Riassunto esame Principi, fondamenti e metodi del servizio sociale, prof. Armenise, libro consigliato "Nuove prospettive per il servizio sociale"

Nuove prospettive per il servizio sociale

Il servizio sociale e la politica sociale

Il sistema assistenziale in Italia è sempre stato marginale rispetto al sistema previdenziale e sanitario: nell’ambito del sistema assistenziale vi è una prevalenza dell’erogazione di trasferimenti monetari, gestiti a livello nazionale (assegno sociale, integrazione pensioni minime, pensioni di invalidità, social card) rispetto all’offerta di servizi sociali e di interventi personalizzati a livello nazionale.

Negli anni '90 c’è stato l’aumento dei rischi sociali: rischio di caduta al di sotto della soglia di povertà, perdita del lavoro e dell’autosufficienza, tutte conseguenze inevitabili di cambiamenti sociali, quali invecchiamento della popolazione, trasformazioni della famiglia (monoparentale o ad un solo reddito), crisi economiche che hanno avuto risonanze nel sistema sociale e nell’assistenza sociale.

Nel 1977 fu istituita la Commissione Onofri che avanzò delle proposte per la politica sociale: istituire il reddito minimo di inserimento per affrontare il problema del sostegno delle fasce deboli attraverso interventi monetari e progetti di inserimento lavorativo e sociale gestiti a livello locale, per contrastare l’esclusione; istituire il fondo per il sostegno dei non autosufficienti e universalizzare gli assegni al nucleo familiare e con la legge 24 giugno 1977 n.196 (legge Treu) fu affrontato il tema degli ammortizzatori sociali contro i rischi connessi alla perdita del lavoro.

L’intento era quello di dar vita ad un sistema di protezione sociale in cui vi fosse una proporzione tra trasferimenti monetari e servizi alla persona e si raggiungesse l’obiettivo dell’universalismo delle prestazioni, anche se applicando misure selettive in base a specifici parametri (ISEE) per l’erogazione delle prestazioni a livello locale. Tutte queste proposte non hanno avuto molto successo: il reddito minimo di inserimento venne trasformato in reddito ultima istanza che non è mai stato attuato.

Negli anni '90 furono emanate una serie di leggi che si riferivano a categorie di persone, come la regolamentazione degli interventi per i tossicodipendenti (D.P.R. 9 ottobre 1990 n.309), minori (legge 28 agosto 1997 n.285), disabili (legge 5 febbraio 1992 n.104) e gli immigrati (legge 6 marzo 1998 n.40); ci fu anche la costituzione del Fondo per le politiche sociali, la normativa sull’Indice della situazione economica equivalente ISEE che doveva orientare i trasferimenti monetari alle famiglie e ai singoli, la regolamentazione delle ONLUS, la legge sul volontariato (legge 11 agosto 1991 n. 266) e sulla cooperazione sociale (legge 8 novembre 1991 n 381) ed i provvedimenti relativi alla riforma della pubblica amministrazione.

Nel 2000 fu emanata la legge 8 novembre n.328 che indicava come obiettivo della politica sociale la realizzazione di un sistema integrato di servizi e interventi per la tutela dei diritti sociali di cittadinanza; un anno dopo la legge 18 novembre 2001 n.3 di modifica del Titolo V della costituzione che trasferiva alle regioni la competenza nel settore assistenziale dell’attuazione degli orientamenti indicati dalla legge 328, salvo la definizione dei Livelli essenziali di assistenza che era di competenza statale.

Le parole chiave della legge 328/2000

• Prevenzione: Conoscere e far conoscere a chi deve decidere le esigenze del contesto per predisporre le risorse necessarie per far fronte a bisogni emergenti prima che diventino gravi.
• Integrazione: Integrare istituzioni pubbliche e private, gli obiettivi della politica sociale, gli operatori. L’intento è quello di realizzare un welfare societario in cui le risorse si coordinano per il benessere della comunità.
• Partecipazione e sussidiarietà: I soggetti devono sentirsi partecipi per realizzare l’integrazione, devono condividere e partecipare a decisioni, progetti e realizzazioni a livello individuale e comunitario.
• Promozione: Aiutare le persone, gruppi e comunità a raggiungere una reale autonomia attraverso principi irrinunciabili utili a realizzare progetti personalizzati e condivisi.
• Programmazione e progettazione: Progettare significa intravedere il futuro, capendo le richieste dei singoli e della comunità; occorre fare piani per tutti in cui coinvolgere tutte le possibili risorse promosse, integrate e rese partecipi.

