Riassunto esame Diritto alimentare, prof. Albisinni, libro consigliato Strumentario di Diritto Alimentare Europeo, Albisinni

Diritto alimentare

Antefatto

La disciplina degli alimenti

Inizialmente ciò che comprendeva una disciplina a livello alimentare, era un tipo di legislazione destinata esclusivamente ad un ambiente industriale e a controlli sanzionatori. Moltitudine di atti che non erano mai stati estesi al pubblico o ad una platea diversa. Il diritto comunitario e quello commerciale a livello internazionale, hanno aiutato questa legislazione ad essere rinnovate, portando così alla nascita le regole della commercializzazione. Lo stesso oggetto di studio di tale legislazione, prima confinato solo in ambito alimentare o sanitario, oggi è rivolto anche ad un ambiente giuridico. Il problema, però, ricade sulla caratteristica dell’oggetto, privo di un “corpus” sul quale lavorare. Per questo si parla di strumento comparativo come utensile per cercare risposte alle domande. I temi principali sono stati individuati dalla Corte di giustizia, in tema di disciplina alimentare.

Lo stesso Hurt affermava che, non solo la sicurezza e il pubblica salute sono state gestite dalla Corte Suprema, ma anche tutto ciò che è a protezione per la stabilità economica dell’industria stessa. Le “regole” fanno parte di un unico ordinamento regolatore, ovvero quella che racchiude diritto nazionale e comunitario = diritto europeo. In questo modo il diritto alimentare funge da laboratorio, e quello europeo, in generale, si manifesta come punto di contatto fra varie fonti regolatrici, gestite soprattutto da giuristi legislatori. Questo processo si mostra come semplificatore di un mondo che era sempre stato chiuso al pubblico. Il diritto in questione ha diretto accesso e applicazione amministrativa e penale, nonché diretto accesso alle regole delle risorse o al regime delle acque, all’ambiente e alla concorrenza, insieme alle regole di certificazione e garanzia, all’interno di quelle aree a cui è rivolto.

La Costituzione stessa afferma che sono lo Stato e le Regioni a dirigere tutto ciò, creando una disciplina complessa che è un insieme di fonti comunitarie, statali e regionali. In questo modo non è possibile, oggi, immaginare un diritto alimentare che non sia mescolanza fra diritto italiano ed europeo, sul quale s’intersecano piano nazionale, regionale e comunitario. Nel diritto interno il legislatore ha avuto necessità di rimetter mano con interventi di riordino, all’intero materiale in uso. Per questo si è data origine ad un vero e proprio linguaggio che crea un insieme di regole sotto il nome di Strumentario, ovvero un codice regolatore di oggi.

Dalla legislazione al diritto alimentare

Una legislazione confusa

Quando si parla di diritto e legislazione alimentare, ci si imbatte in due punti focali. La prima viene ben racchiusa nella frase di due studiosi francesi, i quali affermano che molto spesso l'insieme di norme che regolano questi studi, risultano così confuse da non permettere l'individuazione della specifica legge applicabile. Alla fine degli anni '80 risultavano emanate ben 20.000 norme contenute in 700 leggi. È normale quindi che risulti confuso procedere verso questa via. Nel 2003 è stata richiesta l'emanazione di un codice alimentare. Il Parlamento ha delegato il governo per riordinare le varie norme in materia alimentare per arrivare ad ottenere più armonia disciplinare, semplificazione delle procedure esistenti, abrogazione delle norme superate, insieme alla tutela per la salute, per l'ambiente, per il consumatore, per la qualità dei prodotti. Nasce così il Codice del Consumo e il Codice delle Assicurazioni. Tutto ciò però ha portato anche un'innovazione giuridica con la nascita di nuovi regolamenti. Infatti la nascita del diritto alimentare europeo non ha a che vedere con un profilo sanzionatorio come food safety, ma è connessa al mercato, al punto focale dell'intero ordinamento europeo. Non è solo innovazione-reazione, rispondendo solo alle necessità, ma è anche innovazione-azione, introducendo nuovi modelli.

