Referendum

Indice

• Capitolo primo. Il referendum: profili introduttivi
• 1.1. Il referendum tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa: profili critici
• 1.2. Le diverse tipologie di referendum
• Capitolo secondo. Il referendum abrogativo
• 2.1. La nozione di referendum abrogativo e le tecniche di formulazione del quesito
• 2.2.1. I limiti previsti dall'art. 75 Cost.: le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali
• 2.2.2. (segue) ... il limite delle leggi tributarie
• 2.2.3. (segue) ... il limite delle leggi di bilancio
• 2.2.4. (segue) ... il limite delle leggi di amnistia e indulto
• 2.3. I limiti non costituzionalizzati: dalle leggi costituzionali alle leggi a forza passiva rinforzata, fino a quelle a contenuto costituzionalmente vincolato e alle leggi costituzionalmente necessarie 1
• Capitolo terzo. Il referendum costituzionale
• 3.1. La natura giuridica del referendum costituzionale
• 3.2. La storia del referendum costituzionale in Italia
• 3.3. I profili critici-interpretativi del referendum costituzionale
• Capitolo quarto. L'utilizzo politico del referendum
• 4.1. Il referendum come strumento di democrazia ma non come procedimento di decisione popolare
• 4.2. L'uso politico del referendum
• Bibliografia

Capitolo primo 2

Il referendum: profili introduttivi

Sommario: 1.1. Il referendum tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa: profili critici; 1.2. Le diverse tipologie di referendum

1.1. Il referendum tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa: profili critici

Il referendum viene tradizionalmente considerato come il più importante strumento di "democrazia diretta", in quanto esso consiste, generalmente, in una decisione del corpo elettorale su una questione specifica, ragion per cui si assiste ad una sorta di ricongiungimento tra titolarità ed esercizio della sovranità del popolo 1.

2 Parte della dottrina, in proposito, ha esaltato il valore del referendum, attribuendo alle decisioni che derivano dal ricorso a tale istituto un "surplus" di valore democratico rispetto a quelle che vengono normalmente prese dagli organi rappresentativi. Si è parlato, addirittura, dell'esistenza di una nuova forma di democrazia, che si definisce per l'appunto "referendaria", da considerare alternativa rispetto alla democrazia rappresentativa, e che potrebbe rappresentare il futuro della democrazia stessa.

In tal senso si esprime M. V, Referendum nel diritto costituzionale, in Digesto delle 1 OLPI discipline pubblicistiche, XII, Utet, Torino, 1997, p. 1141. Cfr., in generale, per un primo inquadramento dell'istituto referendario, G. A, Referendum, Giappichelli, Torino, MBROSINI 1993, p. 1 ss.; A. C, Storia dei referendum, Laterza, Roma-Bari, 1993, p. 1 ss. HIMEN TI Cfr. C. G, Democrazia elettorale e democrazia referendaria, Relazione al Convegno su 2 ALLI "Democrazie e referendum", Prato, 3/5 ottobre 1991. 33

Va segnalato, invero, che altra dottrina ha mostrato qualche dubbio in merito alla configurazione del referendum come istituto di democrazia diretta, almeno se quest'ultima viene intesa nella sua originaria e più pura accezione, ossia nei termini di autogoverno del popolo. Si è sostenuto, infatti, che il referendum sarebbe piuttosto espressione di una democrazia semi-diretta, o comunque di una democrazia diretta ma non da intendersi nel senso di autogoverno o democrazia pura.

In effetti, «mancano nel referendum gli elementi della compresenza dei cittadini e della immediatezza delle decisioni, che si riscontrano nelle assemblee popolari. Infatti nell'istituto referendario si manifesta una duplice forma di mediazione: da un lato con gli organi rappresentativi, il che è particolarmente evidente quando il referendum ha per oggetto un testo approvato dal Parlamento o obbliga quest'ultimo a deliberare, ma si manifesta in termini di influenza politica anche quando l'iniziativa popolare sfocia direttamente nel referendum; d'altro lato con il sistema politico, chiamato ad intervenire nella fase dell'iniziativa o in quella della propaganda elettorale e che spesso utilizza il referendum come arma di lotta politica» 4.

