Appunti di lezione diritto urbanistico

Lezione 1 - Diritto del governo del territorio

Il diritto urbanistico è uno specifico settore del diritto amministrativo. In questo senso, disciplina il rapporto amministrativo che si instaura tra l’autorità pubblica, la pubblica amministrazione (PA), e i soggetti privati che possono essere a vario titolo i proprietari dei terreni, vicini, imprenditori che sui propri terreni intendono avviare attività economiche. Il privato è sempre soggetto a prescrizioni urbanistiche stabilite dalla PA, tenute anzitutto in piani urbanistici (=atti amministrativi generali), ma potrà trattarsi di prescrizioni contenute anche in provvedimenti amministrativi (il permesso di costruire, ad esempio), di esproprio o di carattere sanzionatorio, quindi atti con elementi tipici che connotano il provvedimento amministrativo:

• Unilateralità
• Autorità
• Esecutorietà
• Esecutività

Si applicano al diritto urbanistico tutta una serie di garanzie già previste in via generale dal diritto amministrativo, per esempio, regole relative alla partecipazione dei cittadini all’attività di pianificazione. Il diritto urbanistico investe anche i rapporti interprivati, quindi ha a che fare notevolmente anche con il diritto privato, basti pensare alla norma sulle distanze prevista nel codice civile che riceve ulteriore specificazione a livello normativo proprio nell’ambito del diritto urbanistico.

Evoluzione storica

Qual è la definizione che si può dare al diritto del governo del territorio? Per comprendere che cos’è occorre partire dalle origini e svolgere un’analisi della sua evoluzione. Si parte dalle origini dello stato unitario quando i comuni non avevano neppure l’obbligo di adottare un PRG.

Possiamo distinguere l’evoluzione di questa branca del diritto in 4 fasi:

• I - 1865-1942: Fase di fondazione del diritto urbanistico
• II - 1942-1980: Fase di regolamentazione dell'incremento edilizio e assetto delle città
• III - 1980-1995: Diritto urbanistico come disciplina per l'ordinato assetto territoriale
• IV - 1995-oggi: Fase del diritto urbanistico in trasformazione

I - 1865-1942: fase di fondazione del diritto urbanistico

In questa fase, il diritto urbanistico si basa sulla netta distinzione tra sfera privata e pubblica. In uno stato pienamente liberale, il diritto di proprietà rappresentava il diritto per eccellenza e il proprietario del fondo all’interno di questo era sovrano assoluto. L'unico limite ammesso al diritto di proprietà discendeva dal rispetto della proprietà altrui, secondo l’ideologia liberale "il mio diritto finisce dove inizia quello degli altri". Lo spazio per la sfera pubblica è assai ridotto, in capo alle amministrazioni incombeva il potere-dovere di provvedere soltanto alle opere di uso pubblico. Alle volte le amministrazioni, per realizzare opere pubbliche, potevano aver bisogno di acquisire le aree di proprietà dei privati, nascono così le prime leggi sull’espropriazione forzata. La prima legge è quella francese del 1810; in Italia dovremo attendere il 1865 (anno in cui vengono adottate le leggi di unificazione amministrativa). L 2248/1865 allegato a) contiene le prime disposizioni in materia urbanistica, questo allegato prevedeva la possibilità per i consigli comunali di adottare regolamenti di igiene, edilizia e polizia locale che avevano efficacia limitatamente ai centri abitati.

Sempre nello stesso anno, la L 2359 detta la prima disciplina in materia di espropriazione forzata e prevede la facoltà per i comuni di adottare piani regolatori edilizi per centri urbani già esistenti e piani di ampliamento per disciplinare l’espansione degli abitati. La legge già prevedeva delle forme embrionali di partecipazione dei privati alla formazione di questi piani. Tuttavia, queste leggi rimasero pressoché inattuate a causa della scarsa preparazione tecnica degli uffici comunali e della mancanza di risorse finanziarie.

Nota bene: la legge del 1865 prevedeva per l’esproprio un indennizzo quantificato in una somma pari al valore venale del bene espropriato (=valore di mercato). Fioriscono già in questo periodo le prime forme di convenzioni urbanistiche, in particolare accordi bonari, cioè veri e propri accordi in cui il privato si obbligava a cedere volontariamente delle aree di sua proprietà all’amministrazione e questa, da parte sua, concedeva delle utilità, spesso si trattava di esenzioni di natura fiscale. In questa fase, qualche grande città italiana adottò un piano regolatore edilizio (Roma, Firenze, Milano, Bologna, Torino).

