Appunti Economia delle aziende pubbliche

Economia delle aziende pubbliche

Due tematiche

• Funzionamento aziende pubbliche
• Organizzazione delle aziende (for profit, no profit e pubbliche)

Obiettivi della prima parte

• Conoscere il funzionamento degli enti pubblici
• Capire il modo in cui si decide negli enti pubblici
• Capire i processi di cambiamento in atto negli enti pubblici
• Capire come valutare i risultati raggiunti degli enti pubblici

Obiettivi della seconda parte

• Caratteristiche fondanti delle organizzazioni
• Il rapporto tra organizzazione e ambiente
• Il ruolo del lavoro nelle organizzazioni
• Come si strutturano le organizzazioni
• I processi di cambiamento nelle organizzazioni

Le aziende pubbliche

Stato, regioni, enti locali, tribunali, aziende sanitarie, università, aziende di servizi pubblici, enti pubblici non territoriali ed enti pubblici internazionali. Ci sono due elementi fondamentali per capire le organizzazioni: specializzazione e coordinamento.

Alcune tematiche classiche nei processi organizzativi

• Aumentare la divisione del lavoro e specializzazione
• Tecnologia adatta a manipolare grandi volumi
• Gestire ambiente esterno
• Economizzare sui costi di transazione
• Esercitare potere e controllo

Cosa sono le aziende pubbliche

La definizione di azienda concerne l’aspetto economico di un’istituzione. Le risorse sono connesse ad essa per il raggiungimento di uno scopo. Gli enti pubblici sono considerati aziende, dato che utilizzano risorse necessarie per perseguire le finalità (che non sono strettamente economiche). Gli enti pubblici hanno la caratteristica di non avere, di norma, lo scambio economico. Questo perché chi governa ritiene che alcuni servizi vadano sottratti allo scambio economico, vista l’importanza per la collettività. Le risorse sono necessarie anche in assenza di scambio economico e sono finanziate dalle imposte. L’ente pubblico non è assimilabile ad un’impresa dato che, non ha (generalmente) finalità economica, la proprietà è, direttamente o indirettamente, dello stato e il controllo è esercitato dai rappresentanti da noi eletti.

L'azienda pubblica

• È un'istituzione pubblica definita da ogni stato: ogni stato identifica le modalità di svolgimento di queste attività
• Ha una finalità pubblica: è identificata dallo stato, è rivolta a tutta la comunità e sottrae un servizio dallo scambio economico, rendendolo fruibile a tutta la comunità
• Le risorse sono impiegate in combinazioni tecniche ed economiche: per realizzare la finalità dell’ente è necessario combinare le risorse
• Il soggetto economico è pubblico: rappresenta la comunità di riferimento con il sistema di rappresentanza di natura politica. Attraverso il sistema elettorale i cittadini scelgono i rappresentanti di questi enti

Caratteristiche delle aziende pubbliche

• Specifici processi economici: sono il consumo (messa a disposizione di servizi per la comunità di riferimento per rispondere ai bisogni) e la produzione (scambio economico con soggetti pubblici e privati)
• Finalità definite al di fuori delle aziende: sono determinate dalle istituzioni che costituiscono le aziende (in Italia sono stato e regioni). Esso è il limite entro cui può agire la Pubblica Amministrazione

Le aziende pubbliche si possono classificare in 3 categorie:

• Aziende di consumo: si caratterizzano per l’erogazione di servizi (prestazioni) verso i beneficiari, vi è l’assenza di uno scambio economico diretto (es. Ospedale)
• Aziende di produzione: i processi economici tipici sono quelli di produzione economica e si manifestano attraverso lo scambio economico. Il processo di produzione si realizza attraverso la cessione di un bene o servizio a fronte di un prezzo che remuneri i fattori (es. Trenitalia e TEP)
• Aziende composte pubbliche: convivono processi di consumo e produzione, le entrate sono di diversa natura (processi di scambio e entrate tributarie)

La funzione è collegata a quanto assegnato nell’ambito delle scelte sul campo dell’intervento pubblico. Le aziende hanno una scelta limitata circa i campi d’intervento. Funzione: esprime il contenuto di ciò che un’amministrazione pubblica deve fare, è il settore d’intervento dell’ente pubblico ed è legata ad un bisogno. Le aziende pubbliche possono agire solo riguardo alle funzioni assegnate.

