Appunti di Diritto delle migrazioni

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Cooperazione internazionale tra stati di origine, di transito e di destinazione

Parliamo della risoluzione adottata dall’assemblea generale dell’ONU il 19 settembre 2016 titolata “New York Declaration for Refugees and Migrants” = dichiarazione di New York per i rifugiati e i migranti, per un governo globale del fenomeno migratorio, che prende le mosse da una collaborazione tra gli stati, un’alleanza tra autorità pubbliche di livello nazionale, autorità locali, società civile (cosa c’è dentro la società civile: associazioni di volontariato, ONG, comunità religiose e le diaspore = comunità di provenienza di paesi terzi, comunità già insediate nei paesi ospitanti e che hanno già strutturato la loro “integrazione” all’interno delle comunità ospitanti).

← Componenti di questa alleanza che la dichiarazione di New York da un lato si augura e dall’altro si impegna a costruire laddove sia ancora inesistente, per affrontare adeguatamente questa sfida fatta di opportunità.

Frase che fotografa ciò che accade a noi e che dovrebbe accadere anche ad altri: “migration should be a choice, not a necessity” = la migrazione dovrebbe essere una scelta, non una necessità.

La dichiarazione affronta la costruzione di uno schema generale e globale, dentro il quale inserire le politiche in materia di migrazione assunte dagli stati, che l’hanno sottoscritta, e dalle organizzazioni nazionali ed internazionali che si occupano di migrazione.

La dichiarazione di New York parte da un dato fattuale: il livello di mobilità delle persone all’interno della comunità mondiale è senza precedenti, i dati che la dichiarazione riporta sono riferiti al 2015 (andrebbero aggiornati attualmente) e si parla di 244 milioni di persone che sono on move (in movimento) e fra queste persone, 65 milioni sono “displaced person” = persone “sfollate”, e fra questi 65, 21 milioni sono persone rifugiate = persone titolari di questo particolare status giuridico riconosciuto e precisato dalla convenzione di Ginevra del 1951, 3 milioni sono richiedenti asilo = persone che chiedono di ottenere lo status di rifugiato o altro tipo di protezione internazionale e più di 40 milioni sono sfollati interni = persone che hanno lasciato la loro comunità, il loro territorio geografico di residenza, ma non hanno lasciato il loro stato di residenza.

→ Di fronte a questa vastità ed intensità del fenomeno, l’assemblea delle Nazioni Unite introduce un percorso che ha tre elementi:

• 1. Individuare le regole, i principi e i diritti da garantire alle due categorie che la dichiarazione fotografa: categoria dei rifugiati = titolari di protezione specifica e categoria dei migranti = che rappresenta una categoria complessa e difficile da definire in via generale, ma che necessita di analisi puntuali e segmentate e risposte mirate. → La dichiarazione esordisce: da un lato con principi da applicare ad entrambe le categorie, dall’altro indica ed individua, in separati capitoli, i principi fondamentali e criteri fondamentali che dovranno essere seguiti successivamente per intervenire efficacemente a. nei confronti dei rifugiati, e b. nei confronti dei migranti.

La distorsione del dibattito pubblico (rifugiati visti come vere persone da tutelare, mentre i migranti economici no e quindi sono da rimpatriare, in quanto non rifugiati) viene corretta dalla dichiarazione di NY: migranti e rifugiati sono protetti da tale in quanto “esseri umani” → incipit della dichiarazione si rifà alla conferma della dichiarazione dell’ONU del 1948: “piena protezione dei diritti umani è garantita ai rifugiati e migranti indipendentemente dai loro diversi status giuridici”.

Secondo passaggio dell’introduzione da ricordare: convinzione profonda che siamo di fronte ad un fenomeno globale, che richiede un approccio globale e soluzioni globali, quindi nessuno stato può maneggiare tali movimenti da solo → necessaria una cooperazione internazionale, in particolare fra paesi che ospitano migranti e rifugiati e tutti gli altri paesi. Tema di sostegno agli “host countries” è frequentemente richiamato all’interno della convenzione.

Terzo passaggio: la dichiarazione esprime profonda solidarietà a chi è costretto a mettersi in viaggio “noi (stati) siamo determinati a salvare vite, trovando soluzioni durature (che impegnino sia l’organizzazione internazionali, quanto i singoli stati)”.

