Appunti di Diritto delle istituzioni locali

Appunti di diritto delle istituzioni locali

La riforma delle autonomie locali

La legge 9 giugno 1990 n. 142 dà attuazione ai principi della Costituzione in materia di autonomia locali e introduce una disciplina che intende proteggere dagli interventi del legislatore attraverso una clausola di abrogazione espressa. L'articolo 1 della legge riporta: “ai sensi dell’articolo 128 della Costituzione, le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai sensi della presente legge, se non mediante espressa modifica delle sue disposizioni”. Quindi, il tentativo del legislatore è stato quello di ancorare alla norma costituzionale la legge in materia di autonomie locali, avvertendo il legislatore che per ogni modifica da introdurre nel sistema delineato dalla legge 142, sarebbe stata necessaria una modifica espressa delle norme della legge.

La legge fa riferimento per la prima volta in modo esplicito al ruolo centrale delle comunità, comuni e province sono gli strumenti che ordinano le comunità locali. Sono i cittadini residenti in questi territori, nucleo centrale, e legittimazione democratica dell’esistenza dei comuni. Il comune viene definito dall’articolo 2 come ente locale che rappresenta la comunità, ne cura gli interessi, e ne promuove lo sviluppo. Al comma 3 dell’articolo 2 troviamo la definizione della provincia. Il cuore da dove discendono le norme e le disposizioni introdotte dalla 142 sono le comunità locali che si individuano in due enti differenti ai quali sono riconosciuti una serie di funzioni e di possibilità attraverso le quali esprimere questa connotazione.

La legge 142 si occupa di introdurre un nuovo strumento che è lo statuto, una delle principali novità della legge 142, poiché costituisce l’atto fondamentale del comune e della provincia, all’interno del quale vengono disciplinate regole di organizzazione e struttura istituzionale. Sia regole di partecipazione dei cittadini alla vita del comune e della provincia, sia regole di definizione delle funzioni degli organi e del loro atteggiarsi all’interno del singolo ente. Lo statuto funge da tramite tra principi generali fissati dalla 142 e la loro realizzazione e traduzione all’interno delle realtà comunali. Gli statuti rappresentano l’emersione dell’effettiva traduzione insita nelle norme costituzionali.

Pluralismo istituzionale e statuto

Nel pluralismo istituzionale debbono potersi individuare le caratteristiche peculiari del singolo ente. Lo statuto introduce la possibilità di disciplinare in modo differente i singoli enti in base alle loro caratteristiche e rappresenta uno strumento prioritario dell’autonomia locale. Lo statuto nel sistema delle fonti si colloca in una posizione intermedia tra le fonti primarie e le fonti secondarie, i regolamenti. Lo statuto nel tempo assume una posizione sempre più di centralità fino a far apparire un orientamento giurisprudenziale che parificherebbe questa fonte normativa alle fonti subprimarie.

Pronunce della Cassazione civile tra il 2010 e 2015 nelle quali la Corte di Cassazione riconosce la natura para primaria o subprimaria nella lettura del nuovo titolo V con la riforma del 2001. Lo statuto comunale rappresenta una fonte subprimaria, alla quale i regolamenti che il comune adotta devono uniformarsi e adeguarsi. C’è una forza nelle disposizioni statutarie che nasce dal diverso procedimento che i consigli comunali hanno seguito per la redazione degli statuti stessi. È un procedimento rinforzato che richiede un percorso di approvazione che riecheggia il procedimento per l’adozione delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale. Doppia approvazione del consiglio comunale con una distanza temporale di due mesi tra la prima e la seconda approvazione, e la necessità di una maggioranza qualificata all’interno di entrambe le approvazioni.

Contenuti principali della legge 142

Tornando ai contenuti principali della legge 142: trasformazione e ridefinizione delle competenze degli organi. Siamo ancora in una fase che precede la scelta del legislatore nazionale di introdurre l’elezione diretta del sindaco. Quindi ancora in una condizione strutturale in cui i cittadini eleggono i consigli comunali, i quali al loro interno eleggono sindaco e giunta.

