Diritto finanziario - bilancio dello Stato - Tesina

IL BILANCIO DELLO STATO Il bilancio è lo strumento di programmazione economica dell’attività finanziaria dello Stato e delle organizzazioni pubbliche. Le regole fondamentali che disciplinano il bilancio dello Stato, sono contenute nell’art. 81 Cost., il quale, al comma 1, recita: “Le Camere approvano ogni anno i bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”. L’espressione bilanci si riferisce ai bilanci preventivi, ossia atti di previsione relativi all’esercizio finanziario (arco temporale coincidente con l’anno solare), nel corso del quale tutte le operazioni finanziarie devono avvenire secondo le indicazioni fissate nel bilancio stesso. I bilanci preventivi costituiscono il presupposto dei rendiconti consuntivi. Il rendiconto consuntivo, costituisce, quindi, la sintesi retrospettiva e reale di quanto è contenuto nel bilancio preventivo; consente di stabilire se sono state violate le situazioni contenute nel bilancio preventivo e, di conseguenza, se sono stati realizzati i fini economici e sociali in esso contenuti 1. Bilanci preventivi e rendiconti consuntivi sono vincolati ad un rapporto di interdipendenza in virtù del quale la loro formazione ed approvazione segue un ordine cronologico ben preciso, così da costituire rispettivamente il punti di partenza e di arrivo dell’esercizio finanziario 2. Il rendiconto consuntivo non è indicato nella Costituzione come bilancio, bensì come rendiconto, e questo perché esso rappresenta uno strumento di controllo e non di programmazione, come è, invece, il bilancio preventivo. 1. Il bilancio preventivo Il bilancio preventivo è un documento contabile, composto da: lo stato di previsione dell’entrata, gli stati di previsione della spesa, distinti per ministeri, ed il quadro riassuntivo generale. Le entrate e le spese devono essere iscritte nel bilancio secondo i principi dell’universalità (nel bilancio sono rappresentate tutte le entrate che lo Stato prevede di acquisire e tutte le spese che prevede di effettuare nel corso dell’esercizio finanziario), dell’integrità (tutte le entrate e tutte le spese sono iscritte nel loro importo integrale senza detrazione alcuna e al lordo di ogni carico relativo) e dell’unità (le entrate sono indicate nel loro importo complessivo, per tipi di entrata, senza possibilità di destinazione speciale). Il bilancio preventivo può essere espresso in termini di competenza ed in termini di cassa. Il bilancio di competenza è quello in cui sono rappresentate le entrate che si prevede vengano accertate nel corso dell’esercizio finanziario, e le spese che si prevede vengano impegnate nel corso dell’esercizio; l’accertamento e l’impegno indicano, rispettivamente per la singola entrata e la singola uscita, il titolo giuridico che legittima nel primo caso la riscossione, e nel secondo la pretesa di pagamento. Nel bilancio di cassa, invece, le previsioni di entrata e di spesa sono riferite alla riscossione ed al pagamento; in particolare, per “entrate incassate” si intendono le somme versate in Tesoreria, e per “spese pagate” le somme erogate dalla Tesoreria 3. Con riguardo ai vincoli, il vincolo derivante dalle previsioni di competenza, riguarda l’impegno delle spese fissate nelle unità previsionali di base, quindi non possono essere impegnate per quel determinato oggetto somme maggiori di quanto fissato nell’unità previsionale di base. Mentre, il vincolo derivante della previsioni di cassa è costituito dal fatto che nel corso dell’esercizio finanziario non possono essere pagate per quel determinato oggetto somme eccedenti quanto fissato nelle unità previsionali. In ordine al bilancio di competenza, si verifica il fenomeno per cui tutte le entrate e le spese siano effettivamente riscosse ovvero pagate; ciò dà luogo ai c.d. residui: sono “residui attivi”, le entrate accertate ma non riscosse, sono “residui passivi”, le spese impegnate ma non pagate. I residui vengono riportati nel bilancio dell’anno successivo in apposito conto allegato al bilancio medesimo. La l. n. 468/1978 detta i criteri secondo i quali entrate e spese vanno classificate ai fini della loro iscrizione in bilancio. Le entrate sono ripartite in: titoli (secondo che siano tributarie, extra tributarie, proventi patrimoniali), unità previsionali di base (ai fini 1
ANELLI, IZZI TALICE, Contabilità pubblica, 2ª ed. Milano 1996 AMATUCCI, L’ordinamento della Finanza Pubblica, 7ª ed. Napoli 2004 3 CERULLI IRELLI, Corso di Diritto Amministrativo, Torino 2001 2
1