I campi d’intervento si possono modificare:

• Per volontà della comunità di rimodellare l’intervento dei vari campi attraverso leggi, decreti
• In relazione ai mutamenti negli assetti istituzionali (forma dello stato, autonomie, istituzioni, accentramento/decentramento)

La risposta ai bisogni si realizza attraverso azioni specifiche e ci sono 4 modalità per rispondervi:

• Produzione di servizi reali: messa a disposizione della comunità di servizi o beni prodotti dalle aziende pubbliche. La caratteristica principale di questa modalità è la produzione tecnica di beni (es. Ospedali)
• Trasferimenti finanziari: si realizzano nel momento in cui le Aziende Pubbliche ritengono utile, per il soddisfacimento dei bisogni, trasferire direttamente le risorse ad altri soggetti (es. RDC)
• Regolamentazione: è la più tradizionale modalità d’intervento. Definisce leggi, norme e modalità di comportamento (es. divieto di parcheggio) ed è prevista una sanzione se si contravviene alla norma. In questo caso all’Azienda Pubblica viene riconosciuta un’autorità sovraordinata ed è ad un livello superiore ai cittadini
• Programmazione degli interventi: è la funzione più nuova e più complessa. La pubblica amministrazione coinvolge altri soggetti (pubblici, privati, no profit e for profit) e mette in piedi politiche per coinvolgerli e condividere e raggiungere i propri obiettivi. In questo caso si può utilizzare uno o più degli altri strumenti

L'azienda pubblica nel settore pubblico

L’appartenenza dell’azienda al settore pubblico è un elemento caratterizzante dell’azienda pubblica stessa. Il settore rappresenta un forte legame, dato che la Pubblica Amministrazione ha regole e caratteristiche istituzionali che condizionano le scelte di ogni azienda. L’appartenenza al settore determina significativamente l’autonomia dell’azienda, e l’autonomia dipende dallo spazio decisionale.

Le caratteristiche fondamentali sono

• Raggiungimento di finalità definite attraverso delle scelte economicamente convenienti
• Le aziende possono individuare obiettivi e strategie per il perseguimento delle proprie finalità
• Le aziende possono coprire un vuoto normativo e coordinarsi tra di loro per rispondere proficuamente alle finalità

In ogni stato ci sono competenze, affidate alle aziende pubbliche, che sono il frutto di scelte proprie dei rappresentanti della comunità nazionale e correlate da molteplici bisogni che si intendono tutelare. La costituzione delle aziende è direttamente connessa a diverse scelte, ma la priorità è il soddisfacimento dei bisogni. In ogni paese si strutturano (in base a scelte di tipo politico, culturale e sociale) dei sistemi di aziende pubbliche, i quali svolgono funzioni che, in un certo periodo, sono considerate pubbliche. Il sistema pubblico può essere accentrato o decentrato, in base alle scelte istituzionali e di politica che ciascun paese pone in essere.

Settore pubblico in Italia

Si struttura in vari livelli di governo (Stato, Regioni, Enti locali) e hanno una dimensione territoriale definita e sono attribuite funzioni specifiche. Le aziende sono rette da rappresentanze elette direttamente dalla comunità e le finalità di questi livelli di governo sono individuate nella costituzione. Alcuni enti, come le università, hanno anche dei propri livelli di governance. Da questi livelli di governo dipendono sia le aziende con competenza su tutto il territorio nazionale sia per le aziende territoriali (competenza su parte del territorio). C’è un complesso sistema di relazioni tra parlamento e regioni per ridefinire le funzioni e specifici mandati per i livelli di governo delle aziende pubbliche.

