Appunti di tecnica urbanistica

Tecniche di urbanistica lezione 3

Nella struttura della LUN (Legge Urbanistica Nazionale), in particolar modo, le forme di coesione in relazione tra i vari livelli territoriali (3 livelli di valutazione territoriale), si individuano quelli che sono i piani (le diverse forme di piano).

I programmi complessi rappresentano tutta una serie di interventi relativi ad azioni di miglioramento strutturale del territorio stesso, in qualche misura non si potevano attuare attraverso lo strumento tradizionale della legge urbanistica, ma sono iniziati a entrare in vigore intorno agli anni 80/90 per definire, attraverso contingenti finanziamenti dati dalla Comunità Europea e integrati con successive dotazioni di tipo nazionale, i tempi di riqualificazione urbana.

Ci si è resi conto che le città e i territori dovevano far conto, per poter finalizzare gli interventi di recupero di riqualificazione anche sociale di certi comparti urbani territoriali, non potevano far conto sugli strumenti tradizionali, quindi l’Unione Europea decise di integrare gli strumenti tradizionali attraverso i programmi complessi come il Programma Urban (sulle periferie urbane) che si divide a sua volta in diverse stagioni 1, 2, 3… che interessano gli aspetti specifici legati alla qualità urbana.

Una delle maggiori innovazioni della L. 1150/42 è l’attribuzione di competenza, con l’attribuzione dei comuni delle competenze dei poteri in materia di riqualificazione urbanistica. Tra le innovazioni importanti vi sono: le estensioni della pianificazione territoriale attraverso dei regimi; il tema del zoning che sta a identificare la forma, la consistenza delle zone edificabili (residenziali, industriali) e inedificabili (tutti gli elementi legati alla mobilità: strade, aspetti interstiziali come tra un edificio e un altro) e il tema del piano urbano (aree che vengono escluse dalla pianificazione che sono destinate ad un altro tipo di servizio).

Confronto con altre nazioni europee

Se sotto il profilo cronologico possiamo dire che l’Italia è la prima nazione europea ad adottare una legge urbanistica di tipo razionalista, che prevede un sistema a cascata, dobbiamo fare un confronto con alcune scelte per inquadrare il tema a livello europeo.

Il Regno Unito elabora degli strumenti di pianificazione già all’inizio del 900 in particolare il “planning act” del 1909 e del 1919. Il Regno Unito, giunge di fatto solo nel ‘47 a una legge sulla pianificazione urbana territoriale: tra il 1909 e 1919 si ha un aumento del numero delle autorità locali tenute a redigere uno strumento di pianificazione. Il testo di questa legge è in grado di introdurre delle innovazioni fondamentali, non solo per quanto riguarda il regime dei suoli ma anche nella forma piana che punta a una definizione della struttura di piano la quale è suddivisa in 2 livelli: piano strategico strutturale (structure plan) che contiene le grandi linee strategiche delle politiche urbanistiche e un piano operativo attuativo (local plan) che riguarda gli aspetti attuativi e di dettaglio.

Per quanto riguarda il tema del regime dei suoli è importante sottolineare che, pur preservando la proprietà privata, queste innovazioni fondamentali, consentono al soggetto pubblico, cioè allo Stato, di recuperare quel plus valore derivante dalle scelte di piano. Di questa contaminazione continua, tra partnership pubblici e privati, che costituirà anche per l’Italia uno degli aspetti importantissimi, ne è esempio Tuvixeddu, che dopo l’accordo del 2000, che prevedeva la realizzazione di un parco archeologico, ci sarà una crisi tra partnership pubblico e privati.

Diverso è il caso dell’Olanda, perché a differenza dell’Italia e del Regno Unito, dovrà attendere fino al 1962 per dotarsi di una legge urbanistica generale, però facendo leva sulla formazione di estesissimi demandi pubblici, le amministrazioni locali olandesi, movendosi all’interno del quadro istituito dalla legge sulla casa del 1901 e altri 2 provvedimenti, inizia a ragionare in termini di acquisizione dei terreni interessati alle trasformazioni urbanistiche. L’Olanda, grazie alla sua specificità territoriale e a tutte le problematiche legate alle faccende idrogeologiche etc, può contare sulla presenza di un’estensione quasi totalizzante del terreno pubblico (cioè tutto il terreno appartiene al pubblico) anche quando il pubblico istruisce delle contrattazioni con il privato a beneficio del territorio. Sotto questo aspetto è molto più semplice la gestione delle relazioni pubblico-privato ma anche il controllo del territorio stesso.

