Diritto dell'Unione Europea - Appunti

Gliassodiritto dell'Unione Europea

Prima lezione 1.10.2012

Il diritto dell'U.E. ha assunto un’elevata applicazione materiale nel corso degli anni. Campo di estensione alta. Il corso ha quindi campo istituzionale. Ha influenzato anche gli ordinamenti interni. Come è nato l’ordinamento dell’UE (che non ha equivalenti nel mondo), come opera, qual è il ruolo degli stati, efficacia: prospettiva del corso. Ci sarà anche un approfondimento dedicato all’energia e allo sviluppo sostenibile nel diritto dell’UE.

Le radici dell'Ue

Le origini ideologiche e filosofiche del progetto di integrazione europea sono molto risalenti. Tutta la letteratura che riguarda pacificazioni tra nazioni e superare quindi le sanguinose guerre (filone filosofico-utopico) ha come fine l’unificazione di tutto il territorio europeo sotto un’unica guida. Kant è un esempio chiaro di volontà del superamento delle ostilità in Europa attraverso un’unione. Ma anche da oltre oceano arrivarono contributi importanti: ad esempio la federazione avvenuta dal basso degli Stati Uniti (un modello mai realizzato in pieno nel vecchio continente). Lo scollamento tra ideologie e pratica integrativa europea è evidente. Filone ideale (sempre presente, ma posto in secondo piano. Riappare però ciclicamente senza mai essere realizzato).

Nella pratica, sono stati molto più proficui modelli di cooperazione interstatuale avvenuti dalla metà dell’Ottocento. Furono fenomeni di organizzazione internazionale tecnica in relazione a esigenze concrete di gestione che vanno oltre il singolo stato nazionale e che richiedono interazioni (ad esempio la regolamentazione della navigazione fluviale del Danubio che bagna 9 nazioni differenti; oppure i servizi postali). Gli stati trovano un accordo per esigenze funzionali più che ideologiche. Si trovano protocolli comuni che fanno funzionare i servizi. Filone funzionalista (gestione comune di interessi rilevanti ed economicamente valutabili).

Si creano due poli: modello federalista (unione totale) e modello internazionalista (prevalgono comunque gli interessi dei singoli stati). L’Europa non segue né uno né l’altro, ma è una sorta di compromesso.

La Comunità economica europea

Nasce dopo la seconda guerra mondiale. L’Europa riceve gli aiuti necessari dagli Stati Uniti con la condizione che gli stati europei dovessero trovare una sorta di cooperazione tra loro funzionale all’utilizzo di questi aiuti. OECE (organizzazione europea per l’organizzazione economica, quella che oggi è diventata OCSE) nasce appunto per questo scopo. Vi furono anche tentativi per un’unione politica che però rimangono inattuate, salvo piccoli elementi di cooperazione. È il caso del Consiglio d’Europa (tutt’oggi esistente) nato nel 1949 (da non confondere con il Consiglio europeo). Organizzazione internazionale autonoma che raggruppa anche stati extra-UE, ha come centro la tutela dei diritti dell’uomo ed ha generato la Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Si registra anche un tentativo di una comunità di difesa, per compattare la strategia militare (CED, comunità europea di difesa). Il tentativo però fallisce miseramente: gli stati non vedono di buon grado la perdita della sovranità in campo bellico. Della CED sopravvive un’idea: occorre fare integrazione degli stati europei attraverso una logica funzionalistica, settore per settore. La risorsa carbosiderurgica, CECA (Comunità europea carbone e acciaio), comune a sei stati fondatori è la prima comunità sorta in Europa. Regolamentazione delle risorse carbosiderurgiche utili per la ricostruzione. Non a caso è stata scelta quest’area: la gestione di queste risorse è stata sempre un motivo di guerra. Dichiarazione Schumann: migliore esplicazione del metodo funzionalista, creare una “comunità di interesse” che genererà le premesse per la comunità di diritto grazie al benessere comune raggiunto. È un’unione di interesse piuttosto che ideale. Italia, Francia, Germania, Belgio, Olanda e Lussemburgo i sei stati fondatori, con un trattato firmato a Parigi nel 1951 entra in vigore nel luglio 1952.