Elemento di novità che ha funzionato per pochi anni: a causa dell’ingovernabilità dei comuni per sfiducia tra consiglio e giunta, la legge 142 introduce l’istituto della mozione di sfiducia costruttiva. Mantiene in capo ai consigli di revocare sindaci e giunte, ma questo processo di revoca deve essere contestualmente accompagnato dall’elezione del nuovo sindaco e della nuova giunta. Questo per evitare lunghi periodi di vuoto istituzionale e per garantire una maggior serietà e rigore nelle scelte dei consigli.

L’elemento di maggior significato nella ridefinizione dell’assetto degli organi riguarda l’attribuzione degli organi. I consigli comunali e provinciali da organi a competenza generale, con i limiti: possibilità di delegare funzioni nei comuni più grandi, possibilità di superare il riparto delle competenze nelle situazioni di necessità e urgenza, la ratifica da parte dei consigli adottate dagli esecutivi. Siamo in un disegno che rovescia le funzioni in termini generali e ritaglia per il consiglio un elenco di funzioni di sua competenza che attengono gli atti fondamentali a contenuto generale che spettano a comune e provincia e che rideterminano la funzione del consiglio in uno spazio definito dalla legge.

Autonomia statutaria e ridefinizione delle competenze

Accanto a questi due passaggi: introduzione dell’autonomia statutaria e la ridefinizione delle competenze e relazioni specifiche degli organi, la legge 142 introduce:

• Gli istituti di partecipazione
• Una prima trasformazione del sistema dei controlli
• Apre una serie di norme per quanto riguarda l’organizzazione dei comuni sul ruolo della dirigenza comunale che diventa snodo fondamentale all’interno di una trasformazione nazionale delle relazioni tra organi politici e di vertice
• Spazio ampio alla possibilità di utilizzare forma associative
• Riconoscimento delle comunità montane nate con la legge del 1971, a cui la legge 142 affianca la possibilità di istituire comunità isolane.

I comuni sono considerati enti a competenza generale, la legge 142 conferma espressamente nell’articolo 2 e 3 questo orientamento. I comuni hanno una competenza estesa in via generale a tutte funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale con enfasi su tre gruppi di materie: servizi sociali, assetto e utilizzo del territorio e sviluppo economico.

Assetto delle competenze distribuite tra gli organi di governo

Due sono i temi che meritano uno sguardo approfondito:

1. Assetto delle competenze distribuite tra gli organi di governo. Da un lato permane la struttura dei tre organi: Consiglio comunale, Giunta e Sindaco. Ma il Consiglio perde competenza generale su tutti gli oggetti propri dell’amministrazione comunale, così come si esprimeva il legislatore precedente alla riforma. Per diventare invece organo politico e di controllo amministrativo, con competenza tassativa su atti riferiti a: ordinamento dell’ente (competenze in materia di statuti, regolamenti, ordinamento degli uffici e dei servizi, ordinamento del personale); programmazione finanza e contabilità (adozione del bilancio preventivo e conto consuntivo e adozione di tutte le decisioni in materia di tributi, tariffe, assunzione di spese, compravendita di immobile, redazione dei piani urbanistici e atti di pianificazione); servizi pubblici e aziende dipendenti dal comune.

In questa tassatività delle competenze al consiglio c’è spazio solo per un’eccezione che è la possibilità riconosciuta alla giunta di intervenire con variazioni di bilancio per le quali è necessaria la ratifica consiliare entro 60 giorni dall’adozione delle delibere di variazione di bilancio.

Strumenti come interrogazioni, le mozioni, gli ordini del giorno strumenti di azione degli organi assembleari e collegiali, sono strumenti che il Consiglio usa per interpellare l’esecutivo. Organo esecutivo, che fino alla legge 81/93 è composto dalla Giunta + Sindaco. La legge 142 stabilisce un limite massimo di componenti delle giunte, coerentemente e proporzionalmente alla dimensione del comune. E poi sono gli statuti a definire entro questo limite massimo il numero dei componenti della giunta e a individuare la possibilità di valorizzare competenze e professionalità della comunità locale.

C’è una contestualità necessaria, il Consiglio ha un termine di 60 giorni entro il quale formare l’esecutivo altrimenti, in quella fase storica era tipizzata l’ipotesi di mancata elezione di sindaco + giunta come ipotesi di scioglimento dei consigli per il mancato adempimento di compiti stabiliti dalla legge.

