Riassunto esame Diritto dell'Informazione e della Comunicazione, prof. Gardini, libro consigliato Diritto dell'Informazione e Comunicazione, Colarullo

Diritto dell'informazione e della comunicazione

Capitolo 1: La stampa e la sua legislazione

Il periodo statuario

Lo statuto Albertino, concesso nel 1848 al regno di Sardegna dal re Carlo Alberto di Savoia e poi esteso al regno d’Italia come carta costituzionale, non afferma una libertà di manifestare il proprio pensiero, ma una più limitata libertà per la stampa. L’articolo 28 stabilisce: la stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi. Questo significa che la libertà di pensiero si esercita solo nella misura in cui non confligga con le norme delle leggi penali che ne pongono i limiti intesi come reati. Tali leggi sono libere di costringere la manifestazione del pensiero fino a che lo ritengano necessario.

Non è così per la stampa che invece viene garantita dallo statuto come libera. Questa affermazione rappresenta un’indubbia garanzia e innovazione. Così come il rinvio dalla legge costituisce una valorizzazione del nuovo organo creato dallo statuto: il parlamento, che viene chiamato a confermare quella libertà e limitarne in modo specifico gli eccessi. Questo ruolo dell’organo liberamente eletto viene confermato anche per la libertà di stampa. Però non ci sarà bisogno di una legislazione parlamentare, perché il sovrano, prima dell’elezione del parlamento approverà una legge sulla stampa chiamata: editto sulla stampa n. 695 del 1848.

Sarà una buona legge, tesa anche a consentire lo svolgimento delle prime libere elezioni politiche. Viene posto il divieto di ogni forma di censura, cioè di ogni controllo preventivo da parte dell’autorità pubblica rispetto alla diffusione dello stampato. Viene stabilito invece il divieto della stampa (periodica non) anonima, con l'obbligo di depositare una copia dello stampato non periodico presso l’autorità giudiziaria con l’indicazione dell’editore, dello stampatore, il luogo e la data dell’edizione.

Per la stampa periodica invece, viene fatto obbligo di indicare il nome del gerente responsabile (persona che assume su di sé ogni responsabilità, anche penale, per gli eventuali reati commessi nel testo e negli articoli, sia che questi vengano firmati o meno da un giornalista).

Per quanto riguarda gli abusi questi possono distinguersi in una configurazione di reati volti a proteggere gli interessi dello Stato, in altri tesa a proteggere alcuni interessi della società e, infine, in quelli preposti alla tutela degli interessi privati dei cittadini. Confermato il divieto della censura, rimangono in piedi altre forme repressive: il sequestro preventivo e successivo, ambedue affidati alla magistratura. Il sequestro consente al magistrato di sequestrare cioè togliere dalla circolazione tutte le copie dello stampato incriminato in attesa della sentenza (sequestro provvisorio), che nel caso di constatazione della commissione del reato avrebbe portato alla conferma del sequestro (sequestro definitivo) e alla condanna dei responsabili, ma che nel caso di proscioglimento avrebbe portato al dissequestro.

Queste norme liberali vennero circoscritte già nel 1859 e poi nel 1885 e infine nel 1889; esse introducono tramite leggi di polizia l’obbligo per lo stampatore di richiedere alla polizia stessa la licenza per svolgere la sua attività tipografica, che poteva essere concessa solo a persone probe e oneste; come pure l’obbligo di richiedere l’autorizzazione della polizia per l’affissione pubblica di manifesti e il divieto di esporre figure o segni offensivi della morale, del buon costume, della pubblica decenza. Disposizioni che introducono forme di controllo preventivo e ampliano l’ipotesi di infrangere il limite del buon costume.

Nel 1900 con l’ascesa alla presidenza del Consiglio dei Ministri di Giolitti si ebbero segni delle attenuazioni a queste limitazioni. I casi di sequestro preventivo vennero contenuti al sole due ipotesi di violazione del buon costume e del mancato rispetto dell’obbligo di depositare tre copie presso l’autorità pubblica. Lo stesso sequestro del giudice viene consentito solo dopo l’emanazione della condanna.

