Diritto amministrativo - nozioni

DIRITTO AMMINISTRATIVO LEZIONE 1 LUNEDI' 5 OTTOBRE 2009 (ore 18 - 20) IL DIRITTO AMMINISTRATIVO E LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Per giungere alla definizione di Diritto amministrativo partiamo dai tre elementi che si ritengono necessari per costituire un ordinamento giuridico (M.S. GIANNINI, Gli elementi degli ordinamenti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, p. 240 ss.) che sono la plurisoggettività, l’organizzazione e la normazione: a) la plurisoggettività richiede la presenza di una pluralità di persone fisiche e di persone giuridiche (le persone giuridiche sono i soggetti di diritto diversi dalle persone fisiche; ad esempio sono persone giuridiche: il Comune, la Provincia, una società per azioni o una società a responsabilità limitata, un’associazione dotata di personalità giuridica). L’ordinamento giuridico internazionale, nella sua configurazione tradizionale, ha una plurisoggettività composta esclusivamente da Stati, ma la maggior parte degli ordinamenti giuridici sono composti da persone fisiche e da persone giuridiche. Ad esempio, l’ordinamento giuridico sportivo è composto da atleti (professionisti, dilettanti, allievi e simili) e da altre persone fisiche che non sono qualificabili come atleti (giudici di gara, arbitri, allenatori, medici sportivi e simili), ma è composto anche da persone giuridiche quali le associazioni sportive. b) l'organizzazione: la plurisoggettività non può costituire un elemento di ordine giuridico se non è organizzata. Non è certamente un ordinamento giuridico una pluralità di persone in fila davanti ad uno sportello. La pluralità di persone deve passare dalla fase anorganica a quella organica, deve fare un salto alla fase di organizzazione. Per organizzazione qui si intende una struttura dotata di una sia pur minima stabilità e permanenza: devono essere costituiti degli enti, degli uffici, degli organi; c) la normazione: cioè la presenza di norme giuridiche, che possono consistere in leggi o in regolamento o in statuti. La presenza di norme assume il carattere di autonomia se le norme sono prodotte dallo stesso ordinamento giuridico in cui producono effetti; assume il carattere di eteronomia se le norme sono prodotte da un ordinamento giuridico per un altro ordinamento giuridico. In realtà per quasi tutti gli ordinamenti giuridici la normazione risulta costituita sia da fonti autonome, sia da fonti eteronome. E’ sufficiente pensare all’ordinamento statale italiano nel quale operano norme di diritto internazionale e norme di diritto dell’Unione europea (fonti eteronome) e norme prodotte dallo stesso ordinamento statale (fonti autonome). Similmente in una Regione operano norme di diritto comunitario e norme statali (fonti eteronome) e leggi e regolamenti regionali (fonti autonome). In sintesi, come afferma M.S. GIANNINI: "ordinamento giuridico è un gruppo di soggetti, che per interessi comuni si organizza, conferendo a una autorità dei poteri, e dandosi delle norme che hanno una effettiva vigenza. Le componenti primarie dell'ordinamento sono quindi la plurisoggettività (complesso dei componenti il gruppo), l'organizzazione e la normazione”. Definizione di diritto amministrativo. Combinando i tre elementi suddetti si può definire il diritto amministrativo come quella parte dell'ordinamento giuridico generale (oggi non più lo Stato, ma la Repubblica. Infatti, ai sensi dell’art. 114, comma 1, della Costituzione: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”), costituito da varie figure giuridiche soggettive, delle quali alcune fanno parte integrante della struttura dello Stato (ad es., ministeri ed enti pubblici statali) ed altre sono da questo distinte (ad es., Regioni, Province, Comuni, altri enti locali), aventi un'organizzazione con carattere di stabilità e di permanenza e disciplinate da una normazione autonoma e/o eteronoma. Il diritto amministrativo è la disciplina di diritto pubblico (speciale) alla quale sono sottoposte l'organizzazione amministrativa e l'azione amministrativa delle pubbliche
