Diritto comunitario

1. IL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA

Il processo di integrazione europea nasce nel secondo dopoguerra con l’obiettivo di evitare il

ripetersi dei conflitti che avevano devastato il continente. Simbolicamente, l’avvio può essere

fatto coincidere con la dichiarazione di Robert Schumann del 1950, in cui il ministro degli

esteri francese propose di mettere l’intera produzione di carbone e acciaio sotto una comune

Alta Autorità, aperta anche ad altri Paesi europei. La prima concreta realizzazione di questa

idea fu la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA), istituita con il Trattato di

Parigi del 18 aprile 1951, entrato in vigore il 25 luglio 1952, con la partecipazione di Francia,

Germania, Italia e dei tre Paesi del Benelux. La CECA prevedeva un’Alta Autorità indipendente

con ampi poteri decisionali, un Consiglio speciale dei Ministri con funzioni di controllo,

un’Assemblea comune composta da membri dei Parlamenti nazionali e una Corte di giustizia.

La CECA aveva validità di 50 anni e cessò di esistere nel 2002.

Parallelamente, il progetto di creare una Comunità europea di difesa (CED) fallì, poiché il

relativo trattato firmato a Parigi nel 1952 non ottenne il consenso del Parlamento francese.

Nonostante questo insuccesso, il dialogo tra Stati continuò, concentrandosi sulla creazione di

un mercato liberalizzato e su iniziative comuni nei settori dei trasporti e dell’energia nucleare.

Questo portò alla nascita della Comunità economica europea (CEE) e della Comunità

europea per l’energia atomica (Euratom), con i trattati firmati a Roma il 25 marzo 1957 ed

entrati in vigore il 14 gennaio 1958. La CEE mirava a creare un mercato comune esteso a tutte

le attività economiche, realizzando un’area di libero scambio tra i Paesi membri e adottando

una tariffa doganale comune verso i Paesi terzi, oltre a sviluppare politiche comuni nei settori

strategici. L’Euratom, invece, aveva il compito di creare un ente con poteri di controllo e

indirizzo politico nel settore dell’energia atomica.

Nel tempo, le tre comunità mantennero una propria soggettività giuridica, ma adottarono

istituzioni comuni. Questo assetto rimase sostanzialmente invariato fino alla cessazione della

CECA nel 2002, mentre la CEE evolse nell’Unione Europea, mantenendo Euratom come

organizzazione separata. Attraverso successive modifiche dei trattati, dall’iniziale mercato

comune si arrivò al mercato unico europeo, garantendo la libera circolazione di persone,

merci, servizi e capitali, e creando un’Unione Europea con integrazione economica, monetaria e

finalità politiche generali, unica nel panorama delle organizzazioni internazionali.

La progressiva cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione europea è stata resa possibile

attraverso una serie di trattati di revisione: l’Atto unico europeo del 1986, il Trattato di

Maastricht del 1992, il Trattato di Amsterdam del 1997, il Trattato di Nizza del 2001 e il

Trattato di Lisbona del 2007. Parallelamente alla cooperazione, l’Unione ha conosciuto un

costante allargamento: nel 1973 entrarono Danimarca, Regno Unito e Irlanda; la Grecia nel

1981; Spagna e Portogallo nel 1986; Austria, Finlandia e Svezia nel 1995; Cipro, Estonia,

Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria nel 2004;

Romania e Bulgaria nel 2007; e la Croazia nel 2013. Attualmente l’Unione europea conta 27

Stati membri, dopo l’uscita del Regno Unito nel 2020.

L’Unione mantiene una natura sui generis, caratterizzata da una struttura istituzionale

particolare in cui convivono organi rappresentativi degli Stati, come il Consiglio europeo e il

Consiglio, e organi in cui i componenti siedono a titolo personale, come la Commissione

Europea. Con l’espansione delle competenze comunitarie, soprattutto nel campo economico e

giuridico, emerse la necessità di rendere più democratico il processo decisionale e più visibile

la cooperazione politica. Questo portò all’elezione diretta del Parlamento europeo nel

1979 e al progetto del 1984 di istituire un’Unione europea di tipo federale, con maggiori

competenze e partecipazione del Parlamento al processo legislativo; pur approvato, il progetto

non ebbe seguito, ma contribuì a stimolare una riflessione sull’efficienza istituzionale e

sull’integrazione economica.

