Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Piroddi, libro consigliato Diritto dell'Unione Europea, Pocar

Le norme relative alla struttura istituzionale dell’Unione europea

1. Il quadro istituzionale dell’Unione europea

Nell’ambito dei trattati dell’Unione europea, un gruppo di norme è rivolto all’istituzione e regolamentazione delle istituzioni, necessarie a garantire lo sviluppo e la cooperazione tra gli Stati membri.

Questa serie di norme vengono a collocarsi al di sotto del diritto internazionale.

Con l’atto unico europeo, nacque il Consiglio europeo che poi viene definitivamente reso istituzione dell’Unione europea tramite i trattati di Maastricht e Amsterdam. Quest’ultimo unì all’Unione europea le Comunità europee e le loro istituzioni che svolgevano attività proprie dell’Unione e delle Comunità.

Il quadro istituzionale risultava quindi frammentario e diventò unitario solamente con il trattato di Lisbona, con il quale si elimina la Comunità europea, mantenendo però le sue istituzioni, accorpandole a un unico ente, l’Unione europea.

“Gli Stati membri attribuiscono competenze per conseguire i loro obiettivi comuni all’Unione, che si fonda sui trattati, TUE e TFUE aventi lo stesso valore giuridico”

Con il trattato di Lisbona, il Parlamento europeo, il Consiglio, la Commissione e la Corte di giustizia, ex istituzioni della Comunità, diventano istituzioni dell’Unione europea.

2. I principi costituzionali fondamentali dell’Unione europea: la ripartizione di competenze fra l’Unione e gli Stati membri e la prospettiva federale dell’Unione

Con il trattato di Lisbona si accentuano i caratteri di natura costituzionale federale, basata sulla ripartizione tra autorità centrale e alle entità che hanno delegato a quella centrale una serie di poteri. Tale ripartizione si basa sui principi di attribuzione, di sussidiarietà e di proporzionalità.

“La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione, l’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e di proporzionalità”.

L’Unione europea si basa sul principio di attribuzione, secondo il quale “l’Unione agisce esclusivamente entro i limiti delle competenze attribuite nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti”.

Le competenze non attribuite restano quindi agli Stati membri. “Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri”.

Solo nel caso in cui appare necessaria un’azione dell’Unione europea per conseguire degli obiettivi di un trattato, che però non abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio deliberando all’unanimità e previa approvazione del Parlamento europeo adotta la disposizione del caso. I cosiddetti poteri impliciti. L’Unione europea non può ricorrere a questi ultimi per conseguire obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune.

Il principio di sussidiarietà trova applicazione nei settori che non sono attribuiti alla competenza esclusiva dell’Unione europea. Questo principio viene meno solo nel caso in cui gli obiettivi dell’azione prevista non vengono perseguiti in maniera corretta dagli Stati membri, oppure nei casi in cui possono essere conseguiti meglio a livello dell’Unione europea.

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La Corte di giustizia si esprime nei possibili conflitti di competenze, verificando la legittimità degli atti emanati in violazione del principio di sussidiarietà.

Il principio di proporzionalità si applica alle competenze esclusive dell’Unione europea, imponendo a quest’ultima ad agire limitatamente a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati, evitando così un’interpretazione eccessivamente estensiva della competenza attribuita. Si applica inoltre nei casi di competenza concorrente, quando gli Stati membri non sono in grado di perseguire degli obiettivi, o meglio, quando l’Unione europea può conseguirli in maniera migliore.

Anche in questo caso la Corte di giustizia è chiamata a giudicare ai fini dell’annullamento gli atti che non rispettino tali disposizioni basate sul principio di proporzionalità.

3. I principi costituzionali fondamentali dell’Unione europea: la cittadinanza europea

Il trattato istitutivo dell’Unione europea, oltre a identificare il quadro istituzionale, esprime anche i principi fondamentali di diritto che devono essere rispettati in primo luogo dall’Unione europea ma anche all’interno degli Stati membri. Si afferma il principio dell’uguaglianza dei cittadini, precisando che “è cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro, la cittadinanza europea si aggiunge alla cittadinanza nazionale ma non la sostituisce”.