Altro momento importante si ebbe con l’entrata in vigore delle leggi sanitarie nel 1934. Il T.U. introduceva il certificato di abitabilità degli edifici, atto con cui si accerta la conformità della costruzione alle regole contenute nel regolamento edilizio. Solo nel 1935, con un regio decreto legge, viene introdotta per la prima volta l’autorizzazione a costruire, stabilendo l’obbligo per i privati di richiedere un’autorizzazione preventiva al podestà per poter costruire all’interno dei centri abitati.

II - 1942-1980: fase di regolamentazione dell'incremento edilizio e assetto delle città

Durante la Seconda guerra mondiale, venne adottata una legge che costituisce ancora oggi il riferimento fondamentale per il diritto urbanistico, la legge urbanistica fondamentale, L1150. Questa per la prima volta prevede due livelli gerarchici di pianificazione urbanistica: al livello sovraordinato i piani territoriali di coordinamento, al livello subordinato i piani regolatori generali (PRG). Tuttavia, il PRG doveva essere adottato solamente da alcuni comuni (quelli maggiori) individuati in un apposito elenco ministeriale, mentre per gli altri comuni era previsto il programma di fabbricazione. Il PRG aveva ed ha tutt’ora la capacità di stabilire la destinazione d’uso dei suoli, e di limitare la proprietà privata sia da un punto di vista qualitativo (significa che il privato potrà costruire sul proprio terreno solo costruzioni compatibili con la destinazione d’uso) e quantitativo (che cosa il proprietario nel costruire dovrà rispettare, c.d. indici di edificabilità).

Altra novità è l’introduzione della licenza edilizia, nuovo nomen iuris per l’autorizzazione preventiva a costruire introdotta nel 1935.

• Straordinarietà: La ripresa economica trasforma l’economia dell’Italia, portando a una trasformazione verso un modello industriale che determina una trasformazione anche del volto delle città. Questo porta a una forte crescita delle città a discapito delle campagne, occorreva quindi costruire per fronteggiare le esigenze abitative di chi si trasferiva. Questi fenomeni avvengono al di fuori delle previsioni contenute nella legge urbanistica fondamentale, si ricorre a strumenti straordinari. Nel 1951 vengono introdotti i piani di ricostruzione, con i quali i comuni erano obbligati ad individuare le zone destinate alla demolizione e ricostruzione da un lato e le zone destinate a servizi dentro e fuori il perimetro dell’abitato. I piani di ricostruzione scalzano quindi il PRG che da strumento provvisorio diventano il principale strumento di regolazione dell’attività edilizia, il risultato fu un pesante stravolgimento dei centri abitati ed un’edificazione massiccia delle periferie. Tra gli anni ‘50 e ‘60 si assiste a un grande sviluppo edilizio che si afferma nella più totale mancanza di rispetto di forme di ordinata e ordinaria pianificazione urbanistica, nasce in questo periodo il fenomeno delle c.d. lottizzazioni abusive.
• Ricerca di normalizzazione da parte del legislatore: Una legge importante di questi anni è la c.d. legge ponte, si tratta della L 765/1967, che interviene con alcune modifiche alla legge urbanistica fondamentale del ‘42 in attesa di un’annunciata riforma urbanistica. Principali interventi legge ponte: in questa esigenza di normalizzazione il primo obiettivo fu quello di estendere il più possibile l’applicazione dei piani urbanistici, si generalizza così l’obbligo per i comuni di dotarsi di un PRG. Non solo, vengono fissati i termini entro cui i comuni dovevano dotarsi di un PRG, in mancanza veniva previsto il potere sostitutivo dello stato. La legge rendeva obbligatorio il c.d. regime di salvaguardia che prevede dei limiti molto ridotti di edificabilità in assenza di un piano regolatore (“zone bianche”);
• Rende la licenza edilizia obbligatoria su tutto il territorio comunale, sia nei centri abitati che nelle zone di espansione;
• Irrobustimento delle sanzioni nel caso di lottizzazioni abusive, opere in assenza di licenza o in difformità dal piano;
• Arginare lo sviluppo edilizio selvaggio e speculativo, rinvia ad un decreto ministeriale (d.m1444/1968) per la fissazione di limiti inderogabili di densità edilizia, altezza e distanza tra fabbricati, nonché rinvia alla definizione dei c.d. standard, cioè la dotazione minima di infrastrutture e servizi da garantire in rapporto al numero di abitanti.