Qui la dichiarazione assume l’intendimento di lavorare sulle cause dei grandi movimenti dei rifugiati e migranti. Quando la dichiarazione parla di cause, fa riferimento a luoghi nei quali i diritti umani non sono protetti, o dove la povertà prevale, o dove vi sono conflitti regionali o sovranazionali, o luoghi in cui il cambiamento climatico costringe le popolazioni a lasciare i loro territori di residenza per spostarsi altrove (o nel loro stato di appartenenza o meno) → la dichiarazione prova a spingersi sulle cause che determinano gli spostamenti. Ma non viene toccato un punto, assai interessante: problema del rapporto tra paesi “sviluppati” e paesi in via di sviluppo in relazione all’uso delle risorse: es. quasi due milioni di abitanti costieri del Senegal, che hanno sempre vissuto di pesca, sono a rischio di totale povertà, da quando pescherecci d'altura russi, olandesi (?), pescano tutto quel pesce che non arriverà mai alle tavole senegalesi, ma che arriverà nelle tavole europee + petrolio sporco estratto in Nigeria (quello pulito arriva in Europa).

• 2. Predisposte due tracce di principio cui farà seguito l’adozione di due documenti diversi:
  • a. Global Compact for Migration: accordo globale per una migrazione sicura, ordinata e regolare - non sottoscritto dall’Italia.
  • b. Global Compact on Refugees: approvato anche dall’Italia nel dicembre 2018.

→ Approccio complessivo al tema: garantire un’accoglienza centrata sulla persona, sensibile ai bisogni di ogni singolo essere umano, un’accoglienza umana, coerente con la dichiarazione del ‘48, dignitosa (nella dichiarazione vi è il termine “gender responsive” = attenta alle questioni di genere, attenta alle donne, alle ragazze, agli omosessuali, e alle persone che hanno difficoltà con la loro gender orientation) e pronta, tempestiva per tutte le persone nel momento in cui arrivano nei paesi, indipendentemente da quello che sarà poi il loro status (→ qualità dell’accoglienza deve essere garantita a chiunque arrivi). Accoglienza pronta a persone in stato di vulnerabilità, come donne, bambini, minori non accompagnati, persone appartenenti a minoranze religiose, disabili, anziani, persone vittime di violenza, coloro che sono discriminate per il loro sesso, per le vittime di tratta ed abuse ed i popoli indigeni.

• 3. È riconosciuto il diritto e la responsabilità degli stati “to manage and control their borders” = gestire e controllare le loro frontiere → la dichiarazione afferma che è importante cooperare ad es. per la formazione del personale che lavora alle frontiere, in modo che tali lavoratori sappiano adeguatamente riconoscere e rispettare i diritti umani di tutte le persone che attraversano o cercano di attraversare la frontiera. Quindi formazione del personale, scambio di buone prassi (prassi di accoglienza, smistamento ecc. vengano scambiati fra stati così da assicurare standard qualitativi), rafforzare le organizzazioni e le modalità di funzionamento dei posti di frontiera per una chiara ragione, ossia quella di assicurare l’effettivo rispetto di principio di non refoulement = rifiuto/respingimento (termine adottato dalla convenzione di Ginevra del 1951). Tale principio prevede la necessarietà del diritto di asilo.

+ Impegno di garantire lo scambio di informazioni fra gli stati, per facilitare le procedure di accoglienza e le procedure delle domande di asilo, senza attenzione ai mezzi di trasporto e altre questioni.

Accoglienza + non respingimento + identificazione per la valutazione delle richieste di asilo.

Va intensificata la cooperazione internazionale per il rafforzamento per la ricerca e il “salvataggio…” non è un’azione che favorisce l’immigrazione incontrollata, ma rappresenta un’azione degli stati per garantire i diritti umani dei migranti.

La dichiarazione di NY, in più passaggi, sottolinea la necessità di raccogliere velocemente dei dati, non con lo scopo sicuritario (che è nelle menti europee), ma per lo scopo di inserire al meglio ed in modo migliore tali persone (nello stato di vulnerabilità e fragilità) negli stati.

