Vigilanza del sistema bancario e finanziario in Italia: principi ed evoluzione

Università telematica “e-Campus”

Facoltà di Economia

Corso di Laurea in Economia

La vigilanza del sistema bancario e finanziario in Italia: principi ed evoluzione

Domenica Federico

Relatore: Ch.ma Prof.ssa Buttò Bernadetta Laura

Tesi di Laurea di: Matricola 003079365

Anno Accademico 2019 / 2020

Indice

• Introduzione p. 1
• Capitolo 1 – La vigilanza sul sistema finanziario: obiettivi e strumenti p. 3
• 1.1 Il sistema finanziario: elementi teorici p. 3
• 1.2 La vigilanza del sistema finanziario p. 8
• 1.3 Un inquadramento dei modelli di vigilanza p. 12
• 1.4 Gli strumenti della vigilanza p. 15
• Capitolo 2 - L’evoluzione storica della vigilanza in Italia: dalla legge bancaria del 1936 al Single Supervisory Mechanism p. 22
• 2.1 La legge bancaria del 1936 p. 22
• 2.2 Dalla vigilanza strutturale alla vigilanza prudenziale: il Testo Unico Bancario p. 27
• 2.3 La risposta alla crisi del debito sovrano del 2010-2011: verso un nuovo modello di Vigilanza p. 29
• 2.4 Il Comitato di Basilea e gli Accordi di Basilea p. 34
• 2.5 L’Unione Bancaria p. 39
• Capitolo 3 - Gli organi di Vigilanza in Italia p. 44
• 3.1 La Banca d’Italia p. 44
• 3.2 La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa p. 49
• 3.3 Il Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio p. 52
• 3.4 Il Ministero dell’Economia e delle Finanze p. 54
• 3.5 L’Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni p. 56
• 3.6 La Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione p. 59
• 3.7 L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato p. 60
• Conclusioni p. 62
• Bibliografia p. 64
• Sitografia p. 66

Introduzione

Il presente lavoro di tesi ha l’obiettivo di analizzare la vigilanza del sistema bancario e finanziario in Italia, ponendo particolare attenzione alle principali evoluzioni che hanno interessato la regolamentazione italiana e ai cambiamenti del ruolo delle principali autorità di controllo. Il lavoro si articola in tre capitoli.

Nel primo capitolo si propone una disamina degli obiettivi, dei modelli teorici della regolamentazione del sistema finanziario e dei diversi strumenti che possono essere adoperati dalle Autorità di Vigilanza per verificare il corretto operato dei soggetti vigilati.

Nel secondo capitolo, segue una descrizione delle evoluzione del modello di vigilanza a partire dalle sue origini, focalizzandosi sui principali punti di svolta nell’assetto dei mercato bancario e della supervisione: viene dunque approfondita la legge bancaria del 1936, con la quale si gettano le basi della regolamentazione del sistema bancario e finanziario in Italia, si analizza il passaggio dal modello di vigilanza istituzionale a quello prudenziale sancito dalla nascita del Testo Unico Bancario per poi arrivare ai giorni d’oggi con la nascita dell’Unione Bancaria.

Nel terzo capitolo, invece, vengono analizzate le autorità di vigilanza italiane illustrando la ripartizione delle competenze di diverse Autorità con riferimento ai principali intermediari finanziari: l’Italia si caratterizza per un’architettura dei controlli di vigilanza che possiamo definire ibrida in quanto basata parzialmente sul modello per finalità, con aspetti legati al modello istituzionale.

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Capitolo 1

La vigilanza sul sistema finanziario: obiettivi e strumenti

1.1 Il sistema finanziario: elementi teorici

“Il sistema finanziario, all’interno di un Paese, costituisce la principale struttura attraverso la quale si svolge l’attività finanziaria, ossia la produzione e l’offerta di servizi finanziari”¹. Esso si basa su tre componenti essenziali: i mercati, gli intermediari e gli strumenti finanziari. La sua finalità principale è creare le condizioni affinché si realizzi in modo efficiente il trasferimento di risorse finanziarie nello spazio e nel tempo: “da soggetti che generano risparmio monetario, come le famiglie, i quali rinunciano oggi a una certa somma di denaro per poterne disporre in misura maggiore in futuro, a settori che necessitano di investire o spendere per l’attività attuale, in primis le imprese e la pubblica amministrazione”².