Altra novità è rappresentata dalla fissazione della regola secondo cui le licenze edilizie potevano essere rilasciate solo in presenza e a condizione della realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria. Ottenere la partecipazione dei privati a spese di urbanizzazione, viene per la prima volta disciplinata la c.d. lottizzazione convenzionata, cioè piani di lottizzazione cui accede la convenzione di lottizzazione nella quale i privati ottenevano dall’amministrazione la possibilità di costruire ma in cambio si impegnavano a realizzare le opere di urbanizzazione primaria. Si impegnavano poi a versare un contributo a sostegno dei costi necessari alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria (scuole, impianti pubblici ecc.).

Fase caratterizzata anche dall’adozione di altre importanti leggi che introducono i primi strumenti del PRG, si tratta del piano per gli insediamenti produttivi, piani di recupero. Proprio con questi piani il legislatore si poneva per la prima volta il problema della riqualificazione urbanistica del patrimonio esistente.

Primi interventi della corte costituzionale: Prima importante sentenza è la n. 55/1968, con questa prima pronuncia la corte costituzionale dichiarò illegittima la legge ponte nella parte in cui non prevedeva un indennizzo a favore dei privati proprietari per il caso di apposizione mediante il PRG di vincoli di inedificabilità assoluta. Con quella sentenza la corte ebbe a dire anzitutto che il diritto di edificare “ius edificandi” coincide con il diritto di proprietà, quindi è una facoltà insita ed esistente che caratterizza il nucleo del diritto di proprietà. Per cui ogni previsione del PRG che stabilisca un divieto di edificabilità del suolo con efficacia a tempo indeterminato equivale ad una forma di espropriazione sostanziale. Vale a dire che il bene resta di proprietà privata ma il diritto viene completamente svuotato nel suo contenuto tipico, conseguentemente se il PRG prevedeva vincoli di inedificabilità assoluta a tempo indeterminato ciò valeva a una forma larvata di espropriazione con conseguente obbligo per i comuni di liquidare un indennizzo a favore dei privati.

Il legislatore italiano intervenne con una serie di leggi “tampone”, la prima nel 1968 prorogata annualmente fino al 1971. Queste leggi stabilivano per i vincoli di inedificabilità una durata massima di 5 anni allo scadere dei quali se le previsioni del piano non erano attuate si stabiliva la decadenza del vincolo. Dopo il susseguirsi delle leggi tampone intervenne affrontando la questione la L 10/1977 “legge Bucalossi”. L’operazione compiuta dalla legge fu emblematica, perché proprio sul presupposto argomentativo per cui lo ius aedificandi inerisce al diritto di proprietà sconfessò questo assunto trasformando il titolo abilitativo necessario per costruire, la licenza edilizia venne abrogata e al suo posto venne introdotta la concessione edilizia. Importante distinzione tra autorizzazione e concessione, l’autorizzazione è il provvedimento amministrativo attraverso il quale l’amministrazione verificata la sussistenza di presupposti previsti dalla legge rimuove un ostacolo all’esercizio di un diritto di cui il privato è già titolare, viceversa la concessione ha effetto costitutivo in capo al privato. A livello urbanistico trasformare il titolo amministrativo necessario per costruire da autorizzazione a concessione significava affermare che lo ius aedificandi non sussiste ab origine in capo al proprietario privato ma viene costituito in capo al privato per effetto della concessione).

In questo modo la legge Bucalossi diceva il contrario di quanto detto dalla corte nella sentenza del ‘55, questo aveva conseguenze anche sul piano dell’espropriazione forzata e dei vincoli di inedificabilità assoluta perché se lo ius aedificandi non sussiste ab origine in capo al proprietario significa che l’apposizione di vincoli di inedificabilità assoluta non produce alcun effetto espropriativo con la conseguenza che il comune non era tenuto ad alcun indennizzo di esproprio.

