Strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

Camera di commercio I.A.A. Chieti Pescara

Master di II livello in diritto ed economia del mare

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

Corsista: Cicchinelli Francesco Antonio

Relatore: Prof.ssa Simona D’Antonio

Anno accademico 2024/2025

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

Master di II livello in diritto ed economia del mare

Tesi

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali 2

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

Indice

Introduzione pp. 6-7

Capitolo I “Gli strumenti amministrativi di contrasto all’immigrazione irregolare in Italia”

• Paragrafo 1: L’immigrazione in Italia di cittadini di paesi terzi pp. 9-14
• Paragrafo 2: Misure di prevenzione e contrasto all’immigrazione non autorizzata. pp. 14-22
• Paragrafo 3: I poteri del Ministro dell’Interno in materia di vigilanza e controllo delle frontiere pp. 22-30

Capitolo II “Gli obblighi internazionali posti a tutela dei diritti umani come limiti ai poteri dello Stato di allontanamento degli stranieri”

• Paragrafo 1: Il principio di non-refoulement nel diritto internazionale e nel diritto dell’Unione europea pp. 31-39
• Paragrafo 2: Il principio di non-refoulement nell’ordinamento italiano e le prassi di respingimento pp. 39-44
• Paragrafo 3: Gli obblighi di soccorso in mare pp. 44-55

Capitolo III “Equilibrio tra soccorso in mare e controllo dell’immigrazione”

• Paragrafo 1: Analisi della giurisprudenza sul conflitto tra obbligo di soccorso e contrasto all’immigrazione irregolare pp. 56-74
• Paragrafo 2: Equilibrio tra soccorso in mare e controllo dell’immigrazione pp. 74-80

Bibliografia pp. 83-84

3 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali 4

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

"La libertà è, nella filosofia, la ragione; nell'arte, l'ispirazione; nella politica, il diritto." Victor Hugo

5 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

Introduzione

Il presente elaborato si pone l’obiettivo di analizzare il tema del bilanciamento tra potere dello Stato, in termini di misure di contrasto all’immigrazione irregolare ed in particolare in tema di respingimento in mare, ed il rispetto degli obblighi internazionali, e dei diritti umani del migrante.

Dopo una breve introduzione, il primo capitolo tratta il fenomeno migratorio e propone un’analisi statistica concentrata sugli sbarchi di migranti provenienti dal Nord Africa nei paesi mediterranei dell’Europa e sulle operazioni di salvataggio; dopodiché il focus dell’elaborato si concentra sui provvedimenti legislativi relativi al potere di respingimento ed espulsione dei migranti.

Dalla fonte legislativa per eccellenza in tema di immigrazione (il d. lgs. 25 luglio 1998, n. 286, «Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero», adottato sulla base della legge delega n. 40 del 1998, c.d. T.U.I.), si ripercorrono le principali novità introdotte dai numerosi cambiamenti normativi relativi al ruolo del Ministro dell’Interno.

Il secondo capitolo è invece dedicato al principio del “non-refoulement” ed agli obblighi internazionali; dai casi che identificano il divieto di respingimento, all’obbligo di informazione dello straniero, passando in rassegna quanto previsto in quest’ottica dalle principali convenzioni internazionali siglate e ratificate dall’Italia: la convenzione Solas, la convenzione SAR, la Convenzione UNCLOS e quella di Ginevra.

Dopo una ricostruzione del quadro normativo, il capitolo conclusivo individua le caratteristiche comuni di alcuni casi pratici e delle relative pronunce giurisprudenziali; attraverso un’analisi delle motivazioni che hanno portato alla sentenza della Grande Camera Hirsi Jamaa della Corte Europea dei diritti dell’uomo, passando dalle pronunce rese dalla Corte di Strasburgo con riguardo ai casi Sharifi e Khlaifia, per finire con i casi di “Nave Diciotti” e “Sea Watch” e delle relative sentenze definitive, si cerca di chiarire quando l'obbligo di salvataggio in mare può effettivamente agire da scriminante, ovvero escludere la punibilità di un comportamento che altrimenti sarebbe illecito, e specularmente quando potrebbero ipotizzarsi, in capo alle autorità competenti, i 6 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali reati di omissione d'atti d'ufficio o addirittura il sequestro di persona.

