Appunti amministrazione delle aziende pubbliche

Riassunto di “Amministrazione delle aziende pubbliche”

Le amministrazioni pubbliche (PA) nell’approccio economico aziendale

La PA è pervasiva, ovvero la sua presenza è significativa ed estesa a moltissimi aspetti della vita quotidiana delle persone e delle imprese.

Dal funzionamento delle istituzioni pubbliche dipende la competitività delle imprese e il benessere delle persone.

Le amministrazioni pubbliche sono sistemi complessi e parte di questa complessità è dovuta anche all’eterogeneità delle attività svolte.

In Italia circa il 50% del PIL (Prodotto Interno Lordo) viene assorbito dalla spesa pubblica. Questo si traduce in circa 18.000 $ pro-capite.

Il termine Amministrazione Pubblica ha 3 differenti significati:

• Funzionale: attività strumentale per perseguire i fini di un ente/istituto che ha carattere pubblicistico.
• Istituzionale: distinzione tra il fine (interesse pubblico/generale) e il soggetto che svolge l’attività.
• Strutturale: complesso degli enti/istituti pubblici come un’entità unitaria e uniforme in cui i singoli enti, differenti tra loro, funzionano secondo logiche e criteri omogenei.

Il Sistema Pubblico (insieme di aziende pubbliche) è composto da 3 differenti sistemi:

1. Sistema degli Enti pubblici territoriali

(Stato, Regione e Enti Locali)

Le caratteristiche distintive di questo sistema sono:

• Legittimati e destinati ad operare in un determinato ambito territoriale.
• Caratterizzati dall’attribuzione di una molteplicità di funzioni/attività (eterogeneità).
• Esercizio di poteri sovraordinati.

2. Sistema degli Enti pubblici non economici

(INPS, ASL, AO, Istituto Autonomo Case Popolari)

Le caratteristiche distintive di questo sistema sono:

• Monofunzionali.
• Godono di autonomia di intervento, nei limiti di quanto definito dagli Enti Pubblici Territoriali.
• Finanziati da fondi composti da trasferimenti assegnati dagli Enti Pubblici Territoriali che spesso hanno potere di nomina dei vertici direzionali e controllo delle politiche di spesa e dei risultati.

3. Sistema delle imprese pubbliche

(FS, Poste Italiane, ANAS, ATB, SEA)

Le caratteristiche distintive di questo sistema sono:

• Monofunzionali.
• Svolgono significativi processi di scambio, dunque i finanziamenti derivano prevalentemente dall’acquisto dei servizi offerti, e solo in minor parte da trasferimenti da parte degli Enti Pubblici Territoriali.

Le attività svolte dalla PA

In generale, le attività eterogenee svolte dalla PA sono:

1. Regolazione dei rapporti sociali ed economici

Esercizio di poteri sovraordinati attraverso leggi, decreti, atti amministrativi (concessioni, autorizzazioni, certificazione).

Questo tipo di attività viene svolta solamente dagli Enti Pubblici Territoriali.

2. Produzione ed erogazione di beni/servizi pubblici

Produzione ed erogazione di beni/servizi pubblici (non rivalità e non escludibilità).

Questo tipo di attività viene svolta solamente dagli Enti Pubblici Territoriali.

3. Servizi

Produzione ed erogazione di beni e servizi a domanda individuale (cd Merit Goods): sanitari, servizi sociali, servizi educativi, servizi culturali, servizi di pubblica utilità (trasporti, acqua, luce, gas).

Questo tipo di attività può essere svolta da qualsiasi componente del sistema della PA.

4. Trasferimenti finanziari

Relazione tra diversi livelli del sistema pubblico (nazionale ed europeo) e relazione tra sistema pubblico e sistema privato (esempio assistenza, previdenza, incentivi famigliari, incentivi aziendali).

Questo tipo di attività viene svolta dagli Enti Pubblici Territoriali e dagli Enti Sovranazionali.

5. Emanazione di indirizzi, programmi, linee guida

Politica Industriale, Tutela della Concorrenza, Pianificazione Urbanistica.

Questo tipo di attività viene svolta dagli Enti Pubblici Territoriali, dagli Enti Pubblici Non Economici (Authorities).

Nelle PP.AA. non è sufficiente e non esiste solo la dimensione aziendale, ma bisogna anche valutare la dimensione istituzionale e la dimensione politico-sociale.