Dichiarazione di New York

Necessità di rafforzare e implementare i meccanismi di ricerca e salvataggio sia in mare sia sulle rotte terrestri.

Il punto successivamente trattato è quello dell’intervento a tutela delle situazioni vulnerabili con una curiosa doppia attenzione: la prima all’eguaglianza di genere che deve ispirare le azioni e il trattamento che viene prestato alle persone che cercano di attraversare le barriere, e con l’attenzione alla leadership femminile perché si riconosce che in molte comunità le donne hanno grande autorevolezza e sono il punto di riferimento della comunità che sta migrando, la seconda è dare considerazione primaria agli interessi dei minori migranti a prescindere dal loro status di immigranti regolari, irregolari, rifugiati, ecc.

Ogni affermazione generale deve essere parametrata con gli strumenti degli ordinamenti di destinazione dei migranti.

C’è un altro principio molto importante, che è la riaffermazione (non si afferma qualcosa di nuovo, ma si riafferma qualcosa che c’è già) del diritto di chiunque attraversi i confini ad avere un’azione legale per il riconoscimento del suo status (pto. 33 Dich.) ha il diritto ad avere la protezione legale necessaria per chiedere il riconoscimento del suo status e qui viene riaffermato il principio di non refoulement.

Di conseguenza c’è la necessità di rivedere le politiche che criminalizzano i movimenti tra le frontiere e i confini ci deve essere adeguata formazione di chi opera alle frontiere, una cooperazione internazionale, e la richiesta di garantire protezione legale e di non criminalizzare chi cerca di superare le frontiere.

Ci sono tre paragrafi legati all’impegno di prevenire e combattere la tratta e lo sfruttamento dei migranti potenziando gli strumenti giuridici già presenti nel diritto internazionale, i quali sono raccolti dall’Agenzia ONU.

La parte construens di questo elenco di principi, vede il sostegno della cooperazione internazionale e dei progetti che intervengono sulle cause delle migrazioni con l’impegno ad accrescere i finanziamenti e a supportare i miglioramenti istituzionali e amministrativi dei Paesi di provenienza.

Altro passaggio importante è un impegno verso i Paesi ospitanti, che si sostanzia nell’impegno a combattere razzismo, xenofobia, discriminazione, investendo in politiche di integrazione, di accesso alla lingua e ai servizi che il Paese di accoglienza può disporre al fine di ridurre i rischi di marginalizzazione dei nuovi arrivati e di radicalizzazione.

Si ricorda l’obbligo per rifugiati e migranti di osservare le leggi e le norme dei Paesi ospitanti. Quindi da una parte deve esserci accoglienza e volontà di integrazione, ma dall’altra ci deve essere il rispetto delle leggi e delle comunità dei Paesi ospitanti principio di reciprocità.

Parte dedicata ai migranti

L’incipit è molto chiaro “noi siamo impegnati a proteggere la sicurezza, la dignità, i diritti umani, le libertà fondamentali di tutti i migranti, a prescindere dal loro status migratorio e in qualunque tempo” l’impegno è a proteggere sicurezza delle persone e delle comunità, sicurezza nelle relazioni, nei luoghi in cui le persone vivono, lavorano, ecc. La sicurezza riguarda anche i migranti e si riafferma il diritto delle persone di muoversi, di lasciare il Paese in cui sono o di ritornare nel Paese da cui sono partiti.

Lo ius migrandi è affermato nell’art. 13 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo ed è riferito a tutti.

Allo stesso tempo, la dichiarazione riconosce che ogni Stato è sovrano nel determinare chi ammettere nel suo territorio. Gli Stati devono garantire il pronto rientro nel loro territorio dei loro cittadini che desiderano rientrare. Oggi, quando si parla di rimpatri questi non possono avvenire se non c’è un accordo con il Paese di origine dei rimpatriandi.

L’intervento della Dichiarazione è sull’impegno a sradicare le cause profonde della migrazione (i push factors): estrema povertà, diseguaglianze, necessità di combattere il degrado ambientale, necessità di intervenire per promuovere società pacifiche e inclusive, investendo per colmare le difficoltà delle istituzioni.