dell’approvazione parlamentare e dell’accertamento dei cespiti), e capitoli (secondo l’oggetto dell’entrata). Le spese sono, invece, ripartite in: funzioni-obiettivo (al fine di definire le politiche pubbliche di settore e di misurare il prodotto delle attività amministrative), unità previsionali di base (relative all’approvazione parlamentare in unità relative alla spesa corrente ed alla spesa in conto capitale), e capitoli (secondo l’oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa, ecc) 4. Le unità previsio… Espandi »nali di base, rispettivamente sia per le entrate che per le spese, sono stabilite in modo tale che ciascuna unità corrisponda ad un unico centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione. Tali unità vengono determinate in riferimento ad aree omogenee di attività anche a carattere strumentale, nelle quali si articolano le competenze dei ministri. Nell’ambito delle unità previsionali di spesa, si distinguono le spese correnti relative al personale, e le spese di investimento, concernenti quelle destinate alle regioni in ritardo di sviluppo ai sensi dei regolamenti dell’UE. Per ciascuna unità previsionale di base, il bilancio deve contenere: a) l’ammontare presunto dei residui attivi e passivi alla chiusura dell’esercizio finanziario precedente; b) l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (bilancio di competenza); c) l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nel corso dell’esercizio (bilancio di cassa). Tuttavia, l’approvazione parlamentare del bilancio, e quindi il bilancio stesso nella sua redazione definitiva, come atto giuridico, ha ad oggetto i soli punti b) e c) 5. Nel quadro riassuntivo generale, espresso in termini sia di competenza sia di cassa, sono indicati, secondo quanto disposto dalla l. n. 468/1978, quattro risultati differenziali, i c.d. saldi: a) risparmio pubblico, che esprime il risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extra tributarie ed il totale delle spese correnti; b) indebitamento netto, che esprime il risultato differenziale tra le entrate finali e le spese finali al netto delle operazioni finanziarie; c) saldo netto da finanziare, che esprime il c.d. “fabbisogno di bilancio”, ossia l’entità che deriva dal confronto diretto tra il complesso delle entrate finali ed il complesso delle spese finali, al netto di tutte le operazioni finanziarie ; d) ricorso al mercato, che esprime il risultato differenziale tra il complesso delle entrate finali e delle spese, comprese quelle derivanti da operazioni finanziarie. Il saldo netto da finanziare ed il ricorso al mercato devono essere espressamente determinati dalla legge finanziaria 6. Dal quadro riassuntivo può emergere che l’ammontare complessivo delle spese preventivate sia superiore all’ammontare complessivo delle entrate sia tributarie, sia extra tributarie, sia derivanti da proventi patrimoniali: in tal caso si parla di disavanzo di bilancio. Alla copertura di tale disavanzo, si provvede con il ricorso al mercato finanziario, ossia attraverso l’indebitamento dello Stato nei confronti del mercato, il cui massimo ammontare annuale, espresso in termini di competenza, è determinato con legge, ma la cui effettiva entità annuale è determinata dalla Tesoreria nell’ambito della gestione del bilancio ad essa affidata. Il bilancio è annuale o pluriennale, a seconda che si riferisca ad un solo esercizio finanziario ovvero a più esercizi. Il bilancio pluriennale dello Stato, in termini di competenza, è previsto per un periodo non inferiore a tre anni (ai sensi della l. n. 362/1988 e succ. modif.), e consta del “bilancio pluriennale a legislazione vigente”, in cui è esposto l’andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente; e del “bilancio pluriennale programmatico”, in cui le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese sono esposte tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel documento di programmazione economico-finanziaria 7.
CERULLI IRELLI, Corso di Diritto Amministrativo, Torino 2001 Ivi 6 Ivi 7 Ivi 4 5
2
Il bilancio pluriennale non da luogo ad una autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate; viene aggiornato annualmente, e le eventuali variazioni devono essere motivate nelle note preliminari che ne illustrano le previsioni (secondo quanto disposto nell’art. 4 l. n. 468/1978). Il documento che definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale è la legge programma o legge di programmazione economica, prevista all’art. 41, comma 3, Cost., con la quale il Parlamento approva i programmi economici. Bilancio pluriennale e legge di programmazione assolvono ad una funzione fondamentale: permettono di strutturare l’attività finanziaria relativamente ad un arco di tempo superiore ad un anno, incidendo su una fase del ciclo economico pluriennale. 2. Formazione ed approvazione del bilancio Come si è già osservato, il bilancio è lo strumento di programmazione economicofinanziaria dello Stato, cui la Costituzione riferisce la funzione di strumento di politica economica, idoneo a realizzare per un anno notevoli effetti economici e sociali attraverso la scelta di un certo equilibrio e di una determinata struttura del valore complessivo delle entrate e delle spese pubbliche, e che, pertanto, presuppone l’esistenza di una programmazione che indirizzi e coordini l’attività economica p « Comprimi