Nel 1915 con l’entrata in guerra dell’Italia viene istituita per la prima volta la censura sulla stampa. Viene cioè affidato al governo tramite il prefetto (autorità locale nominata dal governo) la podestà di vietare ogni pubblicazione che contenesse informazioni di carattere militare. Al prefetto venivano fatte vagliare tutte le notizie che sarebbero state pubblicate successivamente dalla stampa periodica, ed egli aveva la podestà di chiedere la non pubblicazione o la loro modifica. Nel caso in cui queste fossero state pubblicate, poteva provvedere all’immediato sequestro dello stampato.

La censura militare costituì un precedente pericoloso per la libertà di stampa. Una disciplina che regime fascista negli anni successivi non mancò di utilizzare, ampliandola adis misura.

Il periodo fascista

Con la nomina da parte del re di Mussolini a capo del governo, ha inizio nel 1922 il regime fascista. Nel 1924 e 1925 il governo comanda la disciplina della stampa sottoponendo a controllo la nomina del gerente responsabile. Il gerente nominato dall’editore doveva essere sottoposto a gradimento del prefetto che poteva negarlo o revocarlo se la persona nominata aveva subito due condanne penali per reati commessi a mezzo stampa, oppure due difine nell’arco di danno a fronte di altrettanti violazioni accertate dall’autorità di controllo e non in sede processuale.

Nel 1930 viene emanato il nuovo codice penale Rocco il quale stabilisce una responsabilità oggettiva del direttore del periodico, prima detto gerente. Il direttore così diventava responsabile per un articolo pubblicato, sia che vi fosse indicato il nome del giornalista, sia che non lo fosse (responsabilità beffato commesso da altri) per quanto riguarda la stampa non periodica, responsabile è l’autore, ma se questo non risultano diventare editore e se anche costui è sconosciuto, responsabilità ricade sullo stampatore.

Centrale nella filosofia del codice Rocco risulta la difesa della personalità dello Stato, il quale diventa un soggetto giuridico precedente e prevalente rispetto agli altri: individui, popolo, organi rappresentativi, imprese, organizzazioni politiche. Considerando questa la connotazione politica attribuita allo Stato quale stato fascista e la rappresentatività di esso assegnata all’organo governo e solo i subordinati al re, alla camera dei fasci e delle corporazioni e al gran consiglio del fascismo, si coglie come la sua intera divenisse totalizzante. Ciò creò una totale soppressione delle libertà politiche: voto, parlamento, partiti, sindacati.

Le nuove fattispecie di reato tutela di generali bene Stato e da questo traggono la loro giustificazione. Così che per istigazione a commettere delitti contro la sicurezza dello Stato, e la loro apologia, di reati di vilipendio della nazione, della religione dello Stato, della corona, del governo, del gran consiglio del fascismo, delle forze armate, dell’ordine giudiziario, istigazione alla disubbidienza le leggi all’odio fra le classi sociali, l’ubicazione di notizie false o tendenziose destinata turbare l’ordine pubblico, incitamento le pratiche contro la procreazione e le pubblicazioni oscene. Sono creati di opinione che possono essere commessi con qualsiasi mezzo, ma che certamente hanno nella stampa il loro vicolo prevalente che quindi viene maggiormente soffocato.

Nel 1926 le leggi di polizia (testo unico regolamento esecutivo) piano d’oggetto l’attività della polizia, ma che in realtà delimitano le libertà dei cittadini, rendono ancor di ridotta la libertà di stampa. È così per le licenze che devono essere richieste alla polizia (che può concederle o revocarle), per esercitare l’attività di stampatore, per l’affissione distribuzione di stampati, per l’affissione di manifesti cinematografici edell’utilizzazione degli amplificatori unici. Il sequestro preventivo effettuato dall’autorità di polizia si amplia di ulteriori fattispecie è viene slegato da qualsiasi accertamento di reato operato dall’autorità giudiziaria. È così per gli stampati contrari agli interessi nazionali dello Stato o che siano lesive della dignità del presidio nazionale delle autorità, che siano offensivi della morale della pubblica decenza, o che facciano riferimento a metodi anticoncezionali o corrispondenze amorose. L’azione repressiva viene allora consentita anche per ipotesi che non sono contemplate dal codice come reati.