La norriture

La globalizzazione ha colpito anche il mercato. Si assiste in questi anni ad un decentramento dello Stato e i suoi compiti, verso attività pubbliche e private. Si cerca in questo modo di allontanarsi dalla tradizione. Si passa così ad un diritto ultra nazionale. Si mostra così anche la differenza fra Legislazione e Diritto alimentare, insieme all'uso di quest'ultimo, indirizzato ad un specifico oggetto al quale sono dirette delle regole ben organizzate. Spesso è visto come un sistema di natura autonoma dotato di propri principi, quanto all'oggetto di per sé, deve essere regolato da un soggetto regolatore, come ha sempre detto la Corte Costituzionale.

Nel caso alimentare, l'oggetto è stato riconosciuto dallo studioso Gadbin, nella "norriture", ovvero la nutrizione, ciò che lega il consumatore al cibo. L'alimento è il bene che soddisfa i bisogni elementari e personali, ed è destinato ad essere ingerito, divenendo parte di chi lo usa e superando l'estraneità fra soggetto e oggetto. Nel Regolamento CE 178/2002 l'alimento è definito in questo modo. Ai numerosi interessi tutelati, si affiancano anche le numerose "regole" alle quali è dato il compito di regolare tutto. Regole, piuttosto che norme, per sottolineare l'allontanamento dall'astratto e fin troppo stabile delle norme, in favore del concreto e del senso di riaggiustamento delle regole. La riforma diventa pubblica e permanente.

Il diritto alimentare costruisce così un "ordinamento multilivello" che non può essere riducibile al solo diritto comunitario, ma si mostra come un luogo di incontro, un multilivello di fonti, leggi regolatrici, strumenti per interventi. Tutto racchiuso in un unico ordinamento che non lascia più spazio alla confusione di un tempo. Il diritto comunitario opera su diversi piani:

• Fonti del diritto: principi generali per cui non è necessaria attuazione nazionale.
• Assetto: posto in essere in ciascuno Stato.
• Collaborazione: da assicurare fra organizzazione comunitaria e nazionale.

Da qui, nasce l'ordinamento multilivello, nella relazione fra diritto comunitario e internazionale, con quello regionale. (rapporto Stato-Regione). In questo modo la legislazione alimentare non è solo oggetto di regole ma anche soggetto, autoregolatore e autoresponsabile, seguendo bene ciò che afferma la food safety e security nonché la concorrenza del mercato. Alle tradizionali regole di prodotto e produzione, si accompagna un insieme di regole che dettano parametri per come fare ed essere impresa, ovvero regole di organizzazione, relazione e responsabilità. (Cap 4)

L'elemento nuovo che caratterizza queste nuove regole, è che non è più sufficiente che il prodotto agricolo sia sano e sicuro, insieme ai luoghi di produzione, ma serve che lo siano le intere strutture, organizzate secondo modalità precise. Tra le numerose controversie costituzionali fra Stato e Regione (cerca appunti!), in realtà le uniche controversie che sono giunte davanti la Consulta, sono state quelle riguardanti materia di alimentazione agricola (OGM), in particolare modo quelli che hanno visto come protagonisti Stato e Regione, riguardavano:

• Libretto sanitario.
• Marchio di qualità con indicazione "Qualità Alto Adige" (questioni relative al bilinguismo).

Tutte le numerose regole che gestiscono tali questioni, in realtà non dovrebbero interessare lo Stato, in quanto lo spazio considerato e la natura stessa della materia, dovrebbe essere di competenza regionale. Tuttavia lo Stato ha continuato ad intervenire con leggi, regolamenti ed atti in tema di alimentazione, contrastando con una Regione però fin troppo debole.

