Diritto delle politiche europee - Appunti

Diritto delle politiche europee

Introduzione al corso

Prof.ssa Giovanna Endrici
Marta Valenza
Primo semestre
A.A. 2012-2013

Struttura del corso

Le lezioni si divideranno in diversi blocchi tematici:

• Introduzione all'UE (due settimane): nascita e istituzioni dell'UE. Testo consigliato: Profilicostituzionali dell'UE. È un po' datato (2009). Vanno bene anche manuali di diritto dell'UE.
• Politiche economiche: politica della concorrenza, ruolo del mercato nella costruzione comunitaria, normativa sugli aiuti di stato, processi di liberalizzazione. Questo gruppo di norme è applicato da molto tempo e non vi sono modifiche sostanziali.
• L'Europa di fronte la crisi: argomenti di attualità, molto recenti. Per questo blocco c'è una selezione di letture di quest'anno. È richiesto un minimo di competenze economiche.
• Politica ambientale (una settimana): è un tema che ha molta affinità con le politiche economiche.
• Le ultime due settimane verrà in qualità di visiting professor un funzionario della banca europea degli investimenti (BEI), che ci illustrerà il funzionamento della BEI ed integrerà parte dei temi affrontati nel blocco della crisi.

Non nelle prime settimane (introduzione), ma poi è molto apprezzata la partecipazione a lezione. Allo stesso modo è bene seguire l'attualità su giornali (Sole24Ore) e riviste, anche portandole in classe. Per avere le letture si può scaricarle da internet (ad esempio gli articoli specialistici pubblicati dal Mulino) o andare alla copisteria di via Broccaindosso.

Documentazione e letture consigliate

Alcune parti dei trattati vanno lette direttamente sul trattato stesso (sito Eurolex). Possedere il trattato di Lisbona è fondamentale. L'Unione Europea opera prevalentemente attraverso politiche che sono regolate dal diritto. C'è una geografia dei poteri che si viene definendo alla luce della crisi, non coincidente con quella che i trattati prevedono: anche l'assetto istituzionale risente della crisi.

Principali tappe del processo di integrazione europea

Vi sono dei momenti puntuali (es. stipulazione dei trattati) ma in generale si tratta di un processo in fieri: l'Europa è in continua evoluzione dal momento della sua istituzione, e proprio per questo è difficile capire come evolverà. C'è un parallelismo tra l'integrazione istituzionale, quella economica e l'espansione delle politiche. Il processo di allargamento (da 6 stati a quasi 28), la progressiva espansione delle politiche (dalla PAC a oggi) rendono l'evoluzione dell'Unione Europea un processo progressivo per sua stessa natura.

La costituzione (intesa come assetto) comunitaria è qualcosa di assolutamente originale sia rispetto agli stati sia rispetto agli ordinamenti internazionali. Le politiche dell'UE hanno ad oggetto sia gli stati sia i cittadini. L'ordinamento comunitario viene definito sovranazionale proprio per distinguerlo dai vari ordinamenti nazionali.

Il germe dell'istituzione comunitaria è l'istituzione della CECA nel 1951. Questa nasce con l'intenzione di mettere in comune le principali risorse strategiche (carbone e acciaio) che avevano generato conflitti tra Germania e Francia prima delle guerre mondiali. La CECA era quindi un'autorità competente a regolare queste risorse ad un livello sovranazionale, in modo del tutto originale rispetto a prima (quando i rapporti tra gli stati erano regolati solo dai trattati).

Nel 1957, con il trattato di Roma, si estendono gli scopi della CECA a tutti i settori economici, con la creazione della CEE: l'obiettivo dei sei paesi fondatori diventa quello della costruzione di un mercato comune (MEC). Nello stesso anno viene costituita anche l'EURATOM. Dal 1965 in poi le tre comunità iniziali sono regolate dagli stessi organi. Nel 2002 la CECA viene sciolta (assorbita dall'UE).

I sei stati fondatori erano Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo, Francia, Italia e Germania. La libertà di circolazione all'interno del mercato comune si applica alle persone, alle merci e ai capitali. Per realizzare l'integrazione occorrono operazioni molto complesse di avvicinamento delle legislazioni. Per alcune materie è molto semplice, per altre molto meno (es. libera circolazione dei servizi). Agli scopi originari se ne aggiungono progressivamente altri. Contemporaneamente si estendono anche le politiche comuni: la PAC (che da sola assorbe circa metà degli organi comunitari), i trasporti.