Si è cercato di rendere queste idee operative nelle leggi regionali che ne stanno realizzando gli orientamenti a livello locale, mettendo i comuni come organizzatori e gestori dei servizi sociali e territoriali, a seguito della stagnazione della legge 328/2000 e la legge costituzionale 3/2001 che ha dato potestà alle regioni nel settore dell’assistenza. Gli obiettivi di questa legge sono stati dimenticati a livello nazionale, mentre la politica sociale locale ha cercato di attuare le linee orientative della legge 328/2000, mettendo in primo piano il ruolo dei comuni.

Importanti sono i tentativi fatti da alcune regioni per realizzare interventi a sostegno delle famiglie: la Campania ha sperimentato il Reddito di Cittadinanza (L.R. 19 gennaio 2004 n.20), la Basilicata la Promozione della cittadinanza solidale (L.R. 17 gennaio 2005 n.3), la Sicilia ha sperimentato l’esperienza del RMI attraverso cantieri scuola istituiti dai comuni (L.R. 19 maggio 2005, n.5).

Definizione dei LEPS

Un altro aspetto importante è la definizione in ambito regionale dei LEPS: la legge 328/2000 aveva enfatizzato l’importanza di definire tali livelli che dovevano essere presenti in ogni comunità territoriale, definendoli all’art 22 come interventi che contribuiscono a formare il livello essenziale delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi, volti ad esempio al contrasto della povertà, alla non autosufficienza, al sostegno di minori e famiglie disagiate, alla tossicodipendenza e all’integrazione dei disabili. Venivano elencate le prestazioni che dovevano essere presenti e attive nelle comunità territoriali come il servizio sociale professionale, l’assistenza domiciliare, strutture residenziali e semiresidenziali per soggetti con fragilità sociali e centri di accoglienza residenziali e diurni a carattere comunitario.

La legge 3/2001 di modifica del titolo V della Costituzione indicava che lo stato ha legislazione esclusiva sui LEPS riguardo i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ma su questo aspetto non è stato preso alcun provvedimento, anche se alcune regioni cercano di individuare i LEPS da garantire in senso universalistico. Il problema dei diritti sociali esigibili sottolinea il divario tra le regioni del Nord e del Sud: perciò si parla di realizzazioni attuate a macchia di leopardo e questo implica l’urgenza della definizione dei livelli essenziali anche in campo assistenziale.

L’interesse per la centralità della persona e della comunità locale come promotrice di risorse e interventi adeguati alla società in continua evoluzione, sta portando all’ipotesi di un nuovo welfare e ha dato vita all’Osservatorio nazionale per l’applicazione della legge 328/2000 costituito da ANCI, sindacati CGIL, CISL, UIL, Forum del terzo settore, Legautonomie e UPI con sede presso il CNEL, il 27 settembre 2006. Questo ha prodotto una prima ricerca in cui si prospetta di istituire i LEPS nei servizi per il sostegno delle responsabilità familiari, servizi per la non autosufficienza, interventi per il contrasto alla povertà; viene proposta l’attuazione di un programma completo di assicurazioni contro il rischio di non autosufficienza, un programma di intervento contro il rischio dell’impoverimento, la riorganizzazione delle detrazioni fiscali e delle erogazioni economiche per il sostegno delle responsabilità familiari e l’incremento del Fondo nazionale per le politiche sociali.

Negli anni 2007-2008 sono stati emanati due provvedimenti in campo assistenziale: il Piano di sviluppo del sistema di servizi socio educativi per la prima infanzia (asili nido, nidi aziendali) che ha permesso alle regioni di sviluppare i servizi di questo settore e il Potenziamento del fondo per la non autosufficienza (legge finanziaria 2007).

Il 25 luglio 2008 il ministero del lavoro della salute e delle politiche sociali ha promosso un dibattito pubblico sul futuro dello stato sociale con la pubblicazione de “La vita buona nella società attiva. Libro verde sul futuro del modello sociale” che dovrebbe portare alla redazione di un atto con le proposte del governo sul futuro modello di stato sociale: il documento sollecita il confronto sugli obiettivi degli anni a seguire per poter sviluppare un sistema di protezione sociale universale, anche se ha evidenziato un maggior interesse per la sanità e i problemi del mondo del lavoro, non approfondendo il tema dei servizi, l’equilibrio tra trasferimenti monetari nazionali e interventi di sostegno locali per quelle persone che non riescono ad inserirsi nel mondo del lavoro.