I cittadini dell’Unione europea godono di diritti e doveri derivanti dall’ordinamento nazionale e da quelli previsti nei trattati, che possono essere di natura civile e politica.

Sotto l’aspetto dei diritti civili è fondamentale il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio dell’Unione europea, mentre sotto l’aspetto dei diritti politici, la cittadinanza dell’Unione europea attribuisce il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali nello Stato in cui la persona, non cittadino di quello Stato, risiede, alle stesse condizioni dei cittadini, ma anche alle elezioni a livello del Parlamento europeo.

Un ulteriore diritto politico consiste nella possibilità di contattare le istituzioni europee e di ricevere da esse una risposta. Esempi di questo diritto sono la possibilità di fare ricorso al Mediatore e il diritto di petizione al Parlamento europeo.

Il Mediatore, eletto dal Parlamento europeo si occupa di casi di cattiva amministrazione, ad eccezione della Corte di giustizia; esso non ha poteri decisionali o sanzionatori, può solamente esporre il problema davanti al Parlamento europeo all’interno della relazione annuale che egli deve presentare obbligatoriamente, dopo aver svolto le indagini del caso.

Un altro importante diritto politico è il diritto di ogni cittadino dell’Unione europea, che si trovi in uno stato terzo alla tutela delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi altro Stato membro qualora non sia presente un rappresentante dello Stato d’appartenenza.

4. I principi costituzionali dell’Unione europea: la tutela dei diritti fondamentali della persona

“L’Unione europea si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze”.

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Il Consiglio su proposta di 1/3 degli Stati membri o della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo ha il potere di verificare l’esistenza di una violazione grave o persistente dei valori ricordati precedentemente da parte di uno Stato membro. Tale verifica richiede l’unanimità del Consiglio e una maggioranza qualificata per adottare ulteriori decisioni volti alla sospensione di alcuni diritti derivanti allo Stato membro interessato. Questo potrebbe accadere se un governo autoritario salisse al potere all’interno di uno Stato membro, portando alla violazione sistematica di diritti fondamentali civili e politici e di democrazia.

In questo contesto è molto importante la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea adottata a Strasburgo il 12 dicembre 2007. Essa ha lo scopo di garantire il rispetto dei diritti fondamentali da parte delle istituzioni dell’Unione e nella fase di attuazione del diritto dell’Unione europea da parte degli Stati membri.

Essa è stata elaborata da una apposita commissione mista istituita dal Consiglio europeo, formata da membri delle istituzioni europee congiuntamente a parlamentari nazionali degli Stati membri, inoltre, comprende oltre ai diritti civili e politici anche i diritti economici, sociali e culturali. La carta è suddivisa in capitoli in base ai diversi settori nei quali i singoli diritti devono trovare attuazione.

Una distinzione permane, i diritti civili e politici godono di applicabilità immediata al contrario di quanto accade per i diritti economici, sociali e culturali.

La Carta è composta da diritti già regolati da trattati, che vengono solamente riaffermati; diritti già contenuti nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali; e infine diritti non previsti né dai trattati né dalla Convenzione.

Il trattato di Lisbona afferma: “L’Unione europea riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”. Questo significa che la Carta ha forza giuridicamente vincolante, proprio come i trattati.

5. Il Consiglio europeo e la precedente cooperazione al vertice

Inizialmente il Consiglio europeo agiva unicamente per conto dell’Unione europea, ma era indirizzato anche al funzionamento e allo sviluppo delle Comunità europee.