Il sistema finanziario svolge, pertanto, funzioni che sono fondamentale per il modo di operare di una moderna economia di mercato, che soddisfano specifiche esigenze del sistema economico, permettendo così l’accrescimento dei processi produttivi e distributivi.

“Accumulazione e allocazione del risparmio rappresentano due aspetti fondamentali dell’attività del sistema finanziario”³. Il risparmio garantisce lo sviluppo e il benessere della collettività sia perché consente di ottimizzare le scelte di consumo nel tempo, sia in quanto sostiene gli investimenti, permettendo alle famiglie e alle imprese, attraverso il sistema finanziario, di realizzare i propri progetti, come acquistare una casa o ampliare un’azienda.

1 Ronchini B., Poletti L., Bocchialini E., Economia del sistema finanziario, Torino, Giappichelli, 2019.

2 www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

3 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, Milano, Egea, 2017.

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Nel corso del tempo la struttura del sistema finanziario è cambiata significativamente: in passato le famiglie italiane possedevano soprattutto depositi bancari e postali e titoli pubblici; oggi utilizzano una gamma di strumenti ben più ampia, che comprende obbligazioni, azioni, fondi comuni, prodotti assicurativi e pensionistici. Proteggere il risparmio è quindi diventato un compito più complesso, soprattutto quando le condizioni economiche non sono favorevoli.

“Le caratteristiche del sistema finanziario di ciascun Paese (o di Paesi istituzionalmente uniti, come nell'Unione Europea) sono la conseguenza dell'evoluzione storica e del contesto istituzionale ed economico”⁴.

Il sistema finanziario italiano oggi è significativamente diverso e ben più articolato rispetto al passato. Un ruolo centrale è occupato dai numerosi intermediari finanziari che animano i circuiti di intermediazione; “essi si differenziano in base ai contenuti prevalenti dell’attività svolta”⁵ e, semplificando un po', possiamo fare riferimenti a 3 categorie:

• Intermediari creditizi, comprendenti le banche, caratterizzati dallo svolgimento di una prevalente attività di credito verso soggetti con fabbisogno di fondi.
• Intermediari mobiliari, specializzati nelle attività legate alla emissione, alla negoziazione e alla gestione degli strumenti finanziari cosiddetti mobiliari, cioè obbietti di negoziazione.
• Intermediari assicurativi, rivolti alla attività di gestione dei rischi puri nel settore danni nel settore vita e alla attività di natura previdenziale.

4 www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

5 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, cit., p.4.

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Il sistema finanziario può essere esaminato da due distinte prospettive: “una funzionale, analizzando le diverse attività da esso svolte” nell’ambiente del più vasto sistema economico di cui fa parte, sistema di pagamenti, gestione del risparmio, selezione e finanziamento degli investimenti, gestione dei rischi, e “una strutturale, esaminando i suoi elementi costitutivi essenziali”⁶, gli intermediari finanziari, i mercati finanziari, i prodotti e servizi finanziari, la regolamentazione e le autorità di controllo.

Le principali funzioni del sistema finanziario, che all’interno del sistema economico rendono possibili i processi produttivi e distribuiti, sono i seguenti:

• Dotare il sistema economico dei mezzi di pagamento necessari per rendere sicuro il funzionamento del circuito di produzione e distribuzione del reddito (funzione monetaria).
• Garantire il trasferimento delle risorse finanziarie nei diversi settori economici per finalità d'impiego produttivo (funzione allocativa).
• Gestire i rischi finanziari connessi agli investimenti effettuati”⁷.

La tutela del risparmio assume forme diverse. Nel caso dei depositi bancari e dei contratti di conto corrente, il cui scopo principale è la custodia del denaro e l’utilizzo dei servizi associati, l’obiettivo della tutela è la restituzione delle somme versate.

6 Ronchini B., Poletti L., Bocchialini E., Economia del sistema finanziario., cit., p.4.

7 www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

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L’investimento in altre attività finanziarie, invece, ha lo scopo di accrescere il valore della somma impiegata: dato che in questo caso il risparmiatore assume dei rischi per conseguire un rendimento, occorre assicurare che egli sia informato e consapevole di tali rischi e che questi siano adeguati alla sua situazione economica e finanziaria.