Il tutto per delineare un possibile equilibrio tra la protezione dei confini dello Stato e quindi i poteri che lo stesso può esercitare a questi fini ed il rispetto degli obblighi internazionali relativi al soccorso di migranti in mare. 7

Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

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Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali

Capitolo I “Gli strumenti amministrativi di contrasto all’immigrazione irregolare in Italia”

L’immigrazione in Italia di cittadini di paesi terzi

L’Italia, a partire dalle ultime decadi del secolo precedente, si è progressivamente affermata come uno dei principali paesi di destinazione dei flussi migratori.

In particolare, l’immigrazione dei cittadini provenienti da paesi extra-UE costituisce un fenomeno strutturale e multidimensionale, strettamente connesso a dinamiche economiche, politiche, sociali e geopolitiche di carattere globale.

La complessità del fenomeno migratorio in Italia emerge dall’analisi delle sue molteplici dimensioni, tra le quali assumono particolare rilievo quella temporale e quella giuridico-amministrativa.

Sotto il profilo temporale, è possibile distinguere tra forme di migrazione temporanea e percorsi di insediamento stabile, in relazione alla decisione del cittadino straniero di stabilirsi sul territorio italiano per un periodo di medio o lungo termine.

La dimensione giuridico-amministrativa che riguarda, invece, la regolarità dell’ingresso e del soggiorno, è disciplinata dalla normativa italiana in materia di immigrazione e stabilisce i requisiti e la documentazione necessari per l’accesso legittimo al territorio nazionale e, per converso, consente di individuare le situazioni di irregolarità.

Tali situazioni risultano frequentemente connesse a forme di migrazione forzata, che interessano soggetti costretti a lasciare il proprio paese di origine a causa di conflitti armati, persecuzioni, carestie o disastri naturali.

Le guerre, le minacce di conflitto e le gravi violazioni dei diritti umani costituiscono, in particolare, fattori determinanti dei flussi migratori verso l’Italia, coinvolgendo persone che rientrano nelle categorie dei profughi e dei migranti a 9 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali carattere umanitario, cui l’ordinamento nazionale è chiamato a fornire specifiche 1 forme di tutela.

Il fulcro del diritto internazionale umanitario è rappresentato dalla Convenzione di Ginevra. 2

1 L’aggettivo “umanitario” richiama la tutela della persona in quanto tale, indipendentemente dallo status formale di “rifugiato”.

2 La Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati è del 28 luglio 1951.

Il fenomeno migratorio è, inoltre, riconosciuto come un elemento fondamentale per lo sviluppo sostenibile dall'Agenda 2030 delle Nazioni Unite, adottata nel 2015 e attraverso la quale, per la prima volta, si integra il fenomeno migratorio tra gli obiettivi di sviluppo, considerando i migranti ed i rifugiati non solo come categoria vulnerabile, ma anche come fattore di crescita economica e sociale.

L’Agenda 2030 3 comprende 17 obiettivi e 169 specifici target.

In particolare, alcuni obiettivi riguardano la dignità di ogni persona e lo sviluppo inclusivo: sconfiggere la povertà, porre fine alla fame, assicurare salute e benessere, fornire un’educazione di qualità, raggiungere l’uguaglianza di genere, garantire acqua pulita e strutture igienico sanitarie, assicurare energia pulita e accessibile, incentivare crescita economica inclusiva e lavoro dignitoso, ridurre le disuguaglianze, garantire alloggi e quartieri adeguati, promuovere lo Stato di diritto.

L'obiettivo 10, "Ridurre le disuguaglianze nei e tra i Paesi", include il target 10.7 che promuove migrazioni sicure, ordinate, regolari e responsabili.

Questo implica politiche migratorie pianificate e ben gestite; la mobilità umana contribuisce allo sviluppo economico dei paesi di destinazione e di origine.