Dimensione economica

Economicità → somma di efficienza ed efficacia (capacità nel medio-lungo periodo di soddisfare i fabbisogni utilizzando al meglio gli input/risorse a disposizione).

Efficienza → rapporto tra input (risorse) e output (bene/servizio) e confronto con sé stessi nel tempo o con altri enti.

Efficacia → capacità dell’output di soddisfare il fabbisogno inizialmente individuato.

Le aziende pubbliche possono essere efficaci (soddisfare il fabbisogno individuato) ma non essere efficienti; oppure possono anche essere efficienti (utilizzare al meglio le risorse) ma non essere efficaci.

Per rispettare l’economicità devono rispettare sia l’efficienza sia l’efficacia (soddisfare il fabbisogno individuato utilizzando al meglio le risorse).

Gli outcome (risultati finali) spesso sono difficili da misurare e valutare rispetto all’efficacia di uno specifico intervento, in quanto spesso il risultato è dovuto ad una molteplicità di output ed attività, anche svolte da soggetti differenti.

Per risolvere questo problema si ricorre spesso al calcolo di outcome intermedi, che consentono un apprezzamento della specifica attività e quindi una valutazione dell’efficacia.

Dimensione istituzionale

Legalità → rispettare le regole del sistema legale (vincoli entro i quali la PA può operare). Il principale aspetto della legalità è l’assenza di corruzione (= scambio tra un atto di potere sovraordinato e una prestazione).

Dimensione socio-politica

Equità → si distinguono 3 differenti tipologie di equità:

• Equità delle risorse a disposizione per soddisfare un bisogno (equità che riguarda gli input).
• Equità nell’accesso ai servizi.
• Equità nel grado di soddisfazione del bisogno.

Le caratteristiche e specificità delle AA.PP.

1. Eterogeneità delle funzioni e dei prodotti

Questa eterogeneità dei beni/servizi offerti dalle AA.PP. (che abbiamo già analizzato sopra) si riflette sull’eterogeneità di:

• Natura operativa dell’attività:
  • Correttezza formale e precisione terminologica (leggi).
  • Qualità delle operazioni tecniche.
  • Precisione di calcolo.
  • Precisione di analisi e valutazione dei progetti.
  • Complessità di indagini sull’economia e sulla società.
• Tipologia di professionalità richieste.
• Specializzazione e divisione del lavoro in strutture organizzative differenti.
• Criteri di valutazione dell’azienda e indicatori.

2. Assenza del prezzo di cessione dei prodotti

Prodotti ceduti senza corrispettivo economico.

I prodotti della PA sono spesso ceduti (in toto o in parte) senza corrispettivo economico, oppure con un corrispettivo valutato su criteri di opportunità sociale ed economici, e non in base al funzionamento del mercato.

Le conseguenze di questa caratteristica sono:

• La qualità della gestione non è riflessa nell’equilibrio finanziario: una buona gestione può essere in disavanzo come una cattiva gestione può essere in avanzo o in pareggio.
• L’assenza di prezzo non permette ai consumatori di avere un’effettiva misurazione del valore pubblico del bene/servizio, e questo fa venire meno quindi i meccanismi di auto-selezione della domanda.
• Utilizzo di sistemi alternativi di controllo della domanda:
  • Contribuzione al costo (questo tuttavia provoca una tendenza a ridurre il consenso in quanto la gratuità di questi prodotti viene considerata la normalità).
  • Selezione e orientamento dell’offerta.
  • Sensibilizzazione e responsabilizzazione della domanda.

3. Formalizzazione dell’attività amministrativa

La formalizzazione dell’attività amministrativa delle PP.AA. è volta alla tutela del cittadino da un uso distorto del potere sovraordinato e soprattutto da una ragione di equità (pari opportunità).

La formalizzazione riguarda:

• Gli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di specifiche competenze.
• La successione delle diverse operazioni e le relative modalità di svolgimento.
• I tempi di svolgimento e di risposta dell’attività.
• Le modalità di attuazione di decisioni aventi rilevanza esterna.
• Gli elementi che devono essere presenti negli atti per essere ritenuti validi.
• L’esistenza di particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività o per l’adozione di un particolare atto in una data forma o con determinati effetti.