Al nucleo originario se ne vengono progressivamente accostando altre, e questo processo incrementale di formazione di nuove politiche è ancora in atto: con ogni trattato si inserisce un nuovo tema e quindi una nuova politica. L'assunzione della politica monetaria è emblematica del processo di integrazione europea e del passaggio di sovranità da parte degli stati. La moneta è infatti uno degli attributi della sovranità.

Processo di integrazione e politiche comunitarie

Una politica tira l'altra: la politica ambientale è tirata dentro dal mercato, è coinvolta dalla libertà di circolazione dei prodotti e delle merci. Rimangono per altro delle asimmetrie, delle politiche che rimangono in mano agli stati membri, anche se influenzano o sono influenzate pesantemente da altre politiche comunitarie (es. moneta unica-unione fiscale). Vi sono state 5 modifiche dei trattati (Atto Unico, Maastricht, Amsterdam, Nizza, Lisbona).

Nell'evoluzione dell'Unione Europea si possono identificare diverse fasi:

• La prima fase (anni '50-'60) è un periodo di rapida crescita, bassa disoccupazione, l'allargamento degli scambi si rivela un fattore dinamico per le varie economie, anche da un punto di vista tecnologico.
• Con gli anni '70 si incappa in un primo periodo di grossa crisi dovuta allo shock petrolifero: la crisi energetica mette in ginocchio la comunità. Gli stati reagiscono in modo diverso con misure protezionistiche e vengono meno alcuni dei buoni frutti del periodo precedente. Nonostante le difficoltà economiche negli anni '70 avvengono alcuni passi significativi sotto il profilo istituzionale: si crea lo SME (serpente monetario europeo), che prevedeva una banda di oscillazione limitata nel cambio delle monete europee. È il primo passo verso la creazione di un'unione monetaria. Un'altra innovazione significativa di questo decennio è l'introduzione dell'elezione diretta del parlamento europeo. Fino al 1979 il parlamento era un organo marginale, eletto dai parlamenti nazionali e con poche mansioni. Dopo l'elezione diretta il parlamento europeo ha espanso i suoi poteri che sono poi divenuti significativi.
• Nel 1985 la Commissione presenta il Libro bianco sul completamento del mercato interno: questo prevedeva ben 300 misure. Quando fu introdotto il parlamento europeo era stato avviato il piano della ripresa basato sui costi della non Europa. Il tema era “cosa ci costa NON fare l'Europa”.
• Dal 1985 inizia il processo di riavvio dell'integrazione che aveva registrato un momento di stallo negli anni '70. Questo si concretizza con l'Atto Unico europeo, dà una forte spinta alla costruzione del mercato comune – che implicava l'eliminazione delle barriere fisiche, fiscali, amministrative ecc. tra i vari stati – e in questo processo la corte di giustizia assume un ruolo molto importante, introducendo criteri e principi che hanno molto contribuito al processo stesso di integrazione. Da questo momento le modifiche non hanno più sosta, con un nuovo trattato ogni 5 anni circa.

Parallelamente a questo processo di espansione delle politiche si allarga l'unione anche da un punto di vista geografico:

Politiche europee e l'evoluzione dei trattati

Si comincia, negli anni '80, ad uscire dalla politica del solo mercato, includendo anche la politica estera e non solo. In questa circostanza vengono modificate alcune procedure istituzionali.

Il compromesso di Lussemburgo

Il Compromesso di Lussemburgo siglato il 30 gennaio 1966 è stato un accordo politico informale tra gli stati membri della CEE. Pose fine alla cosiddetta "crisi della sedia vuota" apertasi il 30 giugno 1965 con la decisione del presidente francese Charles De Gaulle di boicottare le riunioni del Consiglio dei ministri della CEE, di fatto bloccando l'attività della CEE.