La nascita del diritto alimentare

Metodo HACCP

1993: approvazione direttiva igiene dei prodotti alimentari, che ha introdotto il metodo HACCP nello strumentario giuridico che regola la produzione e il commercio di alimenti. Direttiva: le imprese del settore alimentare devono individuare ogni fase che potrebbe rivelarsi critica per la sicurezza degli alimenti e garantire che le varie procedure di sicurezza siano applicate e rispettate avvalenti dei seguenti principi racchiusi nel sistema Hazard Analysis and Critical Control Points, HACCP:

• Analisi di rischio dei punti di controllo
• Analisi dei rischi alimentari nelle attività d'impresa
• Individuazione dei punti ove possono verificarsi
• Decisioni da prendere in base ai punti trovati che possono nuocere alla sicurezza
• Controllo e sorveglianza
• Riesame periodico

Tale direttiva fu accolta con timore dai piccoli produttori, presentata come una direttiva pronta a banalizzare la grande ricchezza gastronomica italiana tramite l'applicazione di regole industriali. La direttiva, seguendo il Mercato Unico e il mercato interno, si è collocata all'apice delle riforme a favore del Trattato di Maastricht (fissa le regole politiche ed economiche necessarie per l'ingresso dei vari Stati nella UE), quindi pronta a garantire libera circolazione dei prodotti, abolendo le barriere non a pagamento che derivano dalle vecchie norme singole di ogni paese, ormai sostituite dall'UE. La libera circolazione dei prodotti è alla base di un buon mercato interno, il quale deve avere fiducia nel livello di sicurezza dei prodotti destinati alle varie fasi di preparazione, trasformazione, fabbricazione, confezionamento, deposito, trasporto, distribuzione, manipolazione e vendita.

La base giuridica della direttiva in questione, è rappresentata dall’art. 100/A del Trattato della UE, ovvero la norma modificata dal Trattato di Maastricht che assegna al Consiglio il compito di gestire le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative del stati membri che hanno come obiettivo l’instaurazione e il funzionamento del mercato comune, in tutte le materie che ne fanno parte. Queste norme comunitarie e innovative non hanno comunque ostacolato le produzioni tradizionali. Tutti questi modelli pronti ad interagire in sanità, sicurezza, autocontrollo, certificazione ed analisi dei prodotti, sono molto più flessibili delle vecchie normative statiche che trascuravano la specificità dei prodotti stessi. Le nuove direttive consentono di valorizzare le diverse tecniche di produzione e di controllo, facendo forza sulla salute e sull’igiene. Si tratta di una sollecitazione innovativa rispetto al vecchio modello di diritto interno che non garantiva appieno l’igienicità dei prodotti. Dal 1993 le piccole imprese e produzioni non avevano grande valore sul piano del diritto. Al contrario, con le norme europee, si valorizzarono proprio quei mondi messi da parte, con varie opzioni:

• Per i prodotti di latteria, una direttiva dice che bisogna escludere da essa quei prodotti vendibili solo direttamente da produttore a consumatore.
• Gli stati membri possono, per formaggi che presuppongono una stagionatura superiore ai 60 gg, deroghe specifiche, in base a ciò che necessita il prodotto stesso.
• Deroghe per prodotti di latteria limitati nella produzione.

In conclusione possiamo dire che la direttiva del ’93, con metodo HACCP, è il provvedimento comunitario in materia di igiene dei prodotti alimentari, che ha segnato una tappa di rilevante importanza, introducendo principi diretti alla legislazione, ma non limitati ad una singola categoria post produzione, ma estesi a tutta la filiera, in controllo persino durante ogni singola fase produttiva.