Negli anni ottanta la spinta verso l’integrazione fu rafforzata dal Libro bianco della

Commissione sul mercato interno (1985) e dall’Atto unico europeo (1986), che

accelerarono il processo di integrazione dei mercati, rafforzarono la dimensione sociale e

confermarono l’obiettivo della coesione economica e sociale. Il processo decisionale divenne

più efficiente grazie a un maggiore ricorso al voto a maggioranza nel Consiglio e a un

coinvolgimento più attivo del Parlamento. La cooperazione politica e diplomatica venne

incentivata anche al di fuori del tradizionale quadro comunitario, mentre il ruolo della Corte di

giustizia europea consolidò la Comunità di diritto come principio fondamentale, elevando

l’integrazione giuridica a un livello avanzato.

Il dialogo con le corti nazionali, come la Corte Costituzionale italiana e tedesca e il

Consiglio di Stato francese, confermò il consolidamento dell’effetto diretto delle norme

comunitarie e della primazia del diritto europeo su quello nazionale in caso di conflitto.

Questa giurisprudenza ha garantito l’armonia del sistema giuridico europeo, preservando la

sovranità degli Stati e al contempo valorizzando la specificità e l’originalità dell’esperienza di

integrazione comunitaria.

Il Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993,

ha rappresentato una tappa fondamentale nella trasformazione dell’Europa, segnando il

passaggio da un’unione a scopo prevalentemente economico a una struttura con aspirazioni

federali. Ha consolidato le Comunità europee, integrandole con nuove politiche e forme di

cooperazione, senza creare una nuova organizzazione autonoma, e ha previsto un quadro

istituzionale unico volto a garantire coerenza e continuità delle azioni. Il trattato si articolava in

tre pilastri principali: modifiche ai trattati esistenti, politica estera e di sicurezza comune, e

cooperazione in materia di giustizia e affari interni. Tra le modifiche più significative vi è il

passaggio da “Comunità economica europea” a “Comunità europea”, con l’obiettivo di

avvicinare l’Unione ai cittadini e promuovere la solidarietà tra i popoli. È stata introdotta la

cittadinanza europea, che consente ai cittadini degli Stati membri di votare e candidarsi alle

elezioni locali e a quelle per il Parlamento europeo anche in uno Stato diverso da quello di

appartenenza.

Il trattato ha ampliato le competenze dell’Unione in settori come salute, tutela dei consumatori,

cultura, reti transeuropee, industria, protezione civile, energia e turismo, rafforzando al

contempo le politiche sociali, la coesione economica e sociale, la ricerca e lo sviluppo

tecnologico e l’ambiente. Sono stati inoltre migliorati i meccanismi decisionali, con un maggiore

coinvolgimento del Parlamento europeo e procedure più snelle ed efficienti, per rendere le

decisioni più democratiche e vicine ai cittadini.

La novità più rilevante introdotta dal Trattato di Maastricht riguardava l’obiettivo di creare

l’Unione economica e monetaria, realizzata in tre fasi e culminante con la sostituzione delle

monete nazionali con una moneta unica europea, l’euro. Il Trattato introduceva due pilastri

innovativi: la politica estera e di sicurezza comune e la cooperazione in materia di giustizia e

affari interni. La prima segnava una svolta rispetto all’Atto unico, trasformando la cooperazione

tra Stati membri in una politica effettivamente comune, pur rimanendo esterna al quadro

comunitario. La seconda riguardava la collaborazione tra Stati membri su asilo, immigrazione,

cooperazione giudiziaria civile e penale, doganale e di polizia, con l’obiettivo di prevenire e

combattere terrorismo, traffico di droga e altre forme gravi di criminalità internazionale. In

questi ambiti, il Consiglio europeo poteva adottare posizioni comuni, azioni coordinate o

convenzioni da recepire a livello nazionale.

Sotto il profilo giuridico, definire l’Unione europea risultava complesso: essa era basata sulle

tre Comunità, integrate dalle politiche e forme di cooperazione istituite dal Trattato. Spesso si

usa la metafora del tempio a tre colonne, con le Comunità come primo pilastro, la politica

estera e di sicurezza comune come secondo, e la cooperazione nei settori della giustizia e degli

affari interni come terzo. Il modello generale prefigurato dal Trattato era quello di una

cooperazione tra Stati membri esterna ma strettamente collegata alla Comunità, ispirata alla

cooperazione internazionale più che all’integrazione comunitaria. Nonostante ciò, il Trattato

non negava la logica integrativa delle Comunità, lasciando aperto il potenziale di sviluppo

verso una maggiore integrazione, e sanciva l’obiettivo di mantenere e sviluppare l’acquis

comunitario, con la possibilità di rivedere politiche e forme di cooperazione per garantirne

l’efficacia.