Aziende e settore pubblico

L’insieme delle aziende pubbliche costituisce il settore pubblico e si caratterizza per la presenza di regole che hanno lo scopo di individuare modalità di gestione e di organizzazione omogenee delle singole aziende. Vi è la necessità di coordinarsi e, per questo, si utilizzano norme per coordinare gli enti. Le norme determinano una cultura organizzativa in cui le regole sono fondamentali.

Ci sono 3 ragioni da cui traggono origine i vincoli di operato

• Garanzia e tutela della comunità: per tutelare la comunità di riferimento vi è la legittimità sugli atti e la trasparenza amministrativa. Le regole diventano i criteri guida per la decisione e per le decisioni e per le operazioni. L’assenza di questi criteri comporta la nullità o l’annullabilità della decisione e delinea, pertanto, l’impossibilità di operare. È come se l’attività non fosse stata svolta
• Finalità istituzionali: sono determinate per:
  • Selezionare i bisogni che possono trovare soddisfacimento attraverso l’azione pubblica
  • Progettare le modalità del funzionamento aziendale
  • Cosa controllare e come rendere operanti i controlli
• Le funzioni sono molte e riguardano molteplici aspetti (es. sanità, sicurezza, difesa, affari economici, istruzione)
• Struttura del sistema pubblico: deriva da scelte complesse, dalla storia e dalle tradizioni del paese. Il sistema pubblico suddiviso in livelli di governo genera forme complesse di delega di funzioni

I vincoli della pubblica amministrazione riguardano:

• Il finanziamento: lo scambio economico NON è la modalità tipica di cessione di beni e di servizi. Le risorse per la gestione e gli investimenti derivano da varie fonti, come la tassazione e il finanziamento da parte dello stato. Ciascuna azienda ha un proprio profilo di finanziamento derivante dalla configurazione istituzionale
• La definizione di strategie: c’è la possibilità, per l’ente, di aumentare la propria autonomia, individuando il contenuto dei processi e le caratteristiche qualitative per realizzare la finalità
• L’organizzazione del lavoro: ci sono vincoli molto forti (es. come assumere). I vincoli dell’organizzazione del lavoro possono essere legati a fenomeni quali:
  • La garanzia di determinati adempimenti attraverso la standardizzazione delle attività e indicazioni sulle modalità operative
  • Innovazioni da introdurre in modo determinato e uniforme in tutte le aziende pubbliche
• Le regole di utilizzo delle risorse: ci sono due campi fondamentali
  • Personale: inquadramento, modalità di assunzione, sviluppo carriera, sistemi retributivi e valutazione del personale
  • Acquisto di beni: per favorire la trasparenza dell’azione pubblica e la garanzia delle decisioni
• I sistemi di controllo: i controlli non tendono a valutare i risultati, ma l’applicazione delle regole. I controlli possono essere di due tipi; esterni o sugli atti

L'autonomia dell'azienda pubblica

L’azienda deve essere dotata di autonomia: un proprio spazio di azione in grado di condizionare i risultati. Si utilizza il termine azienda per sottolineare l’aspetto economico e perché è dotata, anche in misura minima, di autonomia.

Conseguenze dell’autonomia

La presenza di autonomia nelle aziende pubbliche, produce nel tempo e nello spazio la differenziazione dei processi di gestione, organizzazione e rilevazione. Non c’è autonomia finanziaria ma solo contabile e funzionale. Le risorse finanziare arrivano dai trasferimenti dello stato e, solo in piccola parte, dallo scambio economico.

• Gli aspetti organizzativi: sono connessi alle modalità di svolgimento del lavoro delle persone, ai criteri di coordinamento del lavoro, allo sviluppo di competenze e professionalità all’interno dell’azienda e alle modalità di premio del personale. Si sviluppano vari modi per responsabilizzare il management, dividere il lavoro ed erogare i servizi
• Gli aspetti gestionali: sono collegati alle modalità di strutturare i processi tecnici ed economici e di combinarli ai fini dell’erogazione delle prestazioni, dei trasferimenti finanziari, della regolamentazione e della programmazione. Si realizzano processi decisionali che si caratterizzano in ogni azienda pubblica. Si mettono in atto modalità di svolgimento dei processi operativi
• Gli aspetti di misurazione (o correlazione): misurazione di aspetti economici e non, collegati alla realizzazione di valutazioni delle performance aziendali. Si misurano aspetti differenti della gestione e dell’organizzazione, a seconda degli aspetti ritenuti critici per il raggiungimento delle finalità aziendali

