Fasi procedimento amministrativo

Procedimento amministrativo: caratteri e funzioni

Per procedimento si intende la forma della funzione amministrativa. L’amministrazione agisce per moduli procedimentali, perché è nel procedimento che si selezionano i diversi interessi pubblici, coinvolti dall’esercizio del potere amministrativo, e che interferiscono tra loro in una società complessa.

Definizione e conclusione del procedimento

Il procedimento amministrativo è definito come una pluralità di atti posti in essere dalla stessa amministrazione o da più amministrazioni coinvolte e che si conclude con l’emanazione dell’atto conclusivo: normalmente è il provvedimento amministrativo. Quindi il procedimento è funzionale all’esercizio del potere provvedimentale.

Fasi del procedimento

Le fasi del procedimento sono:

• Iniziativa
• Istruttoria
• Decisoria
• (Eventuale) Integrativa dell’efficacia

Esistono dei collegamenti tra le diverse fasi, che si sostanziano in relazioni procedimentali. Queste sono:

Relazione di presupposizione

L’emanazione di un provvedimento amministrativo trova il suo antecedente logico, l’antecedente procedimentale, in un altro atto della pubblica amministrazione. Distinguiamo tra atti preparatori e atti presupposti. La portata degli atti preparatori è quella di acquisire una determinata conoscenza (verifiche, accertamenti) necessari all’ulteriore espletamento della fase istruttoria. L’atto presupposto, invece, è simile al sub procedimento. La funzione dell’atto presupposto è quello di definire un assetto.

Esempio: il nullaosta di una diversa amministrazione è il presupposto perché il procedimento abbia ulteriore corso (avendo l’atto presupposto un’efficacia costitutiva all’interno del procedimento). Pensiamo, inoltre, al parere della Autorità amministrativa preposta alla tutela paesaggistica per quanto riguarda le trasformazioni edilizie, parere che è vincolante ai sensi della normativa introdotta nel 2008: infatti, il comune trasmette gli atti alla sovrintendenza, e questa esprime un parere che vincola le scelte dell’amministrazione.

Vincolando le scelte dell’amministrazione in materia edilizia, deriva la conseguenza che il parere è un atto presupposto: l’amministrazione comunale non può fare niente senza di esso perché si verifica quello che in dottrina prende il nome di arresto del procedimento, che condiziona pesantemente le scelte dell’ente territoriale (in questo caso il comune) che non potrà procedere se non in conformità al parere. Questa è la portata degli atti presupposti (che ovviamente sono distinti dagli atti preparatori).

Relazione di consecuzione

È la relazione che corre tra l’atto precedente e l’atto ulteriore della pubblica amministrazione. Se la fase procedimentale si assesta in un certo modo, la conseguenza è che le fasi successive si debbano atteggiare coerentemente con la prima. Infatti all’interno dell’azione della pubblica amministrazione vige il principio della non contraddizione. Quindi la relazione di consecuzione è quel rapporto che corre tra atti presupposti e atti ulteriori della p.a. Da questi rapporti deriva la conseguenza che il vizio di un atto presupposto contagia l’atto successivo. Questo rapporto prende il nome di illegittimità derivata e trova il suo fondamento proprio nelle due relazioni di presupposizione e di consecuzione, che non sono compartimenti stagni, ma sono fasi di una fattispecie a formazione progressiva. (Quindi illegittimità derivata = il vizio dell’atto a monte determina l'invalidità derivata dell’atto successivo).

Esempio: un parere emanato da un organo incompetente, ovvero da un organo collegiale, senza il rispetto del numero legale (quorum strutturale), è un atto viziato, e tale invalidità non può non estendersi anche al di là della sua sfera d’azione perché è parte di una serie complessa. Quindi tale parere contagia gli atti ulteriori, che in quel parere trovano il loro presupposto, il loro antecedente logico.

Fase: l'iniziativa

L’iniziativa di parte normalmente si qualifica sulla base di un’istanza, che è un atto diretto all’instaurazione di un rapporto con la pubblica amministrazione. Ovviamente colui che promuove l’istanza deve essere un soggetto che abbia la legittimazione alla presentazione dell’istanza. L’istanza presentata dal soggetto non legittimato determina il diniego dell’accoglimento oppure, se l’amministrazione accoglie questa richiesta, il provvedimento è viziato perché c’è un vizio genetico, che invalida gli atti successivamente venuti in essere, proprio in virtù del principio di illegittimità derivata.

L’amministrazione moderna ai sensi dell’articolo 2 della legge 241/1990 ha l’obbligo di procedere e di provvedere. L’obbligo di procedere (come dice testualmente l’Art. 2) significa che l’amministrazione su impulso di parte deve concludere il procedimento. L’obbligo di procedere significa attivarsi, perché l’amministrazione moderna è retta dai principi di efficienza, efficacia ed economicità. È proprio da questi principi che deriva l’obbligo di procedere. Accanto ad esso vi è anche l’obbligo di concludere il procedimento entro il termine fissato dalla legge. Normalmente il termine che la legge assegna all’amministrazione per concludere il procedimento è di 30 giorni. Ma i ritardi dell’amministrazione sono un problema del Paese: i procedimenti amministrativi italiani hanno durata pluriennale.