Tutta questa formalizzazione dell’attività amministrativa ha tuttavia degli effetti negativi come:

• Cristallizzazione delle singole fasi di una decisione riducendo i livelli di efficacia ed efficienza.
• Prevalenza dell’importanza e della tutela formale su quella sostanziale.
• La funzionalità interna (prendere decisioni corrette in tempi rapidi) è messa in secondo piano rispetto alla correttezza amministrativa dei rapporti con i terzi.

4. I ritmi istituzionali condizionano la gestione

• Nelle fasi pre-elettorali vi sono spinte all’aumento della spesa pubblica per ottenere consenso. Questo si verifica attraverso l’uso di fondi precedenti. Questo comportamento viene spesso adottato dai governi delle liste civiche che, non avendo un “grande nome” a livello nazionale, hanno bisogno di maggiore consenso tra la popolazione locale.
• Nei periodi immediatamente successivi alle elezioni spinta alla razionalizzazione/contenimento della spesa pubblica.
• Irrigidimento dell’attività amministrativa dovuto a tentativi di impedire alla politica di utilizzare l’amministrazione per ottenere consensi.
• Prevalenza di obiettivi di breve termine anziché di lungo termine.

5. Effetto annuncio

La politica annuncia dei programmi con grandissimi obiettivi (la maggior parte dei quali irrealizzabili) col solo fine di ottenere consensi. Questo mina la trasparenza dell’amministrazione che non può dichiarare che questi obiettivi annunciati sono in realtà irrealizzabili.

Dal modello burocratico al New Public Management e alla Public Governance

Il modello tradizionale (burocratico)

Questo modello si struttura nel rispetto di 3 principi fondamentali:

• Burocrazia (Weber).
• Dicotomia amministrazione-politica (Wilson).
• Management scientifico (Taylor).

Burocrazia

Le caratteristiche del sistema burocratico di Weber sono:

• Divisione del lavoro rigida determinata e formalizzata da norme.
• Gerarchia degli uffici, che determina gli ambiti di autorità e i flussi di comunicazioni.
• Personale dedicato full-time.
• Sistema di regole generale che governano ogni azione e decisione.
• Impersonalità (asetticismo) delle relazioni per garantire trattamenti imparziali.
• Gestione degli uffici basata su documenti scritti.
• Selezione e carriera del personale basate sul possesso oggettivo di competenze tecniche.

Dicotomia amministrazione-politica

Le caratteristiche della dicotomia amministrazione-politica evidenziata da Wilson sono:

• L’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica.
• I politici sono incaricati di fissare gli obiettivi per le tecnostrutture (ruolo di indirizzo) e non devono interferire con gli uffici, che hanno piena responsabilità dell’esecuzione e della gestione.
• Le tecnostrutture (burocrazia) eseguono e osservano in modo dettagliato e sistematico il diritto pubblico e le sue procedure.

La burocrazia viene intesa come un sistema neutrale, permanente e meritocratico, estraneo sia alla politica che alla definizione delle politiche.

Questo purtroppo nella realtà non è possibile in quanto i politici intervengono e influenzano l’amministrazione e la gestione, così come i manager intervengono e influenzano la politica e la definizione degli obiettivi.

Management scientifico

Il management scientifico di Taylor prevede la parcellizzazione e la standardizzazione dei processi e del lavoro.

Esso permette di massimizzare l’efficienza di ogni singolo lavoratore, ma di contro permette di fare in modo che nessun burocrate detenga da solo il potere decisionale, garantendo di fatto un controllo reciproco e quindi una neutralità e rispetto delle regole.

Il modello tradizionale-burocratico tuttavia ha subito molte critiche:

• I mezzi sostituiscono i fini (Merton) → incapacità di adattarsi al “nuovo” perché troppo concentrati sul ritualismo burocratico.
• Incapacità di perseguire i fini istituzionali (Gouldner) → l’impersonalità induce i dipendenti a limitarsi al minimo considerato accettabile.
• Eccessiva specializzazione e frammentazione organizzativa (Selznick) → nessuna visione di insieme.
• Rigidità (Crozier) → si affronta il “nuovo” con un aumento dei processi di normalizzazione ma senza miglioramenti di efficienza, anzi spesso questo la fa peggiorare.

