Diritto amministrativo - nozioni

Atti Amministrativi Normativi e Atti Amministrativi Generali

Nelle ultime lezioni ci siamo occupati di atti amministrativi puntuali e concreti, sui quali dovremo tornare anche in seguito. Adesso, vogliamo mettere in evidenza che esistono altre categorie di atti amministrativi, sulle quali dobbiamo soffermarci. La dottrina, pur senza arrivare a conclusioni soddisfacenti, da tempo ha evidenziato la profonda diversità di regime esistente tra: 1) gli atti emanati da autorità amministrative che hanno un contenuto normativo: ad esempio, regolamenti e statuti; questi atti sono chiamati "atti amministrativi normativi". Sono atti amministrativi, però, avendo anche carattere normativo, sono fonti del diritto, subordinati alle leggi. Infatti, l'art. 4 delle disposizioni preliminari al codice civile stabilisce: "I regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi"; 2) gli atti emanati da autorità amministrative che hanno

Un contenuto generale: ad esempio, i bandi di gara e di concorso disciplinano lo svolgimento di una singola gara di appalto o di un singolo concorso a pubblico impiego; questi atti sono chiamati "attiamministrativi generali";

3) gli atti emanati da autorità amministrative e che hanno carattere di atti amministrativi puntuali e concreti (quelli di cui abbiamo parlato ampiamente nelle lezioni precedenti, ad esempio: concessioni, autorizzazioni, decreti di espropriazione).

Togliamo adesso di mezzo la categoria n. 3, sulla quale torneremo in seguito, e concentriamo l'attenzione sulle prime due categorie.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI NORMATIVI

Tra gli atti amministrativi normativi, tra le fonti secondarie del diritto, assumono un particolare rilievo i regolamenti.

La parola "regolamenti" è ormai comunemente adottata anche per indicare tipi di fonti del diritto che sono primarie: i regolamenti dell'Unione europea.

Però, in questa sede, ci occupiamo dei regolamenti,

quali fonti secondarie del diritto, cioè dei regolamenti emanati da organi dello Stato italiano o da pubbliche amministrazioni nazionali. I regolamenti sono detti fonti secondarie perché sono subordinati alle norme superprimarie (le norme della Costituzione e delle leggi costituzionali) e alle norme di grado primario (le leggi statali e regionali). Di grandissima importanza in tema di regolamenti è il nuovo art. 117, comma 6, Cost., come riscritto dalla legge costituzionale 3/2001: "La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alladisciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite". La potestà regolamentare è direttamente riconosciuta dalla Costituzione che fornisce anche

alcuni fondamentali criteri di riparto di tale potestà: lo stesso comma 6 dell'art. 117 individua le materie sulle quali c'è la potestà regolamentare statale, le materie sulle quali c'è la potestà regolamentare regionale e infine quelle di competenza dei regolamenti di Comuni e Province.

Per quanto riguarda il fondamento della potestà regolamentare, la questione è stata molto discussa in passato. La teoria tradizionale collegava strettamente il potere regolamentare al potere discrezionale della pubblica amministrazione. Si osservava che il potere della P.A. di emanare un singolo atto discrezionale implica anche la potestà di emanare preventivamente i regolamenti, vale a dire atti normativi dotati del carattere della generalità e dell'astrattezza.

Tuttavia, questa teoria è superata, perché non esiste necessariamente coincidenza fra potere regolamentare e potere discrezionale: molte pubbliche

amministrazioni hanno il potere discrezionale ma non hanno il potere regolamentare. In realtà, la teoria migliore (confermata dal nuovo art. 117, comma 6, della Costituzione) è quella che individua il fondamento della potestà regolamentare nel principio di legalità: deve esistere una norma di legge (costituzionale o ordinaria) che autorizzi una pubblica amministrazione ad emanare i regolamenti. Questa migliore teoria riceve anche una conferma dalle disposizioni preliminari al codice civile. Stabilisce l'art. 1 di queste disposizioni: sono fonti del diritto: 1) le leggi; 2) i regolamenti; 3) gli usi o consuetudini. Aggiunge l'art. 3 delle disposizioni preliminari: "Il potere regolamentare del Governo è disciplinato da leggi di carattere costituzionale. Il potere regolamentare di altre autorità è esercitato nei limiti delle rispettive competenze in conformità delle leggi particolari"; Infine stabilisce l'art. 4 delle

disposizioni preliminari: "I regolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni delle leggi. I regolamenti emanati a norma dell'art. 3, comma 2, non possono nemmeno dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo". In relazione ai regolamenti è possibile fare una classificazione soggettiva (che si basa sui soggetti che possono emanare regolamenti) e una classificazione oggettiva (che si basa sul campo di azione che le leggi lasciano ai regolamenti). CLASSIFICAZIONE SOGGETTIVA DEI REGOLAMENTI. In base alle figure soggettive che hanno potestà di emanare regolamenti, si distinguono regolamenti statali e non statali. Tra i regolamenti statali possono comprendersi:

1. I regolamenti governativi o presidenziali. Così chiamati a seconda che, rispettivamente, si osservino dal punto di vista della delibera del Consiglio dei Ministri con la quale vengono approvati i regolamenti ovvero dal punto di vista dell'emanazione dei

regolamenti da parte del Presidente della Repubblica. Infatti, il procedimento di formazione dei predetti regolamenti è il seguente:

1. proposta di un testo regolamentare da parte del Ministro competente, individualmente o di concerto con altri Ministri;
2. parere obbligatorio (ma non vincolante) del Consiglio di Stato, che deve pronunciarsi sulla proposta di regolamento entro novanta giorni dalla richiesta (art. 17, comma 1, legge 23 agosto 1988, n. 400. Però l'art. 17, comma 27, della legge 15 maggio 1997, n. 127, ha dimezzato il termine di 90 giorni, che di conseguenza è attualmente di 45 giorni);
3. deliberazione del Consiglio dei Ministri;
4. emanazione del decreto da parte del Presidente della Repubblica, controfirmato dal Ministro o dai Ministri competenti;
5. controllo di legittimità, cioè visto e registrazione da parte della Corte dei Conti, che funge da elemento integrativo dell'efficacia (art. 17, comma 4, della legge 400/1988);

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dalla quale decorre, secondo l'art. 10, comma 1, disp. prelim. al codice civile, il termine di vacatio di 15 giorni: i regolamenti diventano obbligatori nel decimoquinto giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto. Il termine di entrata in vigore dei regolamenti non può essere ridotto da disposizioni contenute nel regolamento stesso, in quanto una norma secondaria non può derogare al termine legislativamente stabilito per la sua entrata in vigore. Tale termine può essere ridotto soltanto da una legge.

7) I regolamenti governativi sono infine inseriti nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti (art. 7, R.D. 24 settembre 1931, n. 1256).

b) i regolamenti ministeriali: la loro ammissibilità è stata discussa a lungo, in quanto non sono espressamente previsti dalla Costituzione. Tuttavia, la Corte costituzionale (v. sentenze 19 maggio 1964, n. 36; 23 marzo 1966, n. 26; 23 novembre 1967,

n. 118; 4 maggio 1970, n. 67; 3 giugno 1970, n. 79, 29 marzo 1989, n. 165) ha riconosciuto la loro ammissibilità.

Inoltre, ai sensi dell'art. 3 disp. prelim. codice civile, il potere regolamentare può essere esercitato non soltanto dal governo, ma anche da altre autorità "nei limiti delle rispettive competenze, in conformità delle leggi particolari".

In materia, è intervenuto l'art. 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400, che prevede espressamente i regolamenti ministeriali:

"con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinate al Ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più Ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge.

I regolamenti ministeriali ed interministeriali

Non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei Ministri prima della loro emanazione”.

Come si è detto, i regolamenti ministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Di conseguenza, i regolamenti ministeriali assumono la figura di fonti subsecondarie, da altri dette terziarie, in quanto subordinate oltre che alle norme primarie anche ai regolamenti governativi.

c) i regolamenti di altre autorità statali. Hanno il potere di emanare regolamenti, non soltanto il Governo ed i Ministri, ma anche altri organi statali: Prefetti (nelle materie della polizia stradale, della polizia degli spettacoli, ecc.); Comandanti di porto, ecc..

Si ricordi che, ai sensi dell'art. 3, comma 2, disp. prelim. codice civile, "il potere regolamentare di altre autorità è esercitato nei limiti delle rispettive competenze, in conformità

degli enti locali è costituzionalmente garantita, essi hanno la facoltà di emanare regolamenti che disciplinano le materie di loro competenza. I regolamenti delle Regioni e degli enti locali hanno efficacia solo sul territorio compreso nella loro competenza. Essi sono subordinati alle norme superprimarie e primarie, ai regolamenti governativi e ai regolamenti ministeriali. Tuttavia, con il trasferimento di molte materie di competenza statale alle Regioni, i regolamenti regionali hanno assunto sempre maggiore importanza. Le Regioni, infatti, possono disciplinare autonomamente queste materie, avvalendosi dei loro poteri legislativi e regolamentari. L'autonomia delle Regioni e degli enti locali è garantita dall'articolo 114, comma 2, della Costituzione italiana. Secondo questo articolo, i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

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