Ribaltamento dello schema delle competenze

Visto il ribaltamento dello schema delle competenze: Sindaco: sempre funzioni di rappresentanza dell’ente, di organizzazione delle attività dell’organo esecutivo, convoca e presiede Consiglio e Giunta. Rapporto tra giunta e funzionari dirigenti: la legge 142 introduce un principio di distinzione tra funzioni burocratiche assegnando ai dirigenti le funzioni di presidenza di gara e concorso, di responsabilità sulle procedure di appalto e stipula di contratti, funzioni che prima la legge attribuiva agli organi di rappresentanza politica. Funzioni che ora la legge attribuisce ai dirigenti. Aggiungendo un onere in capo allo statuto e cioè quello di individuare ulteriori compiti di gestione e amministrativa, da affidare alla dirigenza, compiti sottratti poi ad un altro organo, che era la giunta.

Il criterio distintivo che la legge 142/90 prova ad introdurre per facilitare questo lavoro di nuovo riparto delle competenze è quello secondo il quale i compiti e le responsabilità di direzione e di controllo permangono all’organo elettivo, mentre i compiti di mera gestione amministrativa dovrebbero essere trasferiti in capo ai dirigenti. Considerando la giunta come organo di impulso e proposta nel consiglio per le decisioni che la legge 142 assegna al consiglio e al contempo la giunta è organo di attuazione degli indirizzi individuati dal consiglio. Questa relazione è comprensibile pensando a come nasce un bilancio preventivo; il Consiglio è l’organo individuato per la delibera finale, ma la proposta di bilancio e di allocazione delle risorse che verranno utilizzate per le diverse autorità è una proposta che scaturisce dalla giunta in accordo con l’organizzazione del comune. Il consiglio ha l’ultima parola ma tutta la fase istruttoria e la conoscenza piena delle funzioni e della struttura organizzativa che queste funzioni dovranno garantire, questa è una conoscenza che l’organo esecutivo possiede pienamente.

Il clima del rapporto tra organo esecutivo e vertici burocratici è un problema che gli statuti non riescono ad appianare. Un funzionamento adeguato di un sistema così costruito richiede o una netta separazione dei ruoli nella quale i politici decidono o i burocrati eseguono, oppure politici e burocrati partecipano entrambi alle decisioni. I primi contribuiscono portando interessi, valori, e orientando le finalità che si intendono raggiungere, i secondi contribuiscono con competenza tecnica. Se così non fosse, laddove c’è netta separazione dei ruoli, il rischio è quello che i ruoli si sovrappongano e che invece di avere una distinzione, si creano confusione tra i ruoli e negli esiti delle attività oppure il rischio è che entrambi i soggetti facciano ciò che non è il loro compito fare.

La legislazione della decade della riforma del ‘90 e la stesura del testo unico del 2000, in questo decennio ci sono state innovazioni sul piano della potestà statutaria, tutte finalizzate a rafforzarla e integrarla.

Elezione diretta del sindaco

Primo tassello che il legislatore delle autonomie aggiunge alla legislazione del ’90. La legge 15 marzo 1993 n. 81 giunge in un momento in cui nel panorama politico è in discussione la questione della governabilità. È in discussione una legge elettorale che si sostituisse al sistema proporzionale caratterizzante la maggioranza parlamentare, quindi da sostituire con un sistema maggioritario. La discussione in atto attribuiva capacità eccessivamente estese e ambiziose e capacità di garantire una maggiore solidità delle maggioranze, accanto ad una conseguente stabilità dei governi. La questione vide un’anticipazione nella dimensione locale laboratorio della democrazia. La legge 81/93 alcuni autori definirono come la torsione monocratica. Staiano commento “questa previsione non è solo innovazione radicale nelle realtà comunali e provinciali data dal punto di vista del sistema è molto di più. È la prima restituzione nell’esperienza delle istituzioni di un’ideologia che considera la capacità decisione efficace e rapida un valore preminente sulla rappresentatività sull’organo decidente e valuta che tale efficacia possa conseguirsi solo con la concentrazione monocratica del potere”.

