Appunti Diritto dello spettacolo

Diritto dello spettacolo

I regolamenti dell'esecutivo sono disciplinati solo in minima parte dalla costituzione, sono citati solo al quinto comma dell'art 87. Fonte del diritto italiano, li emana il presidente della repubblica e formalmente sono dei decreti del presidente della repubblica (DPR) in forma di DPR vengono emanati sia i decreti, sia i regolamenti. I regolamenti dell'esecutivo, il cui contenuto è deciso dal governo. Il governo che è un organo disciplinato dalla costituzione dall'art 92 al 96 e che ai sensi dell'art 92 primo comma è composto dai ministri e dal consiglio dei presidenti dei ministri. Il governo è un organo collegiale che agisce in maggioranza. Quando decide di adottare un decreto lo adotta con una decisione votata a maggioranza che fa proprio il contenuto del regolamento. I regolamenti adottati dal consiglio dei ministri vengono trasmessi al capo dello stato che lo emana come DPR e viene pubblicato in gazzetta ufficiale.

Tipologie di regolamenti esecutivi

Questi regolamenti sono quelli che chiamiamo regolamenti governativi il cui contenuto è deciso dal governo e vengono adottati con decreto del capo dello stato. Quando parliamo di regolamenti dell'esecutivo in primis parliamo di regolamenti governativi. Accanto vi sono altri regolamenti dell'esecutivo che sono i regolamenti ministeriali adottati dal singolo ministro competente in quella materia. Questi regolamenti sono sempre regolamenti dell'esecutivo ma non sono governativi. La forma di questi decreti è quella di un decreto ministeriale (DM). Sono sempre fonti secondarie, che si distinguono in due tipologie governative e ministeriali.

La terza tipologia è quella dei regolamenti interministeriali, sempre adottati da ministri ma non da uno solo ma da due o più ministri, ad esempio un regolamento che deve prevedere i requisiti di professionalità dei restauratori e il percorso professionale che devono fare per diventarlo. È stabilito da un decreto interministeriale. Esiste poi una quarta categoria formale, è quella dei DPCM, i decreti del presidente del consiglio dei ministri formalmente è un decreto ministeriale, ne ha tutte le caratteristiche.

Ruolo del presidente del consiglio dei ministri

Non conta di più, perché il presidente del consiglio dei ministri è colui che dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Egli non è il capo dei ministri. Dal punto di vista amministrativo ha poche funzioni proprio perché ha un ruolo politico, ma non presiede direttamente all'amministrazione di un settore. Tutti i ministri hanno un doppio ruolo, politico e amministrativo. Quando un soggetto viene nominato ministro della cultura ha queste due funzioni. Accade che il presidente del consiglio dei ministri possa avere temporaneamente la competenza di alcuni settori. I DPCM li adotta nelle materie nelle quali ha una competenza amministrativa.

Regolamenti governativi e competenze

Tra i regolamenti governativi abbiamo i DPR, DM, e i DPCM. I DM si distinguono in ministeriali e interministeriali. I regolamenti sono disciplinati secondo l'articolo 17 della legge 400/88. I DPR si distinguono in una serie di categorie a seconda di quello che fanno.

Gerarchia e competenza

C'è qualcuno di questi che conta di più? C'è una gerarchia? Se fosse così conterebbero i DPR in quanto è una decisione emanata dal capo dello stato. Non dovrebbe succedere che un DPCM dica qualcosa nel campo di un ministro come un DM non dovrebbe dire qualcosa nel campo dei DPCM. Se questo dovesse accadere e ci trovassimo di fronte un contrasto non lo risolveremo in termini di gerarchia perché non c'è uno che conta di più in quanto fanno cose diverse. Quello che faremo è andare a individuare se la competenza disciplinare di quello aspetto è del ministro o fino a che punto è del presidente del consiglio. Tra i DM e i DPCM abbiamo un rapporto di competenza. Tra i DM ministeriali e interministeriali, abbiamo un rapporto di competenza e si risolve come per i DPCM.