amministrazioni. Bisogna anche porre in rilievo che l’attività delle pubbliche amministrazioni è diretta a curare, in modo immediato, concreti interessi pubblici (ad es., alcune pubbliche amministrazioni provvedono alla costruzione e manutenzione delle strade, altre pubbliche amministrazioni provvedono alla prevenzione, cura e riabilitazione in materia sanitaria, altre pubbliche amministrazioni provvedono all’istruzione e formazione scolastica ed universitaria, altre pubbliche amministrazioni alla costruzione e gestione di acquedotti, ecc.). Chi sono le pubbliche amministrazioni? La principale definizione (in realtà un elenco) delle pubbliche amministrazioni è, attualmente, contenuta nell’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che disciplina l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenz… Espandi »e delle amministrazioni pubbliche Dispone la suddetta norma: per amministrazioni pubbliche, si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), ecc. NOZIONE, PRINCIPI E CLASSIFICAZIONE DELL'ATTIVITA' AMMINISTRATIVA Nella classica tripartizione dei poteri (o delle funzioni, in quanto ogni potere da esercitare nel pubblico interesse, può essere definito come una funzione) si distinguono: Funzione legislativa. Funzione giurisdizionale. Funzione amministrativa. La funzione amministrativa è caratterizzata dall'eterogeneità dell'azione della P.A. (che provvede alla organizzazione stessa dello Stato; alla cura e mantenimento della sicurezza e dell'ordine pubblico; ai servizi inerenti ai bisogni fisici, economici, morali ed intellettuali della collettività; all’approntamento dei mezzi necessari alla difesa esterna dello Stato; ecc. ecc.). Alcuni hanno negato valore giuridico alla nozione di funzione amministrativa. Altri hanno affermato una tesi residuale, è amministrativa ogni attività che non può ricondursi alla legislazione o alla giurisdizione. Tuttavia, restano pur sempre alcuni elementi positivi e qualificanti che consentono di tentare una definizione autonoma dell’attività amministrativa. In primo luogo, l'azione (la funzione) amministrativa è soggetta alla legge (nelle lezioni successive daremo maggiore risalto a questo aspetto parlando del principio di legalità). In secondo luogo, provvede alla cura di concreti interessi pubblici. La funzione amministrativa può definirsi l'attività disciplinata da norme giuridiche, che la P.A. svolge per curare, in modo immediato, concreti interessi pubblici. STATI A DIRITTO AMMINISTRATIVO E STATI CON MINORE PRESENZA DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO. Da quanto sopra riferito, risulta che il diritto amministrativo è la disciplina di diritto pubblico (speciale) alla quale sono sottoposte l'organizzazione amministrativa e l'azione amministrativa delle pubbliche amministrazioni nonché le relazioni tra pubbliche amministrazioni e cittadini. Però non tutti gli ordinamenti dei Paesi più evoluti hanno un vero e proprio sistema di diritto amministrativo. Si distinguono, a tal proposito, sistemi di civil law, dove quasi sempre è presente un diritto
amministrativo (ne fanno parte la grande maggioranza degli Stati europei) e sistemi di common law (vi rientrano gli Stati anglo americani) dove il diritto amministrativo aveva una scarsa presenza. Di recente, anche negli Stati di common law si sta sviluppando un diritto amministrativo: in Inghilterra in seguito all’influenza del diritto amministrativo dell’Unione europea; negli Stati Uniti in seguito al crescente intervento statale in ampi settori. Pur in presenza di questa crescita dei diritto amministrativo, nei sistemi di common law (Stati anglo americani), di regola soltanto l'organizzazione amministrativa è sottoposta al diritto pubblico (speciale), mentre l'azione amministrativa delle pubbliche amministrazioni è sottoposta prevalentemente alla disciplina comune ai pubblici e privati operatori (cioè a quello che noi chiamiamo il diritto privato). Di regola, negli Stati anglo americani le pubbliche amministrazioni agiscono come parti di rapporti giuridici paritari, di rapporti privatistici. A sua volta, anche nei sistemi di civil law (Stati continentali europei detti a regime amministrativo), nei quali è presente il Diritto amministrativo. l’attività della P.A. non si esaurisce nella sola attività di diritto pubblico. L’attività di diritto pubblico è prevalente (ad esempio, atti e provvedimenti amministrativi, procedimenti amministrativi) ma è presente – come avremo modo di vedere nelle lezioni successive - anche un’attività di diritto privato della P.A. regolata, per l’appunto dal diritto privato. INFLUENZA DEL DIRITTO INTERNAZIONALE E DEL DIRITTO COMUNITARIO SUL DIRITTO AMMINISTRATIVO. Diverse volte, il diritto amministrativo è influenzato, condizionato, dal diritto internazionale. Ad esempio, l’art. 4, comma 5, del Testo unico sull’espropriazione per pubblica utilità, di cui al Decreto del Presidente della Repubblica (D.P.R.) 8 giugno 2001, n. 327, dispone che in materia espropriativa: “Si applicano le regole sull'espropriazione dettate dal diritto internazionale generalmente riconosciuto e da trattati internazionali cui l'Italia aderisce”. Altro esempio: il riscaldame « Comprimi