Per quanto riguarda la Francia, abbiamo una legge urbanistica approvata nel ‘43 (che coincide con la legge italiana), qui avviene la riorganizzazione della macchina tecnico amministrativa in virtù della nuova concezione tecnico-amministrativa dirigista dello Stato che si propone di congelare la frammentazione municipale, che non dopo molti anni provvederà a trasferire una gran parte dei poteri dal centro alla periferia. La macchina dirigista, fondata all’epoca di Aosman, inizia a distribuirsi a partire da Parigi e nel resto delle regioni francesi, alla fine denuncia i suoi limiti. Aosman, nella fase finale del suo mandato, aveva intravisto un elemento di criticità che era stato evidenziato nell’occasione della divisione del territorio parigino per facilitare l’incremento delle decisioni municipali all’interno del territorio. Il sistema di pianificazione, che verrà messo a punto solo con la legge del ‘67, tende a caratterizzarsi per la natura centralistica del suo apparato decisionale per l’approccio logistico, per i problemi di crisi economica e soprattutto per la grande efficienza di una burocrazia ministeriale che gestisce i vari problemi.

Il confronto fra questi apparati normativi e quello italiano mostra delle affinità importanti anche legate alla partecipazione di uno stesso clima culturale (la datazione caratteristica di tutti i provvedimenti pianificatori sono dopo la prima metà degli anni 40). Laddove il Regno Unito, l’Olanda e la Francia hanno provato a risollevarsi dalla seconda guerra mondiale, attraverso azioni improntate a un efficientismo di tipo molto pragmatico di cui erano capaci, in virtù di una specifica amministrazione statale l’Italia manifesta una tendenza a segnare un primato, quasi assoluto, in quella che viene definita ingegneria istituzionale (tutta una serie di innovazioni che vengono prodotte nelle aule parlamentari e che si consolidano prima ancora di averne sperimentato l’effettiva praticabilità).

Quindi succede che l’Italia inizia ad affrontare il periodo della ricostruzione post bellica con una legge urbanistica delineata con il quadro europeo, però l’affronta con una sorta di patto sociale che è rappresentato dalla Costituzione Repubblicana del 1948 (dal ‘45 in poi ci sarà l’assemblea costituente e si inizierà a ragionare su una modalità di convivenza per la comunità insediata più produttiva, per le esigenze di quel momento e tentando di adattare il contesto anche a una prassi urbanistica improntata ai valori del razionalismo).

Nei principi fondamentali della Costituzione, in particolare nell’art. 3 si insiste sulla pari dignità sociale dei cittadini e si affida anche alla Repubblica il compito di rimuovere tutti gli ostacoli economico, sociale e tutti quelli che limitano la libertà dell’uguaglianza dei cittadini e ne impediscono lo sviluppo della persona. Se leggiamo questo aspetto in funzione urbana, tutto ciò si traduce in un rifiuto di una città disuguale, disomogenea, segregante, una “gated communities” cioè comunità ristrette, circoscritte e isolate. Un ulteriore rafforzamento di questa concezione si può notare nelle leggi sulla parità dei sessi (art. 29), del diritto alla salute (art. 32) e diritto all’istruzione (art. 34) che rimandano ad organismi urbani che siano efficienti, capaci di erogare dei servizi indispensabili a consentire tutti i livelli e gli strati di popolazione di far parte di quella società. La Costituzione, superando la concezione statalista prefigura un futuro di decentramento amministrativo (perché dagli anni ‘70 in poi, con la creazione delle Regioni del nostro Paese, il sistema di pianificazione articolato nella LUN diventerà più complesso e soprattutto si parlerà per la prima volta di decentramento amministrativo).

Quindi quello che si cercherà di fare è di porre le basi per un sistema di pianificazione maggiormente articolato, aperto, in maniera quasi definitiva, alla partecipazione della società civile. Al decentramento amministrativo è dedicato l’intero titolo V della Costituzione che si apre con l’art. 114 “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”. Nella Costituzione sono previste le regioni a statuto ordinario e a statuto speciale cioè che alcune materie rimangono dello Stato e altre sono sottoposte a legislazione concorrente (che alla definizione di leggi e normative, i decreti concorrono sia allo Stato che alle regioni).