Nel 1928 viene creato l’ordine e l’albo dei giornalisti. I giornalisti vengono organizzati in una categoria professionale dotata di regole (prima fra tutte quella di accesso) retta da un organismo che governa l’attività l’albo dei giornalisti è composto da tre elenchi:

• Quello dei professionisti: dove potevano essere iscritti coloro che avevano esercitato l’attività di giornalista in modo esclusivo per almeno diciotto mesi
• Quello dei praticanti: dove potevano essere inseriti coloro che avevano esercitato l’attività di giornalista in modo esclusivo per un periodo inferiore diciotto mesi e non avessero compiuto 21 anni
• Quello dei pubblicisti: dove potevano essere iscritti coloro che collaboravano con periodico in modo non esclusivo

Per potersi iscrivere all’albo non bisognava avere subito una condanna superiore a 5 anni (per una condanna inferiore veniva valutato il caso concreto) e non avere svolto attività contraria agli interessi della nazione, il tutto da dimostrarsi tramite la presentazione di un attestato rilasciato dal prefetto. La tenuta dell’albo veniva affidata ad un organismo chiamato: ordine dei giornalisti. Ma l’ordine non fu mai istituito le sue funzioni furono affidate al sindacato nazionale fascista di giornalisti che aveva il potere di effettuare procedimenti disciplinari nei confronti di giornalisti, arrivando a sospendere o cancellare l’iscrizione all’albo.

Nel 1935 si diede vita l’ente nazionale cellulosa e carta che ebbe come scopo quello di sostenere le cartiere nazionali rispetto a quelle straniere; l’ente infatti concedeva un contributo sia alle cartiere che alle imprese editrici al fine di incentivare la produzione e l’acquisto di carta nazionale (più costosa di quella straniera). Ma ben presto ad essa si sostituì un’azione di intermediazione monopolistica: si poteva acquistare vendere solo attraverso l’ente.

Vengono istituiti veri e propri apparati ministeriali per fornire agli organi di stampa le informazioni politiche ufficiali, seguire l’attività di quotidiani e indirizzare l’informazione trasmessa dalla radio. Nel 1935 viene creato il ministero per la stampa e la propaganda; nel 1937 assume il nome di ministero della cultura popolare con l’ambizione di influenzare tutte le forme di attività culturale. Nel 1940 viene creato l’ente stampa che diventa l’unico soggetto autorizzato a fornire giornali notizie preconfezionate sull’attività politica. L’unica agenzia di stampa autorizzata dal governo a fornire l’informazione primaria non politica era l’agenzia Stefani.

La costituzione e l'articolo 21

Con l’entrata in vigore nel 1948 della nuova costituzione repubblicana mutua radicalmente l’impostazione della disciplina della stampa e della libertà di manifestazione del pensiero. L’articolo 21 di quella carta affermò in pieno diritto soggettivo alla libera manifestazione del pensiero con la parola, scritto e ogni altro mezzo di diffusione (comma 1), tutelando così non solo la stampa, ma qualsiasi altra forma di espressione. È una clausola aperta che consentirà di far rientrare sotto la sua protezione nuovi media, quali la televisione.

Riguardo l’attività editoriale della stampa si dispone che non sia soggetta ad autorizzazioni o censure (comma 2) facendo così piazza pulita di quella normativa fascista e prefascista che aveva assoggettato editori, direttori di giornali e giornalisti ad autorità quali prefetto, il sindaco fascista e l’autorità di polizia. Si consente che possa esservi solo sequestro, ma con atto motivato dall’autorità giudiziaria e nel caso di commissione di reati della violazione dell’obbligo di indicazione dei responsabili, prevista da una legge apposita da emanarsi successivamente (comma 3).

Si torna al solo sequestro sottoposto la magistratura, quale atto successivo ladivulgazione del stampato è soggetto all’intervento di un organo neutrale (riserva di giurisdizione). Solo in casi di assoluta urgenza quando non vi sia la possibilità di un tempestivo intervento del magistrato, e quindi in via eccezionale, il sequestro può essere effettuato dalla polizia, la quale però deve informare entro 24 ore l’autorità giudiziaria e, se questa non la convalida nelle 24 ore successive, il sequestro s’intende revocato (comma 4).