Il Consiglio europeo trova le sue fondamenta sulla decisione da parte dei capi di Stato e di governo dei paesi membri dell’Unione europea “di riunirsi, accompagnati dai ministri degli affari esteri, tre volte all’anno, e ogni qualvolta ciò risulterà necessario, come Consiglio della Comunità e a titolo di cooperazione politica”. Questa prassi si era stabilita a partire dal vertice di Parigi del 1974.

Questo causò una diversa ripartizione di competenze, ponendo il Consiglio come centro decisionale principale; la Commissione lavorava sulle direttive impartite dal Consiglio europeo; il Parlamento veniva consultato solo su decisioni adottate dal Consiglio europeo.

Il Consiglio europeo assunse successivamente un ruolo molto importante, costituendo il centro per l’elaborazione della cooperazione politica, assistito e supportato dalla Commissione.

“I capi di Stato o di governo deli Stati membri nonché il presidente della Commissione delle Comunità europee, assistiti dai ministri degli affari esteri e da un membro della Commissione”.

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Il Consiglio europeo venne istituito formalmente con il trattato di Maastricht e ribadito con il trattato di Lisbona, che lo equipara al resto delle istituzioni dell’Unione europea, venne inoltre deciso che la presidenza spettava al capo di Stato o di governo che esercita la presidenza del Consiglio delle Comunità e che il Consiglio dovesse presentare al Parlamento un resoconto dopo ogni riunione oltre a una relazione annuale sui progressi compiuti dall’Unione.

6. Le competenze del Consiglio europeo e la politica estera e di sicurezza comune

“Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche ma non esercita funzioni legislative”.

Il Consiglio europeo ha quindi delle funzioni generali di iniziative e di elaborazione della politica generale dell’Unione, che si traducono in orientamenti di massima non vincolanti per gli Stati membri.

La politica estera e di sicurezza e la politica economica dell’Unione spetta al Consiglio europeo, che adotta le decisioni necessarie, mentre al Consiglio spetta di prendere le decisioni necessarie “in base agli orientamenti generali definiti dal Consiglio europeo”.

Per quanto riguarda la politica economica, il Consiglio, su proposta della Commissione è incaricato di svilupparla, riferendone poi i risultati al Consiglio europeo, il quale poi informa il Parlamento europeo.

Le direttive del Consiglio europeo sono da considerarsi vincolanti quando trovano riferimento nei trattati. Essendo però di carattere generale, queste decisioni lasciano ampio margine di apprezzamento nella loro attuazione, sono rari perciò i casi in cui tali disposizioni risultino illegittimi. È più probabile infatti che si verifichi l’illegittimità degli atti di attuazione, ma più facilmente delle stesse linee guida, per incompatibilità con i trattati, rendendo necessario l’intervento della Corte di giustizia.

La politica estera e di sicurezza comune come già detto compete al Consiglio europeo, dove però un ruolo particolare è svolto dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza che guida la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione in qualità di mandatario del Consiglio.

Quest’ultimo è nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata con l’accordo del presidente della Commissione, della quale diventa uno dei vicepresidenti, presiede inoltre il Consiglio nella formazione “affari esteri”. Dal 26 luglio 2010 l’alto rappresentante è supportato nell’esercizio delle sue funzioni dal Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE).

7. Il Parlamento europeo e i suoi poteri normativi

Il Parlamento europeo nasce il 20 marzo 1958 come “Assemblea parlamentare europea”, diventando poi a seguito di una sua successiva decisione del 30 marzo 1962 “Parlamento europeo”. Tale denominazione divenne ufficiale nell’atto unico europeo del 1986.

Con l’atto unico europeo, il Parlamento europeo vede rafforzarsi la sua importanza con l’istituzione della procedura di cooperazione e la procedura di codecisione per l’adozione di determinati atti del Consiglio e la procedura di parere conforme per la stipulazione di accordi di associazione alla Comunità.

Specialmente con la procedura di codecisione, la più utilizzata, il Parlamento assunse un ruolo determinante nell’adozione di atti normativi dell’Unione europea.

“Il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e di bilancio”.