La Costituzione manifesta una grande sensibilità nei confronti del paesaggio, del patrimonio storico e artistico (per es. nell’art. 9) e in generale per tutte le risorse territoriali, alla cui tutela aveva dedicato le 2 leggi fondamentali: 1089/39 (sui beni artistici) e 1497/39 (sulle bellezze paesaggistiche) che sono antecedenti alla LUN. Va però segnalato anche l’equilibrio che contraddistingue la concezione della proprietà privata di cui viene richiamata all’art. 42 la funzione sociale che può essere espropriata soltanto per motivi di interesse generale cioè da quella che viene definita pubblica utilità.

Piano regolatore generale

Il piano regolatore generale previsto dalla legge 1150 prevede delle fasi attuative, oltre alla fase previsionale che è data dal piano stesso che utilizza scale specifiche per illustrare il possibile assetto strategico del territorio. Queste fasi attuative in origine erano determinate da un solo strumento cioè il PPE (Piano Particolare di Esecuzione) cui si affiancano il Piano dell’Edilizia Popolare (introdotto dalla legge 167/62), Piano dell’Ottimizzazione convenzionata (L. 765/67), Piano di recupero (L. 457/78) e il Piano degli insediamenti produttivi (L. 865/72). Tutti questi elementi sono atti finalizzati a incrementare l’efficienza del piano regolatore generale e possono essere attuati sia per intervento diretto che indiretto.

All’interno dello strumento va garantita la valutazione del disegno economico destinato ad attuare, sia con l’intervento diretto che indiretto, quel tipo di intervento attuativo. Esiste una legge regionale 45/89 che riguarda le norme dell’uso e la tutela del territorio regionale.

Il decreto Floris disciplina i limiti apporti relativi alla limitazione nella strumentazione urbanistica in previsione a quelli esistenti nei comuni della Sardegna e soprattutto stabilisce il sistema degli standard urbanistici per quanto riguarda la declinazione regionale (amplia il livello di concessione di servizio in dotazione).

Nell’intervento indiretto si ricompongono i piani attuativi già citati e i piani di utilizzo dei litorali che, nel caso della nostra regione, è molto importante perché c’è il discorso sulla distanza della linea costiera (Legge Galasso dell’85 che stabiliva la famosa regola dei 300 mt di distanza del divieto di edificazione e di distanza dal mare, laghi, fiumi, di tutti quei luoghi sensibili dal punto di vista ambientale).

Piano territoriale di coordinamento

Il PTC (Piano Territoriale di Coordinamento) previsto dalla L. 1150 e che viene ripreso dalla legge 45/89, che in Sardegna viene definito Piano Urbanistico Provinciale, si tratta di un sistema di pianificazione di area vasta, senza avere valore conformativo del suolo (“non lede gli interessi legittimi”), è un contenuto di politica socio-economica che indirizza le linee di sviluppo del territorio e individua tutta una serie di zone a destinazione speciale.

Gli elaborati sono in genere in una scala non superiore a 25000, la vigenza di questo piano è a tempo indeterminato e i comuni sono pronti ad adeguare gli strumenti urbanistici comunali alla pianificazione straordinaria. Poi abbiamo tra gli strumenti urbanistici sovra-ordinari: il PTP (Piano Territoriale Paesistico) e il PPR (Piano Paesaggistico Regionale).

Procedura di formazione e approvazione

La procedura di formazione e approvazione si orienta attraverso determinati step:

• La redazione del progetto strategico di piano sulla base di indicazioni strategiche, sulla base di costruzione di programma da parte della realizzazione comunale. Alcuni provvedimenti recenti della Regione Sardegna, ha reso obbligatorio la redazione da parte dello strumento urbanistico comunale un piano preliminare. Adesso è reso obbligatorio il progetto preliminare di piano che deve essere approvato sia dall’amministrazione comunale e poi dal consiglio comunale.
• Adozione dello strumento cioè alla definizione per via provvisoria da parte dell’amministrazione comunale che può adottare questo strumento anche prima che passi alla valutazione regionale (proprio perché l’amministrazione comunale è l’unica autorità a gestire il territorio). Lo strumento è anche un atto amministrativo ad efficacia limitata, cioè che l’efficacia perdura il rapporto alla durata di quell’amministrazione (se vi è un cambio di amministrazione, quella successiva può confermare lo strumento oppure cambiarlo).