La decisione di De Gaulle fu una risposta alla proposta avanzata dalla Commissione della CEE nel 1965, che suggeriva modifiche alla politica agricola comune, un rafforzamento del Parlamento europeo e della Commissione e l'estensione del ricorso a votazioni a maggioranza qualificata (e non più all'unanimità) in seno al Consiglio dei ministri. La proposta della Commissione andava nel senso di un rafforzamento dell'integrazione europea e del carattere supranazionale della CEE, a cui De Gaulle si opponeva. Vista la difficoltà di giungere a un compromesso tra la Francia, la Commissione e gli altri stati membri, il 30 giugno 1965 De Gaulle decise di boicottare le attività della CEE in segno di protesta, attuando la cosiddetta politica della “sedia vuota”.

Con il compromesso raggiunto a Lussemburgo nel gennaio 1966 i governi degli stati membri della CEE decisero che anche nei casi in cui era prevista una votazione a maggioranza qualificata e non all'unanimità, ciascuno stato avrebbe comunque potuto porre una sorta di veto. Di fatto venne dunque mantenuto il metodo di votazione all'unanimità, che assicurava influenza a ciascun governo degli stati membri. Venne dunque deciso di rallentare il processo di costruzione di un'Europa sovranazionale e federale e di favorire invece verso una concezione intergovernativa della CEE, in cui gli stati mantenessero ampi poteri.

A causa della crisi della sedia vuota, alla scadenza del mandato della Commissione Hallstein II a inizio 1967 i governi degli stati membri della CEE decisero di non rinnovare il mandato di presidente della Commissione europea a Walter Hallstein.

Il compromesso viene poi gradualmente superato e con l'Atto Unico si inserisce il meccanismo del voto a maggioranza qualificata. Con l'Atto Unico Europeo entrato in vigore nel 1987, si reintroduce il ricorso alle votazioni a maggioranza qualificata in alcuni ambiti e viene istituzionalizzato il consiglio europeo, che prima era solo un organo de facto. Il mercato unico viene trasformato in mercato interno. La differenza non è solo nel nome: con “interno” si intende un mercato che è comune ad un livello più profondo. Nonostante ci stiamo lavorando da 50 anni il mercato non è ancora completamente armonizzato, non esiste ancora un mercato comunitario compatto come sono quelli nazionali.

Il principio del mutuo riconoscimento è uno degli strumenti dell'integrazione.

Principio del mutuo riconoscimento

Il principio del mutuo riconoscimento implica l'accettazione, da parte di ogni Stato della Comunità, dei prodotti legalmente o lealmente fabbricati negli altri Stati membri, anche se secondo prescrizioni diverse da quelle nazionali, purché i prodotti in questione rispondano in maniera adeguata alle esigenze normative dello Stato importatore.

Il principio del mutuo riconoscimento trova il suo fondamento nella reciproca fiducia tra Stati che, pur presentando tradizioni culturali e normative diverse, sono legati da vincoli di affinità dettati dall'appartenenza alla Comunità. Tali vincoli sono in grado di giustificare la fiducia che ogni Stato può riporre nei confronti della legislazione degli altri Stati contraenti.

Corollario del principio dell'“accettazione dei prodotti legalmente e lealmente fabbricati nella Comunità” è il principio del mutuo riconoscimento delle regole tecniche, prescrizioni e certificati richiesti dagli Stati diversi da quello importatore, purché il livello di tutela dell'obiettivo perseguito sia equivalente.

Ulteriore limitazione è data dal rispetto del principio di proporzionalità, in omaggio al quale deve esserci congruità tra gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti appropriati per il perseguimento degli stessi. In altre parole, uno Stato membro non potrebbe imporre agli altri un livello di tutela eccessivo rispetto all'obiettivo da raggiungere.

Questo principio si applicherà poi anche ai corsi di studi, ai prodotti alimentari, al franchising. L'integrazione si fa da varie angolature, non solo con le politiche ma non solo con il mercato.

Evoluzione dei trattati: Maastricht e oltre

I trattati spesso recepiscono una situazione di fatto che già si è concretizzata.

Maastricht 1992: è una “tappa pesante”, sia perché incide sull'architettura istituzionale che introduce, sia per il cambiamento di prospettiva, sancito dal passaggio dalla CEE alla CE: si allarga l'orizzonte, che non è più legato strettamente al mercato comune, ma comprende anche politiche più ampie.