La funzione di trasferimento delle risorse del sistema finanziario nasce da una condizione di diversità di posizione dei soggetti dell’economia che godono della funzionalità del sistema finanziario, rappresentati dagli utenti finali del sistema: “si tratta di realtà economici differenti, come famiglie, imprese, settore pubblico, settore estero, che grazie al sistema finanziario riescono a soddisfare le proprie esigenze finanziarie di pagamento, di investimento, di finanziamento e di sicurezza”⁸.

Da un lato, vi sono le cosiddette “unità in surplus”, ovvero risparmiatori e i detentori di ricchezze rappresentate soprattutto dalle famiglie, che dispongono di potere di acquisto in eccesso rispetto al fabbisogno per spese di investimento e di consumo, e sono disposti a scambiarlo con potere di acquisto futuro, mediante impieghi fruttiferi.

Diverse sono le tipologie di contratti finanziario che permettono a questi soggetti di soddisfare il proprio bisogno di investimento come depositi bancari, quote di fondi comuni di investimento, titoli di stato e altre soluzioni finanziarie.

In posizione opposta si collocano le cosiddette “unità in deficit”, tipicamente rappresentate dalle imprese e dalla pubblica amministrazione le quali si caratterizzano per un’insufficienza di potere di acquisto che possono risolvere utilizzando risorse altrui, procurati attraverso contratti di finanziamento. Si trovano dunque a dover contrarre debiti al fine di finanziare i propri investimenti attuali per i quali non dispongono di sufficienti risorse interne, mediante prestiti presso le banche o altri intermediari o sotto forma di azioni, obbligazioni e altri titoli (fig.1.1).

8 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario., cit., p.4

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Figura 1.1 Il sistema finanziario

Fonte: www.consob.it/web/investor-education/il-sistema-finanziario-attuale-una-stilizzazione

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1.2 La vigilanza del sistema finanziario

Il sistema finanziario è un settore dell’economia subordinato ad un insieme articolato di controlli da parte dei pubblici poteri attraverso la presenza di sistemi di regolamentazione e di vigilanza sull’attività finanziaria esercitata dai mercati e dagli intermediari finanziari nonché dagli operatori non finanziari (imprese) quando questi si rivolgono ai risparmiatori. “La regolamentazione del settore bancario e finanziario si compone di un insieme di norme imposte agli operatori in via legislativa e/o in via amministrativa da parte degli organi di vigilanza. Questo processo regolamentare è affiancato da una attività di controllo, che ha l’obiettivo di constatare che i singoli intermediari operino in modo conforme alle norme, intervenendo nei casi d’inadempienza”⁹. L’insieme delle norme regolamentari (cosiddette secondarie) dettate dagli organi di vigilanza e dei controlli da essi svolti è comunemente definito funzione di vigilanza (o di controllo) comprendendo quindi regolamentazione secondaria e controlli di vigilanza. La funzione di regolamentazione di vigilanza è finalizzata al perseguimento di determinati obiettivi”; essa opera con l’intervento degli organi a ciò preposti e con l’utilizzo di specifici strumenti di vigilanza.

A favore dell’opportunità di prevedere un “sistema di controlli per le banche e gli altri intermediari finanziari più ampio di quello presente in altre forme di attività economica, sono state supportate varie motivazioni teoriche, tutte accomunate dal presupposto che nel settore del credito e della finanzia sia presente particolare forme di market failure”¹⁰.

9 Ferrari A., Gualandri E., Landi A., Vezzani P., Il sistema finanziario: funzioni, mercati e intermediari, Torino, Giappicchelli, 2016.

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10 Padoa-Schioppa T., Il governo dell’economia, Bologna, Il Mulino, 1997.