La conferenza intergovernativa del 1996 ha portato al Trattato di Amsterdam, entrato in

vigore nel 1999, che ha apportato modifiche al Trattato sull’Unione europea nelle sue tre parti. I

vertici europei di Colonia e Helsinki del 1999 hanno avviato una nuova conferenza

intergovernativa, conclusasi con il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in

vigore il 1° febbraio 2003, per risolvere questioni istituzionali ancora irrisolte. Le modifiche al

Trattato sull’Unione Europea sono state limitate e hanno riguardato il ruolo del Consiglio nel

contrastare violazioni dei principi fondamentali di libertà e democrazia e il perfezionamento

della cooperazione rafforzata, soprattutto nei due pilastri non comunitari.

Le modifiche al Trattato CE hanno interessato principalmente il funzionamento e le modalità

decisionali delle istituzioni, con novità significative come la procedura di codecisione per asilo e

protezione dei rifugiati e il passaggio da decisioni unanimi a decisioni a maggioranza qualificata

in settori come difficoltà economiche, politica commerciale e cooperazione con Paesi terzi. Gli

aggiustamenti istituzionali hanno anche facilitato l’allargamento dell’Unione, attraverso misure

come l’istituzione di camere giurisdizionali aggiuntive al Tribunale di primo grado, l’attribuzione

al Tribunale di casi su rinvio pregiudiziale e un ruolo rinnovato dell’Avvocato generale.

Contestualmente, la Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee è stata rinominata in Gazzetta

Ufficiale dell’Unione europea.

Un evento di particolare rilievo è stata la proclamazione della Carta dei diritti fondamentali

dell’Unione europea al Consiglio europeo di Nizza nel dicembre 2000 e successivamente a

Strasburgo nel 2007. Preparata da rappresentanti dei Parlamenti nazionali, del Parlamento

europeo, della Commissione e dei capi di Stato e di governo, la Carta ha stabilito principi

basilari basati su dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza europea e giustizia. Il

suo obiettivo era rendere i diritti fondamentali più evidenti all’interno dell’Unione, senza

introdurre innovazioni, ma confermando in modo solenne i valori già presenti nei trattati

comunitari, nelle Costituzioni degli Stati membri e nella giurisprudenza della Corte di giustizia.

L’Unione europea ha preso il posto della precedente Comunità europea grazie al Trattato di

Lisbona (entrato in vigore il 1° dicembre 2009), che ha modificato sia il Trattato sull’Unione

europea (TUE) sia il Trattato istitutivo della Comunità europea, ora chiamato Trattato sul

funzionamento dell’Unione europea (TFUE). L’aggettivo “comunitario” è stato sostituito

con “dell’Unione”. Il Trattato di Lisbona consolida il sistema giuridico dell’integrazione

europea, iniziato nel 1951 con la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, passando per la

Comunità economica europea e l’Euratom, fino ad oggi. Questo sistema regola i rapporti tra

Unione, istituzioni, Stati membri e cittadini, le cui norme provengono da fonti internazionali,

dell’Unione e nazionali.

Nonostante i progressi nell’integrazione, ci sono stati ostacoli e delusioni, come il fallimento

della Costituzione europea (Trattato-Costituzione del 2004) dovuto ai referendum negativi in

Francia e Paesi Bassi. Dopo due anni di riflessione, il Trattato di Lisbona (firmato il 31

dicembre 2007) è stato approvato, superando resistenze e referendum in alcuni Stati membri. Il

trattato ha introdotto novità importanti: comunitarizzazione del terzo pilastro, riconoscimento

della Carta dei diritti fondamentali, maggiore ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti

nazionali, e consolidamento di politiche su ambiente, energia e immigrazione. Ha segnato un

passo avanti nell’integrazione europea, privilegiando un approccio internazionalista rispetto a

tentativi precedenti come il progetto Spinelli.