Fonti secondarie e legittimità

Una buona parte del nostro ordinamento è composto da fonti secondarie. Che devono rispettare le norma costituzionali e quelle primarie. Se una norma regolamentale viola una fonte costituzionale, europea o una fonte primaria è da ritenere illegittima. Sono legittime solo se rispettano tutte le istituzioni superiori. Mentre le fonti primarie illegittime per violazioni sono dichiarate dalla corte costituzionale. Le fonti secondarie se sono illegittime per violazione sono annullate dai tribunali amministrativi regionali e il consiglio di stato, che fanno la stessa cosa che fa la corte costituzionale. La giustizia amministrativa ha due gradi: i TAR e il consiglio di stato; il tribunale in cui si impugnano le decisioni dei TAR.

Controllo preventivo sui DPR

La prima cosa che ci dice l'art 17 primo comma è sui DPR: vi è un controllo preventivo (ascolta reg). Un decreto fatto senza chiedere il parere del consiglio di stato è illegittimo. Una volta che si ottiene il parere si deve capire se è vincolante o no, se l'organo che ha chiesto il parere si deve attenere ad esso.

Funzioni dei DPR

A cosa servono i DPR? Le norme oltre ad essere vigenti devono anche poter funzionare, concretamente applicabili ai casi della vita e devono lasciare ai tribunali dei margini di discrezionalità non eccessivi. Serve per precisare la portata delle decisioni politiche rendendola concretamente applicabile ai casi della vita, riducendo la discrezionalità entro limiti tollerabili, dei soggetti che la devono attuare. Riducendo la discrezionalità del potere giudiziario ed esecutivo. Avremmo uno svuotamento del potere legislativo. Le norme sono generali e astratte, valgono per tutti. I provvedimenti giudiziari sono concreti, valgono per qualcuno. Tanto più le norme sono generali tanto più c'è rischio di un'arbitrarietà. Si fanno sempre più decise per evitare questo.

Tipologie di regolamenti

• Regolamenti di esecuzione
• Regolamenti di attuazione/integrazione
• Regolamenti indipendenti

Tre finalità che i regolamenti hanno. Che differenza c'è? Vi è una diversa discrezionalità del governo che dipende da come è formulata la forma superiore che vanno a precisare. Esempio: incentivo alla produzione cinematografica, abbiamo una norma di legge che stabilisce che ad un'opera dev'essere attribuito un incentivo con preferenza. Nel regolamento di esecuzione il governo si limita a precisare i dettagli per poter dare esecuzione alla normativa primaria. In questo caso la discrezionalità del governo è molto limitata. Nei regolamenti di attuazione e integrazione...

Nei regolamenti indipendenti, l'unica normativa che si trova di fronte al governo è quella di rango costituzionale. La riserva di legge è di due tipi, assoluta: i regolamenti non si possono fare. Ci sono casi in costituzione di riserve di legge relative: non possiamo avere regolamenti indipendenti perché ci deve essere una base legislativa, ma possiamo avere regolamenti di esecuzione e attuazione/integrazione.

Regolamenti delegificanti

L'ultima tipologia dei regolamenti governativi sono quei regolamenti delegificanti che utilizziamo spesso che hanno lo scopo di sostituire la disciplina di rango. L'obiettivo che ci si pone è quello di sostituire leggi vigenti con regolamenti: sono previsti dall'art 17 comma 2 della legge 400/88 e a dispetto del nome non sono i regolamenti che delegificano. Vi è una legge vigente o un decreto legge/legislativo, alla quale si vuole sostituire un regolamento: secondo l'art 17 si fa una legge, al cosiddetta legge di delegificazione che dispone la normativa di rango primario ma non dall'entrata in vigore ma dal giorno in cui entrerà in vigore il regolamento. È la legge che dispone l'erogazione ma condiziona l'avvenuta erogazione dal momento in cui entra in vigore. Gli unici ambiti in cui non si può fare sono gli ambiti in cui vi è riserva assoluta di legge.

Differenze tra regolamenti governativi e ministeriali

Le differenze tra un regolamento governativo e uno ministeriale sono molteplici, la prima sta nel fatto che i governativi sono adottati dal consiglio dei ministri mentre i ministeriali da singoli componenti. La seconda sta nell'atto che per i governativi è un DPR e per i ministeriali è un decreto del consiglio quindi DPCM. Una differenza ulteriore che sta a monte, viene evidenziata nell'art 17 comma 1 e 3: per i regolamenti ministeriali, i singoli ministri non hanno un potere regolamentare. Il comma 3 dice che con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti a due condizioni: nelle materie di competenze del ministro o di autorità sotto ordinate al ministro. La seconda condizione, quando la legge espressamente conferisca tale potere, se non c'è non vi è nemmeno il potere; contrario per il governo.