Legislazione alimentare degli anni ’90

Alla base della preoccupazione del diritto alimentare, ci sono due presupposti: la realizzazione di un buon mercato attraverso la sicurezza dei prodotti, insieme alla tutela della salute umana. Questi due punti fanno parte dei così detti “plurimi fini” della legislazione alimentare, che trovano un importante antenato nella direttiva del 1989 sul controllo dei prodotti alimentari, anche questa approvata su base dell’art. 100/A, quindi in funzione del mercato comune, affermando che gli scambi di prodotti alimentari occupano un posto di rilievo nel mercato comune. In questo modo la direttiva dell’89 comprende:

• Disposizioni sulla salute
• Norme a favore dei consumatori
• Disposizioni sulla lealtà degli scambi commerciali

In questo modo è evidente come nel secondo e terzo punto vengano fuori anche gli interessi a livello commerciale ed economico dei consumatori. Tale approccio è stato ripreso in Italia nel ’93, dove in un decreto si legge che il controllo dei prodotti non deve solo proteggere la salute del consumatore, ma anche proteggere i suoi interessi assicurando la lealtà delle info commerciali. Accettando il metodo HACCP, si punta così su un sistema dinamico di autocontrollo, pronto a connettere la nazione (Italia) con tutta l’UE, tramite tutela della salute e libera circolazione di prodotti. La differenza con i precedenti modelli sta proprio nella concretezza, nonché connessione, della tutela della salute, con l’aspetto economico e commerciale della questione. La direttiva del ’93, come la precedente, assume come oggetto tutte le fasi di lavorazione dei prodotti, segnando il passaggio e la trasformazione della legislazione alimentare, a diritto alimentare. La nuova disciplina, precisa che tutte le fasi di produzione, dalla preparazione alla trasformazione, dalla fabbricazione al confezionamento, fino al deposito, trasporto, distribuzione e vendita, sono comprese nelle regole che gestiscono la disciplina; in più introduce la definizione di “industria alimentare” = ogni impresa pubblica o privata, a scopo di lucro o no, che esercita una o tutte le prima elencate fasi. Queste imprese devono garantire la sicurezza dei prodotti controllando che ogni singola fase, o attività, venga messa a punto nel pieno rispetto delle regole che la gestiscono.

La Commissione europea

È possibile quindi collocare tra la fine degli anni ’80 e l’inizio dei ’90, l’avvio di nascita del diritto alimentare europeo, con la nascita di un approccio sistematico ai temi di sicurezza alimentare e agroalimentare. Allo stesso tempo, però, si assiste anche ad una negazione di relazione tra prodotto e territorio. Con l’arrivo dei modelli DOP e IGP, a preservare la qualità dei prodotti, si vive paradossalmente un clima negativo riguardo la riduttività che si ha nei confronti del territorio madre. La stessa Corte di giustizia ha cercato di eliminare le numerose barriere non tariffarie che isolavano i vari mercati nazionali, ma al contempo tutto ciò portava ad una banalizzazione delle specificità locali. È questo il periodo detto “di qualità materiale”, dove sul territorio e il valore dell’elemento, del prodotto, prevale l’analisi fisico-chimica. La quantità sulla qualità. La descrizione qualitativa di un prodotto non dovrebbe riguardare solo particolari prodotti d’entità geografica, ma soprattutto le caratteristiche stesse di ogni prodotto. Tutto ciò che può evocare la provenienza geografica o nazionale, deve avere come scopo l’identificazione dell’organismo pronto a controllare il prodotto. Il “territorio” lascia così via libera allo “spazio” = non più un’area vasta, ma un’area artificiale, spazio di produzione e di scambio, ben controllata. Il negativo risulta anche qui, con chi parla di abbandono alla tradizione e arrivo di una modernità senza qualità.

Regole d’identità

Anni ’90 = vittoria dello spazio sul territorio, quindi della comunità sulla specificità. Il percorso arriva a due punti focali:

• Giudiziario
• Legislativo

In questo modo nascono alcune regole d’identità territoriale di ampia applicazione. Da un punto di vista giudiziario, la scelta di propendere per il mercato unico è arrivata dalla Corte di giustizia, la quale ha operato come tramite di lettura di un “testo” che ha necessariamente bisogno di un “contesto”, dove il mercato unico ha assunto un ruolo centrale, insieme alle sue regole di tutela anche gi