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La procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione. L’iniziativa spetta alla Commissione, che presenta una proposta al Parlamento europeo e al Consiglio. Il Parlamento adotta la sua posizione in prima lettura e la comunica al Consiglio. Se questo l’approva l’atto viene adottato come proposto dal Parlamento, in caso contrario il Consiglio adotta una nuova posizione contrapposta a quella del Parlamento inviandola nuovamente a quest’ultimo. Inizia così la seconda lettura da parte del Parlamento con un termine massimo di 3 mesi per pronunciarsi nuovamente, decorsi i quali l’atto si considera adottato definitivamente per approvazione o inattività del Parlamento. A maggioranza assoluta, il Parlamento può altrimenti respingere l’atto, che quindi non viene adottato. Un’altra possibilità è la formulazione di nuovi emendamenti da parte del Parlamento che il Consiglio può accettare o rigettare entro un termine massimo di 3 mesi. Nel caso in cui il Consiglio rifiuti gli emendamenti del Parlamento in dopo la seconda lettura, viene convocato il comitato di conciliazione composto da membri del Consiglio e del Parlamento per cercare di trovare un’intesa, anche con la partecipazione della Commissione entro 6 settimane. Se si trova un accordo l’atto viene adottato entro 6 settimane da Consiglio e Parlamento, in caso contrario l’atto si considera non adottato.

La procedura legislativa speciale, si attua nei casi specificati nei trattati. Gli atti legislativi prodotti tramite questa procedura, sono firmati presidente dell’istituzione che li ha adottati. La gran parte degli atti legislativi, tra cui possiamo ricorda quelli relativi alla politica estera e di sicurezza comune, prodotti tramite questa procedura, sono affidati al Consiglio, al termine di una consultazione obbligatoria, ma non vincolante del Parlamento.

8. La funzione di bilancio del Parlamento europeo

La funzione di bilancio, come previsto dal trattato di Lisbona è esercitata congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio a cui spettano i medesimi poteri. Il bilancio deve essere redatto entro i limiti delle risorse dell’Unione europea, tramite un quadro finanziario pluriennale di almeno 5 anni. Questa è una funzione molto importante in quanto determina i massimali degli stanziamenti annuali per categorie di spesa, corrispondenti ai grandi settori di attività dell’Unione, svolgendo la funzione di strumento di programmazione della politica economica dell’Unione europea.

Il bilancio annuale coincide con l’anno solare e deve essere stabilito secondo una procedura speciale. Tutte le istituzioni dell’Unione europea, ad eccezione della BCE, elaborano prima del 1° luglio di ogni anno una previsione di bilancio per l’anno successivo e lo inviano alla Commissione. Quest’ultima raggruppa tutte le previsioni di spesa e le inoltra al Parlamento e al Consiglio entro il 1° settembre. Il Consiglio ha 1 mese di tempo per inviare una relazione dettagliata e motivata in merito, al Parlamento. Il bilancio si considera adottato in caso di approvazione da parte del Parlamento e nel caso in cui quest’ultimo non si pronunci. Nel caso in cui il Parlamento, proponesse emendamenti, il progetto emendato viene inviato al Consiglio e alla Commissione, se entro 10 giorni il testo non viene approvato dal Consiglio, i presidenti del Parlamento e del Consiglio convocano il comitato di conciliazione, che deve arrivare a una soluzione della vicenda entro 21 giorni, avvalendosi anche dell’aiuto della Commissione. Se una delle due istituzioni non trova un accordo l’atto non viene adottato facendo ripartire l’iter per una nuova formulazione dal principio, in caso contrario viene adottato.

9. Il controllo del Parlamento europeo sul Consiglio e sulla Commissione

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Oltre alle funzioni legislativa e di bilancio, il Parlamento svolge delle “funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni previste dai trattati”. Il Parlamento elegge inoltre il presidente della Commissione.

Per quanto riguarda i controlli, questi si distinguono in controlli