbona

Con il trattato sull’Unione Europea si introduce un’impronta politica molto più marcata, ed è proprio del 1992 con il trattato di Maastricht che si ha l’istituzione dello status della cittadinanza europea. Non è uno status simbolico, ma determina diritti e doveri in campo al cittadino europeo. Tale trattato ha rafforzato inoltre il ruolo del Parlamento Europeo, introducendo delle modalità di adozione delle decisioni. In particolare viene introdotta la “Procedura di co-decisione”, secondo la quale parlamento europeo e consiglio europeo, che rappresenta la volontà degli Stati membri, intervengono nel processo di adozione delle decisioni con la medesima intensità.

I passaggi successivi che dobbiamo ricordare riguardano il Trattato di Amsterdam, il Trattato di Nizza, il fallimento del trattato che adotta una costituzione per l’Unione Europea e, il punto di arrivo, il Trattato di Lisbona. Nel 1992, anno della ratifica del trattato di Maastricht, il contesto internazionale è particolare. È da poco caduto il muro di Berlino, e la comunità Europea deve prendere in considerazione ciò che le sta succedendo intorno. Comincia quindi a considerare di aprirsi agli Stati di nuova creazione, nati dopo la caduta dell’URSS.

Il trattato di Amsterdam del 1997 riflette questa realtà. Nell’articolo 6 introduce come principi fondamentali del processo di integrazione

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europea, i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto. Gli Stati membri sentono l’esigenza di introdurre dei riferimenti chiari a quelle che sono le radici comuni degli Stati membri. Nell’articolo 7 viene introdotta la possibilità di prendere dei provvedimenti sanzionatori nei confronti di uno Stato che non rispetta i principi fondamentali dell’Unione Europea. Non di meno vengono individuati i criteri di Copenaghen: i criteri per l’accesso degli Stati membri. Non ci sono solo criteri di carattere economico, ma anche economico, sociale, ecc.

Il trattato di Amsterdam inoltre ha spostato dal terzo pilastro al primo pilastro il settore di giustizia degli affari interni.

Nel 2001 il trattato di Nizza, in vigore dal 2003, avrebbe dovuto modificare l’assetto istituzionale dell’Unione Europa, ma per ragioni politiche di diverso genere non si riesce raggiungere il risultato sperato. A margine del consiglio europeo di Nizza venne proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata, quindi senza valore giuridico vincolante. Nel 2001 nasce la Convenzione per l’avvenire dell’Europa. Nel 2004 si conclude il trattato che adotta l’adozione di una costituzione per l’Unione Europea. Tale trattato non entrerà in vigore per via del referendum negativo di Francia e Paesi Bassi. Era un trattato particolarmente ambizioso, con diversi riferimenti all’introduzione di elementi di statualità europea, si parlava di bandiera europea, di leggi europee, ecc.

In questo periodo abbiamo uno dei momenti di stallo più importanti del processo di integrazione europea, che si sblocca nel 2007, quando in una conferenza intergovernativa degli Stati membri si decide di ripartire dal trattato che adotta una costituzione e di adottare un nuovo trattato. Viene quindi redatto il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre del 2007 ed entrato in vigore nel 2009. Il contenuto del trattato riflette largamente quello che era il contenuto del trattato per l’adozione di una costituzione, depurandolo da tutti gli elementi più prettamente statuali. Nei suoi contenuti tuttavia ricalca quelli del trattato che adotta una costituzione.

La Carta dei diritti fondamentali rimane e diventa vincolante, ma viene messa fuori dal trattato di Lisbona. Tale trattato modifica profondamente la struttura dell’Unione. Viene eliminato del tutto il sistema a tre pilastri, lasciando l’Unione Europea che assorbe la comunità europea, mentre la CECA si era estinta nel 2002, non essendo stato rinnovato. Non esiste più la divisione in pilastri, quindi il metodo comunitario dovrebbe essere esteso a tutte le politiche dell’Unione. In realtà non è così per tutto, in particolare per la politica estera e di sicurezza comune che viene disciplinata in maniera preponderante tramite il metodo intergovernativo.

Unione europea e risposte all’emergenza Covid-19

Che cosa ha fatto l’Unione Europea per reagire alla pandemia? L’Unione non può adottare qualsiasi misura essa ritenga necessaria. Lo può fare nella misura in cui rientra nelle sue competenze. Dal punto di vista giuridico, le competenze sono essenziali alla comprensione dell’Unione Europea. L’Unione può agire nei limiti delle competenze ad essa attribuite dagli Stati che l’hanno creata. I trattati individuano le aree di intervento dell’Unione Europea e le misure che essa può adottare in tali ambiti. Quando si denuncia una inazione europea bisogna tenere conto delle competenze. Una volta superato il problema delle competenze, occorre poi l’accordo politico per agire, governi, commissione europea e parlamento

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europeo. L’Unione Europea ha attivato diverse linee di intervento in risposta alla pandemia, dopo mesi di esitazione. Tale ritardo è comprensibile a causa dello scenario inedito.

L’Unione ha agito per limitare la diffusione del virus, dando delle linee generali per il controllo delle frontiere. La circolazione all’interno dell’Unione è libera e il contenimento della pandemia non deve pregiudicare il passaggio di risorse e lavoratori transfrontalieri. L’Unione inoltre ha finanziato 17 progetti di ricerca, nel tentativo di trovare un vaccino. Tale linea si sta evolvendo nella conclusione di contratti con le aziende che dovranno garantire la produzione e diffusione dei vaccini. L’Unione sta collaborando inoltre con l’Organizzazione Mondiale della Sanità affinché gli sforzi dell’Unione e di altre potenze possano essere coordinati. La commissione, tra agosto e settembre, ha concluso 6 contratti quadro con aziende farmaceutiche.

L’altra linea di intervento è stata quella di sostenere i cittadini bloccati nei paesi terzi, affinché riuscissero a tornare all’interno dell’Unione. La linea di intervento più importante, infine, riguarda le conseguenze socioeconomiche. Quest’ultime saranno tragiche e si prevede una ripresa non prima del 2022.

Assistenza finanziaria e basi giuridiche

Che cosa sta facendo l’Unione europea dal punto di vista dell’assistenza finanziaria? E qual è la base giuridica che permette all’Unione di agire in tale campo?

• Art. 122 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europa, TFUE: pensato per permettere un intervento dell’Unione in caso di bisogno di un paese, ciò non impedisce di applicarlo ad una situazione generale in cui siano molteplici gli Stati a necessitare un intervento europeo.
• Art. 222 TFUE: obbligo di intervento dell’Unione in caso un paese ne faccia esplicitamente richiesta.
• Art. 168 TFUE: Misure di incentivazione per la protezione ed il miglioramento della salute.