Nessuna istituzione può funzionare senza regole burocratiche e con alcune istituzioni (dove è importante garantire l’equità e la neutralità) è molto coerente questo sistema.

Questo in quanto l’esercizio di poteri sovraordinati necessita di regole precise che li definiscono e che li delimitano.

Il New Public Management

Sviluppo anni ’80 nei Paesi anglosassoni e anni ’90 nei Paesi dell’Europa continentale come l’Italia.

Questo nuovo sistema viene tradotto e definito in Italia come “Aziendalizzazione delle Amministrazioni Pubbliche”.

Questo nuovo sistema pone enfasi sul modello aziendale (ovvero efficienza, efficacia ed economicità) per riequilibrare le esigenze diverse a cui la PA deve contemperare.

Questa nuova visione comprende una serie di interventi per rinnovare le PA e renderle più simili alle imprese. Le principali categorie di intervento rinnovativo sono:

• Ridefinizione dei confini tra Stato e Mercato, dunque limitazione dell’intervento pubblico nell’economia. Rientrano in questa categoria sia le privatizzazioni (società private sono responsabili e producono il bene/servizio erogandolo), sia le esternalizzazioni (la PA resta responsabile del bene/servizio ma “deroga” l’erogazione dello stesso ad una società privata esterna).
• Ridefinizione della macro-struttura della PA con un “alleggerimento” attraverso processi di decentramento (cd decentramento istituzionale → distribuzione delle responsabilità tra i vari livelli istituzionali [Stato-Regione-Comuni]) e di un processo di devoluzione (cd decentramento organizzativo → distribuzione delle responsabilità anche a livelli organizzativi più bassi della medesima struttura istituzionale).
• Ridefinizione delle modalità di funzionamento delle aziende pubbliche.

Gestione del personale

• I processi di carriera sono meno rigidi.
• Sistema di Spoil System → i dirigenti nominati dai politici.
• Dipende da due variabili:
  • Rigore etico dei politici.
  • Trasparenza del processo di selezione.
• Ricambio del personale tra le varie organizzazioni e i vari livelli della medesima organizzazione.
• Retribuzione legata in parte agli obiettivi raggiunti.

Schema efficacia Spoil System vs Merit System

Trasparenza processo di selezione.

Sistemi informativi contabili

• Cambiamenti a favore del sistema economico-patrimoniale.
• Impiego di forme di misurazione delle performance.
• Le performance devono essere misurate su 4 differenti livelli e devono essere confrontati attraverso il benchmark:
  • D1 → attuazione della strategia.
  • D2 → portafoglio di attività/servizi.
  • D3 → stato di salute.
  • D4 → impatti (dimensione più complicata da valutare in quanto spesso un impatto è causato da più interventi e fattori, anche esterni alla PA).
• Decentramento/devoluzione dei budget e collegamento tra i budget e i risultati reali.
• Cambiamento dell’attività di Auditing interna ad esterna (revisione gestionale con attenzione sul fine e dunque sull’efficacia e l’efficienza, e non più sul solo rispetto delle leggi e di quanto formalizzato).
• Sistemi e strutture di gestione orientati al mercato per assicurare la fornitura e per la determinazione dei prezzi.

Creazione di sistemi di quasi mercato in quanto ai soggetti pubblici si affiancano anche soggetti privati che devono tuttavia essere accreditati dalla PA (devono rispettare precise caratteristiche e requisiti).

Questo quasi mercato porta l’ente erogatore a migliorare sempre più il proprio servizio migliorando dunque l’efficacia e l’efficienza (effetto della concorrenza).

Questa concorrenza può avvenire a valle (nel mercato) o a monte (per il mercato) in condizioni di esternalizzazione.

Tipologie di benchmarking per le performance della PA

Esistono 4 differenti tipologie di benchmarking per le performance della PA:

• B. Interno → confronto tra unità organizzative della stessa istituzione (PA). Questo benchmarking è molto facile ed economico ma anche poco attendibile, assume solo valore di rapporto storico, ma non evidenzia inefficienze esistenti-preesistenti.
• B. Esterno → confronto tra istituzioni differenti (differenti PA). Questo benchmarking è molto difficile in quanto le differenti PA spesso adottano indicatori e analizzano aspetti differenti l’una dall’altra e definiti in modo autonomo.
• B. Funzionale →