Regolamentazione a livello regionale

Lo stesso schema lo troviamo a livello di regioni: hanno due livelli di normazione propria. Vi sono leggi regionali, non ci sono decreti regionali. A livello di regione esiste un potere regolamentare. Spetta alla giunta, all'esecutivo regionale: composta dal presidente della regione e dagli assessori. La giunta regionale può adottare regolamenti in forma di DGR: delibera di giunta regionale.

Referendum abrogativo

Un'altra fonte dell'ordinamento a livello statale è il referendum abrogativo previsto nell'art 75: fonte primaria dell'ordinamento perché serve per abrogare leggi o atti aventi forza di legge. Fonte particolare per due ragioni: è una fonte popolare, si chiede direttamente ai cittadini se si vuole abrogare una legge. La seconda è che il referendum è solamente abrogativo da noi, non abbiamo propositivi che portano all'adozione di atti normativi nuovi. Da noi lavora solo in negativo, in sottrazione. Viene abbastanza utilizzato nel nostro ordinamento. Uno dei rischi sta nel fatto che come tutte le fonti popolari risente di una maggiore emotività nella decisione. Il rischio nell'abuso è quello di indire un referendum in un momento particolare e si adottano decisioni sull'onda dell'emotività di quel momento.

Il limite è che disciplinando solo in negativo senza sostituire con qualcosa di disciplinare. Consente ai cittadini di intervenire quando lo ritengono opportuno per cambiare decisioni che i loro rappresentanti hanno preso. Altro rischio, quello della parzialità dell'intervento che non consente di sostituire qualcosa che si toglie con qualcosa di innovativo. Vanno usati con moderazione. Nell'art 75 comma 2 vi sono una serie di limiti: si può abrogare una legge ma deve prevedere entrate equivalenti in altra forma, deve garantire la parità di risultato. I referendum abrogativi possono essere totali o parziali: possono abrogare in tutto o in parte. Abrogare in tutto significa una legge, parziale alcune disposizioni o anche abrogazione di una parte di una disposizione (una frase ad esempio), abrogazione di una parola. Si chiamano referendum manipolativi: tecnicamente sono abrogativi ma hanno l'effetto di lasciare in piedi l'atto normativo, intervenendo con una tecnica di ritaglio. Si possono fare anche in quegli ambiti, in quelle materie nelle quali il referendum abrogativo secco non si potrebbe fare.

Sono solo i cittadini che possono chiederlo o i consigli regionali. L'esito del referendum abrogativo è valido solo se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto. Su 40 milioni di elettori devono andare a votare almeno 20 milioni più uno. Altrimenti non è valido. Alla fine il presidente della repubblica prende atto e dichiara l'esito positivo o negativo.

Controlli sul referendum

A livello di controlli abbiamo due momenti: di illegittimità e di ammissione del referendum: vi è un primo controllo presso la corte di cassazione che controlla che le firme siano giuste e controlla che il referendum abbia in oggetto una legge in vigore per non abrogare una cosa già abrogata. Successivamente valuta se il referendum si può fare, nel valutare l'ammissibilità la corte valuta l'oggetto del referendum. Se i cittadini non capiscono bene dove vuole andare a parare il referendum, la corte dice che in questi casi non è ammissibile. In quanto non vi è sovranità. La domanda deve essere chiara, dagli esiti prevedibili e omogenei.

Risoluzione dei contrasti normativi

Come si risolvono i contrasti delle norme dell'ordinamento? Se ci troviamo di fronte a due norme che dicono cose diverse sullo stesso caso dobbiamo capire se esiste un'interpretazione che è in grado di salvaguardarle, se si possono ritenere compatibili. Dobbiamo capire se c'è un contrasto solo apparente o reale. Se c'è un contrasto reale che definiamo una antinomia normativa è insanabile, all'interprete del cittadino non resta che operare una scelta decidendo di rispettare una norma e non rispettare l'altra. Come si fa questa scelta? Quali sono i criteri di risoluzione? Sono tre più uno: il primo è il criterio gerarchico, che in caso di contrasto prevale la norma superiore e la inferiore si ritiene illegittima che andrà dichiarata dall'organo competente.