La alta autorità è l’organo di controllo, impone le decisioni anche agli stati dissenzienti. Si mettono in comune risorse e regole che non sono regolate dall’unanimità (tipica del diritto internazionale), ma regolate dal principio di maggioranza che viene quindi imposta anche verso gli stati dissenzienti. Nuovo modello di integrazione tra stati che si distacca dal tipico modello del diritto internazionale. Prima del modello CECA, le decisioni sovrannazionali non avevano questo modo di agire. È uno dei punti di forza dell’Europa di oggi. Questo modello ha funzionato bene e sul suo traino si arriva a concepire di estendere il modello funzionalistico a tutti i settori economicamente rilevanti per la ricostruzione: merci, persone servizi e capitali devono essere così attratti da questo modello funzionalistico.

Seconda lezione 2.10.2012

Radici storiche ideali dell'integrazione europea

La linea attraverso la quale si sviluppa l’integrazione a partire dalla prima comunità che è la CECA è una linea di accumulazione progressiva di competenze (funzionalismo): nuovi filoni, settori e quello che ne viene fuori è un divago, ci sono fughe in avanti in certi periodi a cui fanno da contraltare momenti di crisi strutturale o storica. Quando succede, si riparte con basi differenti. In questo cammino troveremo sempre presenti le varie anime che stanno alla base dell’idea di Europa, troveremo alcune proposte, risultati, che sono maggiormente ispirati alla logica della marca del federalismo, e anche altre di cooperazione interstatuale senza il desiderio degli stati di spogliarsi di alcune delle proprie competenze. Nella storia dell’Europa troveremo sempre mischiate le idee dell’integrazione sovranazionale ed accanto l’alternativa, la cooperazione intergovernativa (natura internazionalistica).

Ieri abbiamo introdotto una comunità di sei stati fondatori, oggi l’Europa è di 27 stati. La Ceca diede buona prova di sì al punto che negli anni successivi al 52 essendo venuta meno la Ced perché era un progetto troppo avanzato per potersi concretizzare (persistente resistenze della Francia che non accettava di essere pari ordinata in un discorso di sicurezza comune con la Germania).

Il metodo funzionalista venne valorizzato nella dimensione economica: attraverso alcune tappe come la conferenza di Messina, si arriva al Trattato sulla Comunità Economica Europea firmato a Roma nel 1957 entra poi in vigore dall’anno dopo. Esso vincola i sei stati fondatori già facenti parte della Ceca e pone l’obiettivo di realizzare un mercato comune non limitato alla sola circolazione di alcuni beni come la Ceca ma un mercato in cui siano progressivamente rimosse le restrizioni alla circolazione dei fattori produttivi (si parla quindi di merci, persone, servizi, capitali).

Per i capitali in realtà l’apertura è molto più cauta, essa avrebbe potuto squilibrare l’economia dei paesi. Per le altre tre libertà l’introduzione è graduale. In un periodo di 12 anni, il cosiddetto periodo transitorio, attraverso il meccanismo della clausola di consolidamento (stand-still), si abbattono le barriere in maniera unidirezionale, non si torna ad una limitazione maggiore.

Accanto alla comunità economica europea viene firmato un altro trattato per un'altra comunità settoriale (sempre nel 57), L’euratom, comunità europea per l’energia atomica. Si riteneva di operare con un trattato particolare per quello che è l’utilizzo la produzione e la circolazione dell’energia atomica per usi pacifici. L’Inghilterra ha sempre voluto un po’ conservare le proprie particolarità di tipo insulare rispetto al resto degli stati europei. Con la creazione della Cee si entra nel periodo transitorio e molti altri stati si interessano al fenomeno: viene creata la cosiddetta efta (european free trade area) nel 1960. Il metodo di integrazione sovranazionale (quello della Ceca) pone subito a cimento le prerogative sovrane degli stati membri: a metà degli anni ’60 la Francia, che in quell’epoca si sente un primus inter pares, mal sopporta l’imposizione delle politiche intercomunitarie che non la vedono concorde.