Il braccio di ferro tra il legislatore e la corte prosegue, dopo la legge Bucalossi la corte costituzionale interviene nel 1980 con la sentenza n. 5, qui torna a ribadire quanto detto nella sentenza 55, e cioè che lo ius aedificandi non è una facoltà concessa dal comune al privato ma è consostanziale al diritto di proprietà, pertanto la concessione edilizia come denominata dalla legge Bucalossi in realtà altro non è che un’autorizzazione. Dalla sentenza 5/1980 ad oggi il carattere autorizzatorio del titolo abilitativo necessario per costruire, il c.d permesso, non è più stato messo in discussione.

Sentenza 5/1980 importante anche per la parte della pronuncia che dichiara incostituzionale la legge ponte ma anche la prima legge tampone che avevano esteso il criterio del valore agricolo ai fini del calcolo dell’indennizzo d’esproprio anche ai suoli edificabili, era stabilito dalla legge tampone che per calcolare l’esproprio nel caso di territori qualificati come tali dal PRG il valore del suolo doveva essere parametrato al valore agricolo del fondo e non al valore di mercato.

III - 1980-1995: diritto urbanistico come disciplina per l'ordinato assetto territoriale

Questa fase si caratterizza per una duplice tendenza. Da un lato emergono sotto l’influsso dell’esperienza britannica e statunitense tutte quelle istanze volte alla deregulation e alla semplificazione amministrativa. Da un altro lato si afferma una tendenza legata all’affermarsi del ruolo dell’UE e di alcuni movimenti del diritto internazionale che portano all’emergere di una coscienza ambientale.

La L 94/1982 introduce l’istituto del silenzio assenso per il rilascio di alcuni pareri e nulla osta e viene introdotta anche l’autorizzazione gratuita per la realizzazione di alcuni interventi edilizi minori. Nel 1986 viene poi introdotta la DIA (oggi nota come segnalazione certificata di inizio attività, SCIA).

La L 431/1985, legge Galasso, introduce il vincolo paesaggistico e rende obbligatoria l’adozione da parte delle regioni dei piani paesaggistici. Nel 1986, per effetto del recepimento di una direttiva comunitaria, viene istituito il ministero per l’ambiente, viene introdotta la risarcibilità per danno ambientale e viene disciplinata la valutazione dell’impatto ambientale (impatto sull’ambiente per le opere a rischio).

Sempre in questo periodo, se guardiamo il dibattito dottrinale, emerge la questione delle tutele parallele. Presa ormai contezza dell’esistenza di una pluralità di interessi pubblici che insistono sul territorio, ci si rende conto che il PRG non è lo strumento in grado di curare tutti questi interessi e accoglierli nella propria disciplina urbanistica. Nasce quindi, per effetto di alcune proposte dottrinali, tutta una serie di tutele parallele (tema delle tutele parallele è superato, oggi si guarda al PRG).

Se è vero che nasce la tutela ambientale, è anche vero che sono propri di questi anni i due grandi condoni edilizi, il primo del 1985 e il secondo del 1994. Al tempo stesso, in questa situazione di continua oscillazione, proprio all’inizio degli anni ‘90 emerge da un lato l’adesione del legislatore statale a politiche di riqualificazione urbana tese a recuperare il patrimonio edilizio esistente e dall’altro ulteriore tendenza del legislatore tesa ad intrecciare sempre più gli strumenti urbanistici con le politiche di sviluppo economico del territorio. Nascono quindi in questo periodo i piani integrati di intervento, i piani di riqualificazione urbana, i programmi di recupero urbano (i primi due introdotti dalla L 179/1992 e i programmi di recupero con la L 493/1993), si tratta molto spesso di strumenti che si appoggiano su forme di negoziazione a vario titolo con i privati e si cerca di incentivare soprattutto l’iniziativa privata anche nella stessa predisposizione di questi piani.

Complessivamente, gli interventi legislativi di questo periodo ci restituiscono un diritto urbanistico ormai diverso da quello delle fasi precedenti, un diritto in cui i vari strumenti così elaborati contribuiscono a definire l’urbanistica come un settore teso a governare in maniera integrata il territorio, il paesaggio e l’ambiente e le attività private ed economiche che ricadono sul territorio.

IV - 1995-oggi: fase del diritto urbanistico in trasformazione

Le riforme dell’ordinamento degli enti locali, le prime importanti leggi di riforma delle autonomie locali condizionano fortemente anche il diritto urbanistico, L 142/90 (poi T.U. enti locali), L 81/93, ecc.

Perché parliamo di un diritto urbanistico in trasformazione?