Il secondo criterio è il criterio cronologico che applichiamo quando c'è un contratto tra due norme che stanno sullo stesso livello o grado. (costituzionale, primarie, secondarie). Prevale la norma successiva in quanto è più aggiornata. La norma precedente non è annullata, ma la norma nuova determina l'abrogazione della vecchia. Il problema dell'abrogazione è riconoscerla: essa non è, a differenza dell'annullamento, un'eliminazione della norma dall'ordinamento: la norma abrogata non viene eliminata. L'annullamento è retroattivo, l'abrogazione no. L'abrogazione pone due problemi: come si riconosce? Ci sono tre modi: il primo è che il legislatore nuovo deve dire nella legge nuova che la vecchia è abrogata: deve mettere un articolo nel quale si dice che sono abrogate la legge x, così che sappiamo che da quando entra in vigore la legge nuova quella vecchia è abrogata. Si chiama abrogazione espressa e risolve buona parte dei problemi, tra cui quello se c'è stata abrogazione e non c'è rischio di incertezza.

Ma non sempre il legislatore lo fa e può accadere che abbiamo una normativa nuova senza dirci che la vecchia è stata abrogata e possiamo ritrovarci apparentemente davanti a due norme vigenti. Il problema viene scaricato sull'interprete. Dobbiamo capirlo se c'è stata abrogazione se c'è un contrasto puntuale e insanabile sull'ambito interpretativo tra la norma vecchia e quella nuova. In questo caso applichiamo la legge nuova e disapplichiamo la vecchia nella convinzione che sia stata abrogata. Abrogazione tacita: il legislatore non lo dice e il contrasto viene rilevato dall'interprete. Terza modalità è più rara, è l'abrogazione implicita: tutto quello che riguarda quella materia che non è stato riportato è da considerare abrogato. Tutto ciò che è entrato nel codice e non è stato richiamato da esso stesso si considera abrogato implicitamente.

Funzionamento dell'abrogazione

Come funziona l'abrogazione? L'articolo 11 è l'articolo delle preleggi: un atto normativo di rango primario. Dice che la legge non dispone che per l'avvenire: la legge dispone solo per il futuro. Principio di irretroattività delle leggi. Ci sono dei casi in cui il diritto dispone anche per il passato. L'abrogazione è un avvicinamento nel tempo di norme nuove al posto di quelle vecchie. La norma nuova disciplina solo per il futuro, i casi sorti prima rimangono per sempre disciplinati dalla normativa abrogata perché era in vigore quando il caso si è verificato.

L'articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile (preleggi) dice la legge non dispone che per l'avvenire: pone il principio di irretroattività per le norme. È un principio vincolante per tutte le fonti secondarie, una norma regolamentare non potrà mai essere retroattiva sennò sarebbe illegittima. L'articolo 11 è una fonte primaria, non è vincolante per le altre fonti primarie: se ci fosse una norma di rango primario che decidesse di essere retroattiva questo può accadere, perché la norma può essere degli anni '40 e una norma di legge di oggi dello stesso rango è successiva quindi si applica il criterio cronologico.

Ci dice che il principio di retroattività delle leggi si impone solo alle fonti secondarie, per le fonti primarie è un principio derogabile. Anche a livello di fonti primarie l'art 11 spiega degli effetti: se la norma primaria non dice niente rispetto alla sua efficacia si presume irretroattiva. Devono dire che si applicano anche per il passato. Sarebbe bene che anche le fonti primarie non stabilissero la retroattività perché ogni volta che c'è una norma retroattiva viene assestato un colpo pesante alla certezza del diritto: succede che si scopre che mi sarei dovuto comportare in un modo che non sapevo. La retroattività ce l'aspettiamo raramente e non è sempre legittima, a livello di fonti primarie non lo è nel diritto penale. Nell'art 25 dice che nessuno può essere punito se non a forza di una legge entrata in vigore prima del fatto commesso. Il comma due pone il principio di retroattività, in materia penale è totale nell'ordinamento. Nessuna norma può mai prevedere un reato ex post e nemmeno un aggravamento della pena. Nella materia penale c'è un interesse in chi ha tenuto il comportamento, è un principio implicito in costituzione: in base al quale qualunque norma successiva più favorevole al reo si applica in modo retroattivo.