Si riconosce che la carenza nei sistemi di istruzione e la scarsità di opportunità che è necessario costruire offerte istruttive e lavorative per evitare di impoverire il capitale umano. La Dichiarazione è consapevole che questa perdita di capitale umano, nel medio-lungo termine, non fa altro che perpetrare questo circolo di migrazione. C’è la spinta a considerare tutti questi fattori e a cercare delle soluzioni adeguate, di volta in volta, con attenzione alle diverse realtà.

Par. 46 si riconosce che i migranti rappresentano un beneficio per i Paesi di destinazione, possono cioè dare con la loro presenza un contributo importante non solo allo sviluppo economico ma anche alla crescita sociale (convivialità delle differenze), inoltre i migranti aiutano a rispondere alle necessità demografiche, alle necessità di occupare posti di lavoro che non trovano manodopera e di aggiungere skills nuove e un dinamismo che rianima le economie e le comunità.

Subito dopo un passaggio dice che i migranti alimentano le economie dei Paesi di provenienza perché inviano ai parenti rimasti in patria i frutti del proprio lavoro il trasferimento delle rimesse da parte dei lavoratori migranti alle proprie famiglie deve essere reso sicuro perché questo trasferimento alimentano sia l’economia dei Paesi destinatari, che quella dei Paesi di provenienza.

Gli ultimi passaggi che la dichiarazione affronta nella parte dedicata ai migranti sono il richiamo ad una serie di agenzie internazionali, il cui lavoro, se messo in relazione, può dare frutti di conoscenza, competenza e supporto agli Stati.

Prima di tutto si ricorda l’OIL (International Labour Organization). Il secondo riferimento è all’International Organization of Migration (IOM). Poi c’è la necessità di vigilare sui disastri naturali e sui cambiamenti climatici che spingono parte della dottrina a chiedere una modifica della Convenzione di Ginevra, introducendo di fianco alla figura del “rifugiato politico” quella del “rifugiato climatico”, cioè quelle persone che devono abbandonare i loro Paesi a causa dell’impossibilità di proseguire nella loro vita quotidiana a causa di disastri naturali (Laudato Si par. 25). Sui disastri naturali e sui cambiamenti climatici il riferimento è all’Agenda per la protezione delle persone sfollate che attraversano i confini nel contesto di disastri provocati dal cambiamento climatico.

Infine si fa riferimento al Global Migration Group che si occupa della protezione di migranti vulnerabili. Viene poi riconosciuto l’apprezzamento a quegli Stati che sono disposti a offrire protezione temporanea ai migranti che non hanno le caratteristiche per acquisire lo status di rifugiato ma che non possono nemmeno ritornare nei loro Paesi a causa delle per quelle soluzioni legislative che riconoscono status differenti. Viene poi auspicata la cooperazione tra Paesi di origine, di transito o di destinazione per eventuali rimpatri, che dovrebbero essere preferibilmente su base volontaria. I rimpatri devono essere accompagnati e assistiti con una progettualità che garantisca una condizione di vita, sempre però con attenzione al rispetto delle norme internazionali che vietano il respingimento. Infine, si incoraggia l’alleanza tra istituzioni e società civile, per promuovere il benessere e l’integrazione dei migranti con il sostegno internazionali; solo con questa alleanza tra Paesi ospitanti e Agenzie si troveranno le risposte alle sfide e alle opportunità poste dalle migrazioni internazionali.

Costituzione e migrazione

Noi abbiamo l’art. 10 Cost. che è la summa di quanto serve, anche qui in una dimensione di alleanza e cooperazione con altri articoli della Costituzione (artt. 2, 3). L’art. 10 dice quattro cose:

• 1. L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute mette le mani avanti. Fino al 1973 l’Italia è stata un Paese di emigrazione e questo fa capire perché il legislatore costituente dedica un articolo alla condizione giuridica dello straniero, affidando alla dimensione internazionale l’assunzione di regole, criteri cui fare riferimento. In quel momento l’Italia stava assistendo alla nascita delle Nazioni Unite, mentre l’UE era ancora lontana. Quando oggi si invoca la sovranità si dimentica che la nostra Costituzione ha introdotto consapevolmente limitazioni alla sovranità (il popolo è sovrano e questa sovranità viene esercitata nelle forme e nei limiti della Costituzione).