Le rimesse dei migranti, che hanno dimostrato resilienza anche durante la pandemia, sono una risorsa significativa. 4

3 L’Agenda, sottoscritta il 25 settembre 2015 dai governi dei 193 Paesi membri delle Nazioni Unite ed approvata dall’Assemblea Generale dell’ONU, è costituita da obiettivi inquadrati all’interno di un programma d’azione più vasto costituito da traguardi, ad essi associati, da raggiungere in ambito ambientale, economico, sociale ed istituzionale entro il 2030.

4 Nel 2020, durante la crisi causata dal COVID-19, le rimesse ufficiali verso i paesi a basso e medio reddito hanno raggiunto circa 540 miliardi di USD, solo il 1,6 % in meno rispetto al 2019 (548 miliardi), un decremento molto più contenuto rispetto ad altre forme di flussi di capitale internazionale come gli investimenti diretti esteri. Fonte: Banca Mondiale “Defying Predictions, Remittance Flows Remain Strong During COVID-19 Crisis”

10 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali se adeguatamente governata, può inoltre contribuire alla riduzione della povertà, al rafforzamento dell’uguaglianza di genere e alla partecipazione dei cittadini di paesi terzi allo sviluppo economico e sociale del territorio nazionale.

Nel contesto italiano, la gestione dei flussi migratori richiede un coordinamento costante con i livelli sovranazionali, al fine di garantire modalità di ingresso e permanenza sicure e regolari, nonché di assicurare il rispetto dei diritti fondamentali delle persone migranti, compreso il diritto al rimpatrio volontario in condizioni di dignità e sicurezza.

Un ulteriore ambito di intervento prioritario riguarda il contrasto alla tratta e al traffico di esseri umani, fenomeni che interessano in modo significativo le rotte migratorie dirette verso l’Italia e che impongono l’adozione di strumenti di prevenzione e tutela specifici.

Nel quadro contemporaneo, l’Italia si trova ad affrontare in maniera diretta le sfide connesse alla gestione dei flussi migratori, in particolare in relazione alla sua posizione geografica nel bacino del Mediterraneo.

Negli ultimi anni, gli arrivi di profughi e migranti, provenienti prevalentemente dal Nord Africa e da aree caratterizzate da conflitti armati, instabilità politica, disuguaglianze economiche e crisi ambientali, hanno inciso profondamente sui modelli di accoglienza ed integrazione esistenti.

L’intensità e la continuità di tali flussi hanno sollevato tensioni di natura sociale, politica ed economica, ponendo al centro del dibattito pubblico il tema del controllo delle frontiere e della sicurezza, talvolta a scapito delle politiche di integrazione.

Il fenomeno migratorio dal Nord Africa verso le coste italiane rappresenta, pertanto, un elemento cruciale della geografia umana e politica del Paese.

Si propone, di seguito, un approfondimento statistico per analizzare l’evoluzione di tale fenomeno negli ultimi vent’anni, evidenziando i principali fattori di spinta e le conseguenze sul sistema di accoglienza ed integrazione italiano. 5

5 L’approfondimento statistico che segue è in gran parte tratto dalle slide della lezione “Principi Generali del Diritto dell’Immigrazione” tenuta nel Master dalla Prof.ssa Simona D’Antonio.

11 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali Al 1° gennaio 2024, in Italia, risiedono circa 5,3 milioni di cittadini stranieri (8,9 per cento del totale dei residenti), in aumento di 112 mila unità (+2,2 per cento), rispetto all’anno precedente.

L’83,2 per cento dei cittadini stranieri residenti in Italia si concentra nel Centro-nord.

L’incremento dovuto al saldo naturale è di circa 416 mila unità; quello dovuto al saldo migratorio è pari a circa 334 mila. Nel 2023, 7 rispetto al 2022, risulta stabile il numero di stranieri che ha acquisito la cittadinanza italiana (circa 214 mila).

6 Rappresenta la differenza tra il numero di nati vivi ed il numero di morti registrati in un determinato periodo, solitamente un anno, su un territorio specifico.