Eppure è questa la logica della comunità: si decide a maggioranza, non all’unanimità. I primi scogli si presentano in relazione ad alcune scelte della politica agricola comune: la Francia pratica la politica della sedia vuota. Da sempre i paysan (la lobby agricola) in Francia sono piuttosto forti. Non deve stupire che in quegli anni il governo faccia pesare il suo dissenso rispetto alla politica agricola. Si risolve la situazione con una mediazione politica, il compromesso di Lussemburgo del 1966 allorché si aggiunge al tessuto normativo del trattato di Roma un vero e proprio protocollo che dice che il consiglio (organo che detiene la maggiore dose di potere decisionale nella comunità) debba comunque decidere all’unanimità quando la decisione abbia la capacità di incidere in maniera decisiva sull’interessa fondamentale di uno stato membro. È una palese deroga al metodo dell’integrazione sovranazionale.

Questa eccezione è contenuta in limiti che dovrebbero essere ristretti perché il metodo dell’unanimità dovrebbe riguardare solo decisioni per le quali si dimostra l’interesse fondamentale di uno stato membro.

Il periodo transitorio di va a concludere con anche un anno e mezzo di anticipo rispetto alla previsione di dodici anni, il 1 luglio del 1968. Sono state bandite tutte le limitazioni quantitative delle merci, i dazi interdoganale, è stata inserita una tariffa doganale comune a tutti gli stati membri. Questi proventi costituiscono una delle quattro voci del bilancio dell’unione europea.

Ci vorranno più di 20 anni, il 1994, per vedere i capitali circolare liberamente. Nel 1973 l’unione passa a 9, dieci con la Grecia nell’81, nell’86 Spagna e Portogallo, a quindici con Finlandia, Danimarca, Norvegia e Svezia nel (VEDI).

Accanto a questa dimensione dell’allargamento che è meramente descrittiva, quale livello di approfondimento si è realizzato nell’integrazione europea? Una tappa molto significativa corrisponde al 1970 quando la Cee si dota di risorse proprie, quindi cambia la logica del finanziamento della comunità (prima basata su contributi degli stati membri). Vengono individuate voci di bilancio che autonomamente finanziano il Bilancio (una è quella della tariffa doganale comune, una l’ammontare dell’IVA intercomunitaria).

Nel 1972 nasce anche la prima idea di un sistema monetario comune agli stati membri. Siamo nella preistoria dell’Euro. Viene previsto il serpente monetario attribuendo alle monete degli stati membri delle fasce di oscillazione determinate, per evitare valori suscettibili di danneggiare il buon funzionamento del mercato comune. Qualche anno dopo SME il sistema monetario europeo vincola blandamente l’andamento delle monete degli stati europei. Nel 1974 si inizia la prassi del Consiglio Europeo. Non vi era nulla che assomigliasse ad una riunione dei vertici degli stati europei. È diverso dal consiglio, in cui si incontravano i ministri. La prassi progressivamente istituzionalizzata ha una funzione di impulso.

Nel 1979 (momento simbolicamente molto importante per l’integrazione) si passa ad un’elezione diretta del parlamento europeo: prima di allora il parlamento non si chiamava nemmeno parlamento; era soltanto un’assemblea che annoverava al suo interno i rappresentanti dei popoli d’Europa, i cui membri erano parlamentari inviati dagli stati membri. Il parlamento dell’epoca non ha nulla a che vedere con il potere decisionale di un parlamento nazionale.

L’investitura diretta dei rappresenti è stata certo una tappa di alto valore simbolico, c’è poi voluto molto più tempo perché il parlamento europeo divenisse codecisore nel processo normativo.

Gli anni '80 e la spinta federalista

Negli anni ’80 rivive un po’ la spinta federalista. Nel senso di una Costituzione Europea: il più importante progetto è stato prodotto da Altiero Spinelli nel 1984. Pochissimo di questo progetto è stato recuperato nell’Atto Unico Europeo del 1986. La matrice sta nel fatto che tale atto mette insieme tante piccole proposte di emendamento del trattato di Roma. Vi è un primo germe di cooperazione politica fra gli stati membri. Prima d’allora non se n’era mai parlato: in ossequi al metodo funzionalista di integrazione economica ogni cosa era stato fatta dal punto di vista economico.

In quegli anni si realizzano anche gli allargamenti, ci sono piccole modifiche istituzionali. Quello che è importante è che nell’89 inizia il progetto De Laure che porterà in tre fasi all’introduzione dell’Euro. Nel 90 vi è l’approvazione del trattato di Schengen (controlli delle persone nelle frontiere interne). Da qui si sviluppo un filone sul tema del Visto, dell’asilo, dell’immigrazione, come politica autonoma dell’Unione Europea.