Nelle riflessioni sul Libro verde, inviate dal Consiglio nazionale dell’ordine degli assistenti sociali, si sottolinea l’importanza della persona ma anche il rischio di non attuare un sistema assistenziale universale, selettivo e personalizzato; l’importanza della presenza del servizio sociale professionale in ogni comunità di almeno 10000 abitanti per poter prendere in carico situazioni di disagio, si ribadisce la necessità di definire i LEPS proponendo livelli essenziali di tipo processuale, la cui responsabilità è dell’ente pubblico e non del mercato.

Nel 2009 è stato pubblicato il Libro bianco per impostare un nuovo sistema di welfare, promuovendo il dialogo sociale a cui seguiranno i piani d’azione dei diversi ambiti di riforma. Vengono analizzati i problemi emergenti a livello demografico, nelle famiglie, al lavoro in cui manca la relazionalità, reciprocità e vi è egocentrismo e disinteresse verso l’impegno solidale nei confronti della comunità. Questa analisi serve ad evidenziare quale impostazione dovrebbe avere il nuovo welfare, viene ribadita la centralità della persona in tutti gli ambiti, dando vita ad un welfare delle opportunità e delle responsabilità valorizzando il terzo settore, capace di produrre relazioni nella comunità. Un welfare che sviluppa le potenzialità della persona e la famiglia che rappresenta la relazione sorgiva del sociale; cambia il ruolo dell’attore pubblico che si occupa di determinare le linee guida degli interventi e controlla la qualità dei servizi.

Pur tutelando la salute e il lavoro per fronteggiare i problemi legati alla povertà, emarginazione e disagio, si potenziano gli interventi e i servizi rivolti alla persona e alla famiglia, per sviluppare le capacità individuali. È molto importante la persona umana, tutelare i suoi diritti attraverso un sistema di welfare, con prestazioni e servizi pubblici e privati integrati, che potenzi i servizi alla persona e si affianchi alla presenza del servizio sociale professionale posto a fianco delle persone per inserirle nella vita lavorativa e sociale.

Integrazione delle politiche sociali

Per poter realizzare un’organica politica sociale, quindi realizzare gli obiettivi indicati, occorre un’integrazione tra le diverse aree della politica sociale: dalle politiche del lavoro a quelle della formazione, della salute, dell’assistenza, della casa, dell’immigrazione e del tempo libero anche se, la diversità dei punti di riferimento istituzionali (Comuni, Asl, servizi giudiziari) rende difficile l’integrazione degli interventi e delle prestazioni, soprattutto nei servizi alla persona.

Punto di riferimento per la politica sociale è il Comune, garante del benessere della propria comunità, la cui funzione è riconosciuta nelle leggi di riordino del sistema assistenziale: D.P.R. 24 luglio 1977 n.616, legge 23 dicembre 1978 n. 833, ma che deve sempre essere rivista per i problemi emergenti. Anche la legge 328/2000 ha evidenziato la centralità del Comune, il suo essere il punto di riferimento per la realizzazione di un sistema di servizi e interventi integrati sul territorio. Il primo obiettivo è quello di prevedere forme di consorziamento, di coordinamento tra i comuni di piccole dimensioni: sono così nate associazioni tra comuni di un territorio per la gestione degli interventi e servizi assistenziali.

L’attuazione di una rete organica di servizi e interventi sul territorio prevede l’integrazione con i servizi sanitari, quindi con ASL e aziende ospedaliere per la realizzazione di progetti sulla tutela della salute inteso come benessere psico-fisico-sociale. Si tratta di un obiettivo già previsto negli anni '70 dalla legge di riforma sanitaria e che oggi sembra raggiunto. Una politica sociale locale dovrebbe realizzare programmi locali d’integrazione con tutti gli altri ambiti che riguardano la vita delle persone, come il lavoro, l’istruzione, il tempo libero, l’abitazione e questo obiettivo, secondo la legge 328/2000, si realizza attraverso l’attuazione dei Piani di zona secondo le linee indicate dai Piani sociali e sanitari regionali.

Il comune o l’associazione di comuni, in accordo con l’Asl e altri settori istituzionali, elaborano il Piano di zona per il proprio ambito territoriale, passando così ad una programmazione che coinvolge tutti gli attori del territorio attraverso i tavoli tematici a cui partecipano i rappresentanti delle forze più attive della comunità per attuare la governance locale.