Limiti all’autonomia

L’autonomia delle aziende pubbliche è limitata al fine di favorire un’omogeneità dei comportamenti e per perseguire finalità di natura generale. Gli aspetti di organizzazione, gestione e rilevazione delle aziende pubbliche, sono regolate in modo specifico da delle norme.

L’autonomia è limitata per. I risultati raggiunti dalle singole aziende dipendono anche dai condizionamenti definiti a livello di sistema pubblico.

Autonomia e responsabilità economica

L’autonomia è determinata per individuare la responsabilità delle aziende. La responsabilità economica esplicita le correlazioni economiche, di impiego di risorse e per la realizzazione delle finalità istituzionali. Nelle riforme istituzionali è determinato il tipo di responsabilità economica di ciascun ente pubblico nel momento in cui vengono definite funzioni e modalità con cui sono rese disponibili le risorse.

Contributo dell’azienda pubblica

I contributi dell’azienda pubblica sono di due tipi:

• Contributo all’equilibrio di sistema: la responsabilità economica piena spinge il management a ricercare modalità per il raggiungimento dell’equilibrio, al contrario, se è assente o limitata, c’è una deresponsabilizzazione del management
• Spinte effettive ai processi di cambiamento: la piena responsabilità genera una costante tensione al cambiamento, mentre una scarsa responsabilizzazione spinge il management a richiedere cambiamenti agli altri livelli di governo

Tipologie di responsabilità

Si individuano 3 livelli di responsabilità:

• Piena: l’autonomia aziendale è ampia e i rapporti con l’ambiente di riferimento sono direttamente governabili nell’ambito dell’azienda
• Limitata: quando le politiche pubbliche evidenziano limiti alle scelte dell’azienda, alle strategie e impongono modus operandi d’azione specifici
• Nulla: quando non si riscontra la possibilità di operare per il raggiungimento delle finalità, se non con modalità definite dalle norme (corresponsabilità nel raggiungimento dei risultati)

I processi decisionali nelle aziende pubbliche

Le decisioni nelle aziende pubbliche hanno lo scopo di determinare l’utilizzo dei fattori d’impiego per poter perseguire gli obiettivi e le finalità istituzionali e raggiungere i risultati. Nelle aziende pubbliche questo processo è formalizzato per tutte quelle decisioni che toccano dei diritti soggettivi. La formalizzazione è un aspetto molto rilevante, infatti le decisioni vanno riportate sull’atto amministrativo, il quale illustra tutte le decisioni economico-aziendali ed è il modo in cui le decisioni vanno prese. Senza l’atto non può esserci la decisione e sono necessari sia la forma che il contenuto corretto (la forma è più importante).

Forme dei processi decisionali pubblici: l’atto amministrativo

L’atto amministrativo esprime la decisione dell’ente che ha lo scopo di realizzare una specifica attività, ed è espressione di un potere amministrativo (potere che condiziona la gestione). Si rivolge ad un singolo aspetto dell’azienda, quindi è molto settoriale. Questo è visto come una criticità, visto che è presa in considerazione la singola attività o fattore senza considerare l’obiettivo e viene meno il collegamento dell’attività con il resto del complesso aziendale. Il processo è parcellizzato e non si riesce a ricomporre i “piccoli pezzi”. Gli enti pubblicano la maggior parte degli atti (sezione trasparenza amministrativa).

Gli atti possono essere di due tipi, a seconda del soggetto che lo emana; collegiali, se è emesso da un organo dell’ente, monocratici se è emanato da una singola persona (es. sindaco). In ogni caso l’atto rappresenta la decisione effettiva.

Le caratteristiche generali dell’atto sono: forma scritta per avere piena efficacia.