I fattori responsabili dei fallimenti bancari, che giustificano la necessità di avere un controllo pubblico sul sistema finanziario sono riconducibili ai seguenti punti:

• Mancata protezione del risparmiatore, ovvero i contraenti più deboli di ogni transizione finanziaria e come tali meritevoli di tutela. Poiché la mobilizzazione e il trasferimento di risorse dai soggetti in avanzo finanziario (prestatori finali di fondo) a quelli in posizione di disavanzo (prenditori finali di fondo) necessita di una forte componente fiduciaria in un ambito contraddistinto da incertezze e rischi, è fondamentale che il “risparmiatore rafforzi la propria fiducia nei confronti dei prenditori di fondi”¹¹;
• La funzione monetaria e il governo monetario dell’economia, la moneta bancaria costituisce la parte più importante dell’offerta complessiva di moneta, pertanto è necessario che sia garantito un “buon funzionamento del sistema dei pagamenti sia per ragioni di sicurezza e di stabilità, sia per ragioni di efficienza”. Altrettanto evidente è l’interesse nel regolare la quantità di moneta a disposizione dell’economia (equilibrio domanda/offerta) e a governare altri aspetti della politica monetaria nell’ottica del controllo del tasso di inflazioni e degli altri meccanismi di influenza verso l’economia reale;
• Crisi bancarie esternalità negative, il fallimento di una banca incide in generale sul clima di “fiducia dei risparmiatori nei confronti dell’intero sistema bancario sotto forma di contagio verso le altre istituzioni con conseguente timore dei depositanti e corsa agli sportelli per il ritiro dei depositi”; una crisi bancaria può provocare un’instabilità dell’intero sistema finanziario;
• Asimmetrie informative le quali non permettono l’efficace selezione dei prenditori in quanto il rapporto tra creditore e debitore è per sua natura contraddistinto da una mancanza di informazione a danno del creditore. In particolare “l’informazione non è soddisfacente a stabilire una graduatoria di rischio e, quindi, a definire il prezzo del credito in funzione del rischio. Le carenze informative, quindi, possono determinare il fallimento del mercato”¹²;
• Insufficienza della concorrenza.

11 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, cit., p.4

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12 Forestieri G., Mottura P., Il sistema finanziario, cit., p.4

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Da tali ragioni scaturiscono i tre obiettivi generali posti alla base della vigilanza:

• Stabilità. A livello microeconomico, cioè del singolo intermediario, come pure a livello macroeconomico, ossia del sistema finanzio nel suo complesso, la stabilità rappresenta un obiettivo diretto sia a rafforzare la tutela del risparmiatore, sia a evitare che la situazione di crisi di anche un singolo intermediario finanziario propagandosi a diversi intermediari, con il cosiddetto effetto domino, possa dare origine a crisi di natura sistemica e compromettere la funzionalità del sistema finanziario stesso.
• Trasparenza delle informazioni e correttezza dei comportamenti. “Nel contesto finanziario, questo obiettivo si propone il raggiungimento di un’imparziale distribuzione del bene informazione tra gli operatori, al fine di evitare una delle più classiche cause di fallimento del mercato, ovvero la presenza di asimmetrie informative”¹³, che determinano la coesistenza di soggetti più informati e altri meno informati.
• Efficienza. Tale obiettivo riguarda il buon funzionamento dei canali di intermediazione allo scopo di tutelare e promuovere la concorrenza. Essa può assumere più fattispecie: allocativa, tecnico-operativa e informativa e valutativa. “L’efficienza allocativa consiste nella capacità di destinare le risorse finanziarie limitate ai programmi di investimento più redditizi”, a parità di rischio, a seguito di una attenta valutazione, da parte di intermediari e mercati, del valore creditizio delle diverse alternativi di investimento. “L’efficienza tecnico-operativa riguarda la ricerca di minori costi operativi da parte degli intermediari e dei mercati finanziari”, con l’obiettivo di ridurre il costo dell’intermediazione. L’efficienza informativa e valutativa riguardano soprattutto il mercato mobiliare e determinano, rispettivamente, la “capacità dei prezzi delle attività finanziarie di riflettere tutte le informazioni disponibili e la capacità del mercato di esprimente il valore fondamentale del titolo attraverso il prezzo, superando gli ostacoli dati dalle asimmetrie informative”¹⁴.

13 Di Noia C., Piatti E., Regolamentazione e mercato finanziario: analisi e prospettive di riforma per il sistema italiano, in Quaderni di finanza, Consob, 1998, p. 13.

14 Ferrari A., Gualandri E., Landi A., Vezzani P., Il sistema finanziario: funzioni, mercati e intermediari, Torino, Giappicchelli, 2016.

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1.3 Un inquadramento dei modelli di vigilanza

Le relazioni fra le diverse autorità di vigilanza sul sistema finanziario sono delimitate all’interno di