7 Rappresenta la differenza tra il numero degli immigrati e quello degli emigrati in un determinato periodo di tempo, solitamente un anno, su un territorio specifico.

Per un netto termine di paragone con il secolo precedente, nel 1960 gli stranieri residenti erano pochissimi, circa 100.000, una cifra che crescerà lentamente nei decenni successivi.

Al 1° gennaio 2024, sono regolarmente presenti in Italia 3.607.160 cittadini non comunitari, il 59,3 per cento dei quali ha un permesso di soggiorno di lungo periodo.

Nel 2023, i nuovi permessi di soggiorno rilasciati a cittadini non comunitari sono circa 330 mila, con una diminuzione del 26,4 per cento, rispetto al 2022.

Questa flessione si deve principalmente alla forte riduzione dei permessi per asilo e protezione internazionale (-47,6 per cento). 8

8 Tale calo è in gran parte attribuibile al ridimensionamento dei permessi speciali per protezione temporanea rilasciati ai cittadini ucraini a seguito della guerra (che sono scesi da 149.000 a soli 21.000 nel corso dell'anno).

Nel 2023, le motivazioni prevalenti dei nuovi ingressi sono i ricongiungimenti familiari (39 per cento), in lieve aumento, rispetto al 2022 (2,1 per cento) e le richieste di asilo e protezione internazionale (32,1 per cento), seguite dai motivi di lavoro (11,8 per cento), anche questi ultimi in sensibile diminuzione, rispetto all’anno precedente (-42,2 per cento).

Si volge l’attenzione, ora, sulle statistiche del “fenomeno sbarchi” ed in particolare il numero di migranti sbarcati sulle coste italiane nel corso degli ultimi anni;

Fonte: [Ministero dell’interno – Cruscotto Statistico Giornaliero 31-12-2025]

Dal 2013 al 2024, in Italia si registrano numerosi sbarchi di migranti, con picchi nel 2014 (oltre 170.000), 2015 (circa 150.000) e 2017 (quasi 120.000), seguiti da cali significativi (2019) e nuove impennate (2023), superando i 150.000 nel 2023 e scendendo a circa 66.000 nel 2024, evidenziando una dinamica complessa legata a crisi internazionali e accordi.

I livelli significativi del 2014 sono riconducibili alla guerra civile in Siria e l’instabilità politica della Libia dopo la caduta di Gheddafi. 9

9 La caduta di Muammar Gheddafi avvenne il 20 ottobre 2011, quando fu catturato dai ribelli del Consiglio nazionale di transizione (CNT) durante la guerra civile libica che seguì le proteste della Primavera araba.

Negli anni successivi i conflitti interni, gli attentati terroristici e le torture in paesi come Eritrea, Nigeria e Mali hanno spinto numerose persone a tentare la traversata del Mar Mediterraneo verso le coste europee.

In seguito agli accordi Italia-Libia (“Memorandum d’Intesa”) si registra un significativo calo nel 2019. 10

10 È un accordo bilaterale firmato il 2 febbraio 2017 a Roma tra il presidente del Consiglio dei ministri italiano Paolo Gentiloni e il primo ministro del Governo di Riconciliazione Nazionale libico Fayez al-Sarraj. L'accordo, promosso dall'allora ministro dell'Interno Marco Minniti, è stato concepito nell'ambito della crisi migratoria europea e della seconda guerra civile in Libia, con l'obiettivo di ridurre i flussi migratori attraverso il Mar Mediterraneo.

13 Gli strumenti di contrasto all’immigrazione irregolare alla prova degli obblighi internazionali Con la crisi economica e politica del 2023, la Tunisia è diventata il principale punto di partenza dei migranti sub-sahariani; inoltre, la ripresa degli spostamenti globali post-pandemia ha sbloccato nuovamente i flussi di migranti.

Si trovano inoltre valide giustificazioni nelle crisi di paesi come Guinea, Costa d’Avorio, nonché un significativo aumento dei migranti provenienti da Egitto, Bangladesh e Pakistan.

Dai dati è facilmente intuibile come il fenomeno sia diventato nel corso degli anni di primaria importanza politica, eco