Attraverso l’attuazione dei Piani di zona si promuove la partecipazione, assunzione di responsabilità, condivisione di scelte e decisioni politiche, conoscenza di bisogni e risorse del proprio territorio per la realizzazione di un sistema organico di risposte integrate secondo una prospettiva preventiva.

Un altro aspetto è quello dello sviluppo di strumenti e strutture per rendere possibile l’informazione verso la popolazione e gli organismi decisionali politici. La legge 328/2000 ha indicato tra le prestazioni dei LEA il servizio sociale professionale e il segretariato sociale con funzione di informazione e consulenza al singolo e alla famiglia. Questa scelta è ribadita dal Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001/2003 di attuazione della legge 328/2000.

La Porta unica di accesso (che ha denominazione diversa a seconda della Regione, come Sportello della cittadinanza, Porta sociale, Sportello unico sociosanitario) rappresenta una modalità organizzativa per dare informazioni, orientare la domanda di servizi e prestazioni, legge i bisogni e li indirizza alla risposta più adatta. Questo servizio può essere informativo-burocratico (vi operano amministrativi ed informatici), informativo-di accompagnamento (psicologi, giuristi) e informativo-sociale (con mediatori culturali e assistenti sociali).

Solitamente il segretariato sociale è organizzato su più livelli: livello di front-office in cui si ricevono richieste di informazioni relative alle risorse cui accedere, alle prassi da seguire per ottenere i servizi e la modulistica da compilare; il secondo livello a cui accedono le persone che richiedono un colloquio professionale e in cui operano assistenti sociali con il compito di leggere e decodificare le richieste e indirizzare il cittadino in base ai bisogni manifestati verso i servizi specifici (minori, handicap, droga ecc) che lo prenderanno in carico.

Il servizio sociale sin dagli anni '70 si concretizza attraverso 3 funzioni: dare notizie riguardo la reale situazione locale generale riguardo le risorse e le prassi per accedervi; aiutarne la corretta utilizzazione e dare un contributo alla programmazione dei servizi attraverso la funzione di osservatorio. In alcune regioni si sta elaborando il Profilo di comunità utile a rilevare i bisogni del territorio per impostare le scelte programmatorie; esso può svolgere un’analisi specifica delle singole situazioni di bisogno individuali, familiari ed individuare gli interventi più utili per superarle, ma anche attivare un costante lavoro con e per la comunità attraverso i servizi informativi e l’integrazione tra pubblico e privato.

Un altro compito delle istituzioni pubbliche (Comuni, ASL) è quello dello sviluppo di processi di miglioramento della qualità dei servizi; uno degli strumenti per realizzare questo obiettivo è la redazione della Carta dei servizi che gli enti erogatori devono predisporre illustrando gli standard di qualità del servizio stesso, svolgendo la funzione di informazione/comunicazione riguardo le modalità di erogazione del servizio, il cui compito è quello di costruire un dialogo, nell’ente e con i cittadini.

Altri strumenti validi sono la Certificazione di qualità per la realizzazione di un processo di accreditamento a cui seguono periodiche valutazioni qualitative e quantitative, l’analisi della soddisfazione degli utenti e il monitoraggio dei risultati ottenuti; in questo contesto l’ente pubblico e i suoi operatori si pongono come promotori di processi di riflessività, per non rischiare di lasciare solo l’utente dinanzi alle possibilità di utilizzo di prestazioni e servizi che possono non essere all’altezza degli impegni assunti dalle istituzioni e delle richieste della cittadinanza.

Ma l’obiettivo principale della politica sociale territoriale è l’attuazione di un organico sistema di servizi alla persona che può assumere configurazioni organizzative differenti dall’Azienda dei servizi alla persona (ASP) alla fondazione, all’associazione, alla società della salute. In questo scenario, il servizio sociale professionale deve porsi a fianco delle persone in difficoltà per sostenerle nelle situazioni di disagio, attraverso una relazione d’aiuto che renda lucidi i contorni della situazione esistenziale e aiuti ad utilizzare le risorse utili a risolvere tali situazioni.

Il sistema dei servizi sociali territoriali risponde ai bisogni dei cittadini secondo 3 strategie espresse nel documento di Cittalia:

• Servizi resi alla persona dedicandovi il 39% delle risorse;
• Contributi economici per i cittadini bisognosi cui è destinato il 23% delle risorse;