Nel 1992 i temi sono maturi non solo per una revisione del Trattato di Roma: nasce l’Unione Europea con il Trattato di Maastricht. Ha la caratteristica di essere un trattato che interviene sul trattato preesistente di Roma, lo modifica, ma crea anche un nuovo trattato (che vivrà di vita propria) che è proprio il Trattato sull’Unione Europea o Trattato di Maastricht. È un unicum perché è l’unico trattato che è al contempo modificativo del preesistente ma anche parallelamente autonomo che inizia a vivere nel 92 anzi nel 93 e vive di vita propria ancora oggi. I prossimi trattati saranno invece soltanto modificativi del preesistente (sia Amsterdam, Nizza, Lisbona, sono semplicemente trattati che modificano in maniera più o meno incisiva il preesistente). Lisbona ha avuto la caratteristica di innovarsi su un preesistente volendolo però modificare drasticamente.

Maastricht innesta in ogni caso importanti modifiche sul trattato di Roma. Introduce sulla scena un nuovo soggetto (o meglio pseudo-soggetto), la fantomatica Unione Europea.

La struttura dei pilastri

• Pilastro comunitario: ceca, euratom e cee vanno sotto il primo pilastro, integrazione sovranazionale.
• Pilastro PESC: politica estera di sicurezza comune che cambierà poi nome in PESD (politica estera di sicurezza e di difesa). È tutto quel settore di difesa e sicurezza anche verso l’esterno che era già ventilato nella Ced ma era subito tramontato. È una ripartenza con dei crismi e delle regole molto blande, secondo un metodo schiettamente intergovernativo. Non vi è nulla nelle sue procedure originarie che invocasse all’integrazione comunitaria. Difetta di organi, di capacità di assumere decisioni vincolanti per gli stati membri, agisce solo all’unanimità, è come un trapianto di matrice internazionalistica nell’unione europea.
• Pilastro CGAI: cooperazione in materia di giustizia e affari interni. È di nuovo un filone di mera cooperazione intergovernativa in materia che appartengono allo spazio di libertà e giustizia nel settore civile e penale. È un momento in cui si mettono sul piatto nuovi settori di competenza propedeutici allo sviluppo della comunità.

Introduce in materia di diritto un riferimento alla tutela fondamentale dei diritti. Gli unici riferimenti maturati prima di Maastricht erano di marca giurisprudenziale. L’unione non esprime autonomamente un catalogo di diritti, non ha il profilo (quasi costituzionale) per farlo, e preferisce dire che fa propri i principi costituzionali degli stati membri ed eleva tali diritti a parametro di legittimità anche della sua azione, rispettando ella stessa questi diritti. La Cedu è invece un parametro esterno per la tutela dei diritti fondamentali: la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali è un trattato internazionale redatto dal Consiglio d’Europa, firmato il 4 novembre 1950 ed è entrata in vigore il 3 settembre 1953.

Questo approccio cambia solo quando UE decide di esprimere lei stessa un catalogo di diritti fondamentali prima con un catalogo non vincolante con la Carta di Nizza, e poi con Lisbona addirittura incorporando la Carta di Nizza al trattato in vigore.

Maastricht e la moneta unica

Maastricht essenzialmente sancisce anche il progetto della moneta unica secondo una scansiona temporale in tre fasi:

1. Entro il 1994 – fase della liberalizzazione completa della circolazione dei capitali. I capitali come investimenti, creazione di società, pativano maggiori limitazioni. Con Maastricht prevede la libera circolazione dei capitali (prima fase per la moneta unica).
2. Tra il 94 e la fine del 98 – allineamento delle politiche economiche degli stati membri. Si parlava dei terribili parametri di Maastricht. Prevedevano un allineamento in senso virtuoso dei parametri macroeconomici degli stati: come condurre le politiche economiche che comunque rimanevano nelle mani degli stati.
3. Breve periodo dopo il 1998 con la doppia circolazione di due monete fino all’adeguamento all’Euro.

Il trattato di Amsterdam si è innestato su Roma e su Maastricht per favorire una migliore integrazione. Rilevante qualcosa su un maggiore coinvolgimento del parlamento europeo. All’epoca era particolarmente cocente il dibattito sul deficit.