Successivamente vi è la pubblicità dello strumento, anche qui vi sono degli step da attenersi: entro 15 gg dall’adozione il piano è sottoposto a 30 gg all’azione partecipativa dei cittadini, finalizzata al raggiungimento del massimo interesse pubblico, dal quale scaturiscono delle osservazioni che portano a una modificazione prima della fase di approvazione; mentre il piano depositato in segreteria comunale, viene reso noto dalla stampa, internet ecc. La fase delle osservazioni, al decorrere della scadenza del periodo di pubblicazione, la legge prevede un termine di circa 30 gg per la presentazione delle osservazioni da parte dei cittadini che il comune deve esaminare sulle quali deve pronunciarsi con le cosiddette “contro deduzioni”.

Dopo di che vi è l’approvazione da parte del comune con la verifica di conformità da parte della Regione e la pubblicazione del piano sul BURAS (cioè deve essere conforme alle leggi regionali e ai dettami del piano paesaggistico regionale, decreto 42/2004, che prevede l’adeguamento degli strumenti urbanistici sotto ordinati). Il piano urbanistico è vigente solo quando è definitivamente approvato e pubblicato sul Buras (bollettino regionale), dopo di che sostituisce la disciplina urbanistica precedente.

Quando vi è un rallentamento di procedura del piano, significa che un territorio è privo del suo Governo, succede che tra un piano e un altro subentrano le cosiddette “misure di salvaguardia” (norme di tutela dei piani durante il complesso inter-amministrativo della loro conformazione per tutelare quella fase di interregno che si ha tra un piano e un altro, ma non garantiscono che non si verifichino delle criticità nel territorio). Si adotta il sistema della variante per non mettere in crisi tutto l’impalcato culturale strategico del piano, ma non è consigliabile utilizzarlo nel momento in cui si vogliono fare delle modifiche sostanziali alle strategie del piano stesso. L’attuazione è mediante convenzione diretta o è legata ai piani attuativi.

Piano urbanistico comunale di Cagliari

Il Piano Urbanistico Comunale (di Cagliari) all’adeguamento al Piano Territoriale Paesistico, sul quale il comune di Cagliari ha iniziato a lavorare intorno alla fine degli anni 90, che è stato adottato ed entrato in vigore nel 2003 (attualmente vigente) sta predisponendo il nuovo piano regolatore generale in adeguamento al Piano Paesaggistico Regionale.

Gli strumenti che compongono gli elaborati testuali del piano:

• Relazione analitica generale
• Relazione di sintesi introduttiva
• Relazione sui criteri informativi

Una parte importantissima del piano senza la quale il piano non si realizza, attraverso l’efficacia e l’efficienza (l’efficacia è riferita al modo che ha lo strumento urbanistico generale di realizzare e produrre le trasformazioni presenti nell’analisi strutturale del territorio; l’efficienza è la modalità con cui lo strumento si dota di elementi tali da realizzare l’efficacia), è la norma tecnica di attuazione (NTA). Le norme tecniche di attuazione definiscono le norme locali, le prescrizioni, i limiti, i parametri di indirizzi urbanistici standard e le procedure di attuazione.

I parametri (sono delle grandezze variabili delle quali la variabilità descrive un certo fenomeno) e gli indici (sono i rapporti tra i parametri che esprimono la/le proprietà di un fenomeno dal punto di vista quantitativo) sono finalizzati a descrivere e regolare l’uso del suolo e l’edificazione.

A fianco al Piano Regolatore Generale abbiamo il Regolamento Edilizio (R.E) aggiornato nel 2010, ha per oggetto una qualsiasi attività di trasformazione edilizia, di attuazione degli strumenti urbanistici di esecuzione, nonché anche di quelle parti del processo di intervento che influenzano la procedure e le qualità del piano; quindi contiene tutte le norme comunali che afferiscono alle attività di costruzione e trasformazione fisiche e funzionali delle imprese edilizie e strutturali, comprese anche le norme igieniche di particolare interesse edilizio e si applica all’intero territorio comunale.

Il territorio comunale è suddiviso in zone omogenee: ad es. Ad una zona di uso agricolo (zona E) attribuisco una vocazione diversa cambiando quella originaria, il PUC avrà un forte elemento di criticità, perché quella zona sarà soggetta a subsidenza, a problemi geologici, problemi legati al piano di assetto idrogeologico che cambiano la vocazione d’uso, non può essere destinata ad uso agricolo.