La legge sulla stampa può prevedere che siano resi noti i mezzi di finanziamento di periodici (comma 5), al fine di conferire trasparenza alla loro proprietà dalle vicende finanziarie che li riguardano. L’articolo 21 infine stabilisce per ogni forma di manifestazione del pensiero quel confine del buon costume (ultimo comma) che, già introdotto nel periodo prefascista, si era poi ampliato di numerosi altri significati, fino ad intendersi come divieto d’infrangere la concezione morale corrente. Ora viene ricondotto all’accezione di limite del buon costume dal significato non chiarissimo ma sempre più delimitato che nel passato. Si stabilisce però che la legge dovrà prevedere provvedimenti adeguati a prevenire e reprimere le violazioni.

La disciplina successiva al dettato costituzionale

L’assemblea costituente decide di approvare essa stessa la prima legislazione sulla stampa per consentire il libero esercizio delle prime elezioni politiche repubblicane. La legge n. 47 del 1948 fu però approvata a quella disposizione un tempo troppo limitata per poter risultare completa ed esauriente. Dal testo infatti fu stralciata la parte che avrebbe dovuto modificare i reati a mezzo stampa e le forme della pubblicità delle fonti di finanziamento condotta.

Furono invece dettate apposite norme a tutela dei minori, quali quelle che puniscono le pubblicazioni che offendono il loro sentimento morale, siano di incitamento alla corruzione al delitto che favoriscono il disfrenarsi distinti di violenza e di disciplina sociale. Il concetto di buon costume così come indicato dall’articolo 21 della costituzione, viene in questo modo ampliato da contenuti ulteriori generici, fino a giungere per quanto riguarda i maggiorenni a vietare quelle pubblicazioni che possano turbare il comune sentimento della morale con l’ordine familiare.

Vennero abolite tutte le forme di autorizzazione per censura, prefettizie o giudiziarie, della legislazione precedente, che vengono sostituite da solo obbligo di registrazione delle testate periodiche. O nere che si assolve con il semplice deposito delle generalità dell’editore e del direttore responsabile presso il tribunale civile competente per territorio. Pertanto l’autorità giudiziaria viene dotata di un potere di controllo sulla regolarità formale dei documenti e di nessun potere sindacatorio sull’attività e contenuti editoriali.

Viene abolito ogni forma di sequestro amministrativo, tranne quello che gli stampati usciere e quelli di propaganda di mezzi anticoncezionali. Vengono eliminate le licenze di polizia sull’affissione, rimanendo solo quella all’esercizio dell’arte tipografica. La corte ha poi dichiarato l’incostituzionalità di reati di propaganda diretta a distruggere il sentimento nazionale o a istigare all’odio fra le classi sociali.

La stessa corte ha poi teso a distinguere fra manifestazioni del pensiero cosiddetto eppure è manifestazioni del pensiero diretta a provocare un’azione determinata riguardo a quei reati di propaganda antinazionale e sovversiva che rischiano di reprimere nelle opinioni e limitare il diritto di critica.

Nel 1956 (sentenza 3), poi, la corte costituzionale interpretava la normativa sulla responsabilità del direttore del quotidiano, adeguandolo al principio costituzionale che prevedeva la sola responsabilità penale per colui che commette reato, cioè personale (articolo 27) e non per fatto di terzi (responsabilità oggettiva). Il direttore non viene più considerato responsabile di tutto ciò che viene pubblicato ma solo per il mancato esercizio di un’azione di controllo.

Nel 1963 con la legge n. 69 si pone mano alla disciplina dell’albo e dell’ordine dei giornalisti. Albo si distingue in due elenchi: in quello per i professionisti vengono iscritti tutti coloro che hanno compiuto il ventunesimo anno di età, hanno svolto l’esercizio continuativo della pratica presso un quotidiano o un periodico (attestata dalla firma e dalla retribuzione degli articoli pubblicati) per un periodo di almeno diciotto mesi, e hanno superato l’esame da svolgersi a Roma, davanti ad una commissione composta da giornalisti e magistrati. L’ordine dei giornalisti è destinato ai pubblicisti, cioè a coloro che abbiano esercitato in modo non occasionale ed esclusivo, ma retribuito, l’attività del giornalista (anche il fotografo) per almeno due anni.

Mutato anche la natura dell’ordine dei giornalisti: diventa un organismo democratico, sia pure di carattere corporativo. Vengono creati consigli regionali eletti da tutti gli appartenenti alla categoria e composti da sei giornalisti professionisti e tre pubblicisti e il consiglio nazionale composto da due giornalisti professionisti e da un pubblicista per ogni consiglio regionale.