Maastricht è a tre pilastri: CE, GAI, PESC. Ai diversi pilastri corrispondono diverse modalità di funzionamento: il pilastro comunitario funziona secondo le procedure comunitarie, con il metodo che le è proprio, mentre gli altri due pilastri agiscono con metodo intergovernativo. I diversi stati sono quindi pronti a cooperare in sede intergovernativa anche sulle politiche di giustizia, affari interni e politica estera, settori particolarmente delicati e tradizionalmente propri della sovranità statale. La differenza di metodo tra i tre pilastri è fondamentale: il metodo intergovernativo è proprio delle organizzazioni internazionali, mentre il metodo comunitario è originale e proprio della Comunità Europea.

Maastricht sdogana certe politiche che gli stati membri vedono gelosamente come proprie affidandole al secondo e al terzo pilastro.

Un'altra importante innovazione di Maastricht consiste nel fatto che si pongono le basi per una moneta unica. Si fissano alcuni parametri (60% del … rispetto al PIL, 3% del …) che saranno poi alla base della creazione dell'euro e della sua adozione successiva da parte di altri stati che entreranno nell'eurozona in seguito.

Con Maastricht si introducono anche novità quali la cittadinanza europea, che è uno status giuridico che implica determinate prerogative. Il suo riconoscimento consente ai cittadini europei di votare ed essere votati alle elezioni locali in qualsiasi paese si risieda, di votare ed essere votati al parlamento europeo in qualsiasi paese dell'Unione (anche fuori dal proprio), di accedere a qualsiasi sede diplomatica dei paesi membri e di ricorrere al mediatore, tra le altre cose.

Vi sono quindi molti elementi nel trattato di Maastricht che costituiscono un superamento del mero mercato comune verso un'Unione più completa.

Trattato di Amsterdam e successive modifiche

Il trattato di Amsterdam del 1997 prevede meno innovazioni di Maastricht; rafforza alcune acquisizioni del trattato di Maastricht (alcune competenze che erano affidate ai pilastri intergovernativi passano al pilastro comunitario), viene rafforzata la politica sociale. Il presidente della Commissione da questo momento dev'essere approvato dal parlamento europeo, mentre fino a quel momento era semplicemente nominato dai governi dei paesi membri. Si introduce un altro istituto con grande potenziale: l'istituto delle cooperazioni rafforzate. A fronte di un'Europa diseguale quanto a sviluppo economico, sistemi di welfare, attenzione all'ambiente e non solo, la cooperazione rafforzata vorrebbe offrire lo strumento con cui alcuni stati membri (allora 8, oggi 9) fanno un passo avanti da soli (o più precisamente con un gruppo più ristretto – composto da almeno 8/9 paesi – che porta avanti una determinata politica o un determinato progetto).

Con il trattato di Nizza (2000) ci si pone il problema di regolare il sistema di voto in modo che non vi siano disparità eccessive: uno stato grande e popoloso come la Germania non può avere lo stesso voto di Malta; la soluzione individuata è nel voto ponderato, con cui gli stati medio-grandi hanno 27 voti, la Germania ne ha 29 e gli altri via via meno fino a Malta che ne ha 3.

L'allargamento avrebbe dovuto portare alla revisione di certe politiche (fondi strutturali, politica agricola...), che interessano i nuovi entranti e sono fortemente influenzate dall'ingresso degli stati dell'est.

Costituzione europea e trattato di Lisbona

La costituzione europea ambiva a dare un'identità costituzionale all'Europa, a costruire un organismo con una costituzione in senso proprio. È stata approvata nel 2004 ma è incappata nel voto contrario di Francia e Olanda, due paesi fondatori. La Francia è contraria all'aspetto simbolico della costituzione (come della bandiera, del motto – uniti nella diversità – o dell'inno).

Nel 2007 si è ripresa la costituzione, eliminando il nome costituzione, togliendo il termine legge ai regolamenti e si firma il trattato di Lisbona che entra in vigore il 1° dicembre del 2009. Questo elimina i tre pilastri di Maastricht ed introduce l'Unione Europea. Il vecchio trattato viene scorporato in due trattati: il TUE (Trattato sull'Unione Europea) ed il Trattato sul funzionamento dell'Unione, molto più dettagliato, specifica le politiche, le istituzioni.