Quali erano e quali sono i pilastri della legge 81/93? Sguardo finalistico: la legge voleva assicurare una maggior stabilità dei governi locali. Con la legge 142 era stata introdotta la mozione di sfiducia costruttiva per limitare le fasi di crisi interne ai consigli comunali, e di giungere ad una sfiducia accompagnata con l’indicazione del nuovo sindaco e giunta. Così da garantire continuità dell’amministrazione. La legge 81 taglia questa esigenza e risolve questa difficoltà introducendo un elemento di apparente maggior stabilità dei governi locali.

Volontà di voler garantire maggior autonomia all’esecutivo rispetto al consiglio comunale. Lo scopo è quello di sottrarre l’esecutivo e la sua attività dal condizionamento del Consiglio. E questo viene introdotto con l’elezione diretta del sindaco da parte dei cittadini; forma di governo che la dottrina ha sempre definito bicefalo. Sistema che vede contestualmente due organi (sindaco – consiglio comunale; presidente provincia – consiglio provinciale) due organi che fondano la loro legittimazione sul voto dei cittadini. Sono organi che rappresentano la comunità che li ha eletti. Questa contemporanea legittimazione comporta la necessità che se qualcosa accade a uno, accade lo stesso anche all’altro. Brocardo: simul stabunt simul cadent.

Riduzione della frammentazione della rappresentanza: logica che ritiene di vedere in una armonia solida dell’esecutivo, con l’organo di indirizzo politico, data dal fatto che il sistema elettorale fa uscire dalle urne una maggioranza sicura. Questa visione costituisce uno dei fondamenti della disciplina. Sistemi elettorali differenti in base agli abitanti per dare un assetto di organico coerente demograficamente. Individuazione delle responsabilità. Il sindaco per le funzioni che gli vengono attribuite assume una responsabilità evidente, personale, riferita all’organo monocratico. E il consiglio vede ritagliata una sua propria responsabilità.

Considerazione di Staiano: a tutte le varie generazioni di sindaci che dal ’93 ad oggi si sono succedute, a tutti la vulgata ha attribuito il tratto della quasi onnipotenza istituzionale, legittimata dall’investitura popolare diretta. Il mestiere di sindaco dopo la legge 81/93 è divenuto ancora più difficile, esposto e avaro di risultati. Perché nel precedente assetto la responsabilità personale scoloriva nell’assetto dei collegi. Sempre più raro dopo la prima esperienza applicativa, trovare la disponibilità di rivestire la carica, al di là del professionismo.

Riflessione che ci porta nella realtà, la legge fornisce una serie di strumenti, disegna modelli che astrattamente appaiono in equilibrio e si presentano come adeguati per le situazioni concrete. Poi alla prova dei fatti si deve vedere se questi modelli hanno efficacia oppure sono di difficile realizzabilità.

Passaggi essenziali della legge 81

Cosa comporta questa elezione diretta del sindaco?

• Consiglio e sindaco hanno la medesima durata in carica: 5 anni
• Qualunque causa di cessazione dell’esecutivo determina lo scioglimento del consiglio; viceversa qualunque ragione di scioglimento del consiglio e dunque non solo ragioni di estrema patologia, ma anche fisiologiche, determina la cessazione in carica del sindaco e della giunta.
• Entrambi gli organi in carica hanno il potere di determinare la cessazione del mandato dell’altro. Il sindaco può essere sfiduciato dal consiglio; e il sindaco può rassegnare le dimissioni e con questa può determinare lo scioglimento del consiglio.
• Il sindaco in virtù della legittimazione democratica diviene titolare di una serie di funzioni. Il sindaco nomina gli assessori, la giunta è composta da assessori scelti dal sindaco, o all’interno del consiglio, e se lo statuto lo prevede anche all’esterno del consiglio, nel numero previsto dallo statuto, nominando cittadini che hanno della formazione della giunta.
• I comuni che dispongono delle figure dei dirigenti, questi non sono più di nomina consiliare tramite l’organo esecutivo che il consiglio aveva eletto, ma sono di nomina sindacale. Egli nomina i dirigenti e li affida ai vari uffici in cui l’amministrazione comunale/provinciale è articolata.

Altro tema che vedrà una trasformazione da una logica monocratica e collegiale, è quello della presentazione del programma. Il sindaco presenta il suo programma.