La pandemia di COVID-19 ha inizialmente evidenziato limiti e disorganizzazione, ma l’Unione

ha poi coordinato una risposta comune, offrendo supporto e approvando fondi per la ripresa

economica. La crisi in Ucraina ha portato l’UE a condannare l’aggressione russa, sostenendo

l’indipendenza e l’integrità territoriale del Paese con misure di supporto militare e sanzioni

contro la Russia. Sono state inoltre avviate conferenze politiche europee per promuovere

cooperazione, pace, sicurezza e collaborazione energetica e infrastrutturale tra Stati membri e

partner esterni, rafforzando il coordinamento politico e strategico dell’Unione.

2. I PRINCIPI GENERALI DELL’UNIONE EUROPEA

Il processo di integrazione europea ha portato i Trattati a dare sempre più importanza ai

principi fondamentali dell’Unione europea. Questi principi non sono solo linee guida

interpretative, ma rappresentano criteri di legittimità che stabiliscono limiti all’azione delle

istituzioni e delle amministrazioni, creando diritti e doveri per cittadini e Stati membri. I principi

possono derivare dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, dal diritto

internazionale o da esperienze giuridiche precedenti, ma sono considerati principi propri del

diritto dell’Unione, con pieno valore giuridico. Alcuni sono espressamente previsti nei Trattati,

mentre altri sono stati sviluppati attraverso la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE.

Tra i più importanti vi è il principio della certezza del diritto, che richiede che le norme

siano chiare, precise e prevedibili, così che cittadini e imprese possano comprendere e

prevedere le conseguenze delle loro azioni. Questo principio riguarda sia le istituzioni

dell’Unione sia le amministrazioni nazionali, che devono recepire correttamente il diritto

europeo. Dopo il Trattato di Lisbona, con il riconoscimento della Carta dei diritti

fondamentali, la certezza del diritto si è collegata sempre più alla certezza dei diritti. Il

dialogo tra la Corte di giustizia e le corti costituzionali nazionali, attraverso il rinvio

pregiudiziale, serve a evitare frammentazioni e incertezze nel sistema giuridico europeo.

Il principio della certezza del diritto riguarda anche il rispetto delle decisioni definitive (cosa

giudicata): la Corte di giustizia cerca di bilanciare la primazia del diritto dell’Unione con la

stabilità delle decisioni giuridiche già definitive.

Un altro aspetto importante della certezza del diritto è il principio del legittimo

affidamento, riconosciuto come parte dell’ordinamento dell’Unione europea e utilizzato per

valutare la legittimità degli atti. Questo principio tutela le aspettative dei cittadini quando

l’amministrazione, attraverso il proprio comportamento o le informazioni fornite, ha creato una

ragionevole fiducia in una determinata situazione giuridica. In alcuni casi il principio della

certezza del diritto e quello del legittimo affidamento vengono applicati insieme: il primo

stabilisce la regola generale, mentre il secondo può limitarne le eccezioni. Un esempio riguarda

l’efficacia retroattiva degli atti, che normalmente non è ammessa proprio per garantire la

certezza del diritto; tuttavia può essere consentita in casi particolari, purché sia necessaria per

raggiungere un obiettivo specifico e non venga compromesso l’affidamento degli interessati.

Il principio del legittimo affidamento assume particolare rilievo quando vi sono modifiche

improvvise della normativa, quando l’amministrazione ha generato nel cittadino aspettative

ragionevoli con il proprio comportamento o quando viene revocato un atto individuale

illegittimo. In questi casi la revoca può avvenire solo entro un termine ragionevole e tenendo

conto della fiducia maturata dal destinatario. Al contrario, questo principio non può essere

invocato quando l’affidamento deriva da comportamenti illegittimi o contrari al diritto

dell’Unione, come nel caso di alcune prassi nazionali incompatibili con il diritto europeo. Inoltre

esso non impedisce che una nuova normativa si applichi agli effetti futuri di rapporti giuridici

nati sotto una disciplina precedente. Un altro principio rilevante per l’interpretazione del diritto

dell’Unione è quello dell’effetto utile, secondo cui le norme devono essere applicate e

interpretate in modo tale da garantire il raggiungimento delle loro finalità. Proprio grazie a

questo principio è stato possibile riconoscere anche alle direttive l’effetto diretto.

Nel diritto dell’Unione si sono poi affermati importanti principi in materia ambientale. Tra

questi vi è il principio di in