Tuttavia, se il referendum ha una forte caratteristica rappresentativa e la decisione del popolo costituisce solo l'esito conclusivo di un procedimento, nel corso del quale la volontà dello stesso viene inevitabilmente ad intrecciarsi con l'azione dei diversi organi rappresentativi e soprattutto dei diversi attori politici, è Cfr. G. S, Democrazia. Cosa è, Bur, Rizzoli, 2006, p. 5. 3 ARTORI M. V, Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1146. Cfr. anche A. C, 4 OLPI ARTOLA Referendum abrogativo e giudizio costituzionale, Giuffrè, Milano, 1994, p. 348 ss. 4 piuttosto difficile attribuire al voto del popolo quel "surplus" democratico che sarebbe lecito attendersi da uno strumento di democrazia pura, ossia di autogoverno.

Non si intende, ovviamente, svilire il ruolo del referendum nelle moderne democrazie, ma solo evidenziare che esso non costituisce, allo stato attuale, il canale principale attraverso il quale vengono prese le decisioni politiche. Si tratta, piuttosto, di uno strumento peculiare che consente al popolo di prendere posizione su questioni particolari o comunque di legittimare con il proprio voto decisioni precedentemente da parte degli organi rappresentativi della popolazione 5.

Se, in passato, l'impossibilità di ricorrere al referendum come strumento di democrazia pura era sempre giustificata con le difficoltà di convocare il consesso popolare per prendere ogni singola decisione, soprattutto nei casi più urgenti, oggi tale problematica potrebbe essere astrattamente superata ricorrendo a modalità di consultazione in via telematica: tuttavia, è tutto da verificare che tale 6 soluzione sia poi effettivamente in grado di assicurare un vero autogoverno.

Va inoltre considerato, poi, che una ipotetica democrazia referendaria rischierebbe di attribuire alla sovranità popolare un potere assoluto ed illimitato, Cfr. sul tema R. P, Telematica e democrazia diretta, in Informatica e diritto, 3, 1984, p. 5 AGANO 27 ss. M. V, Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1144, si è mostrato molto scettico in 6 OLPI proposito: a suo avviso, infatti, sarebbe garantita l'immediatezza delle decisioni, ma non la compresenza (e quindi la possibilità di dialogare con gli altri e di convincerli della bontà delle proprie opinioni). La parcellizzazione dei cittadini-decisori darebbe un enorme potere a colui (o coloro) che fossero legittimati a formulare il quesito e non garantirebbe quell'adeguata informazione, che solo il dibattito e lo scambio delle idee rendono possibile. Più in generale in società complesse e pluralistiche come quelle attuali gran parte delle questioni oggetto di decisione non si prestano ad una semplificazione di tipo binario, ma richiedono adeguate forme di ponderazione degli interessi coinvolti e di mediazione tra le diverse soluzioni prospettate. 5 il quale, nella moderna società costituzionale, democratica e pluralista non è ammissibile: negli ordinamenti moderni, infatti, la sovranità non può mai essere assoluta e priva di limiti, dovendo necessariamente anch'essa relativizzarsi ed esprimersi nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione 7.

Il rischio, infatti, è che il referendum, da strumento indubbiamente democratico, 8 si trasformi in vero e proprio plebiscito, facilmente strumentalizzabile dagli organi di governo. Si è opportunamente osservato, in proposito, che «la visione della "democrazia referendaria" come modello superiore tende a sfociare in una concezione plebiscitaria o dogmatica della democrazia, la quale configura il popolo come soggetto unitario in grado di esprimere una volontà indivisa, necessariamente coincidente con l'interesse generale, e destinata comunque a prevalere in forza di un principio di maggioranza assolutizzato e praticamente 9 illimitato».

In tal senso Cfr. E. C, La sovranità, la funzione di governo, l'indirizzo politico, in G. 7 HELIA, A. B (a cura di), Manuale di diritto pubblico, Zanichelli, Bologna, 1994, p. 299 MATO ARBERA s.; M. L, Tramonto della sovranità e diritti fondamentali, in Critica marxista, 5, 1993, p. UCIANI 22 s.

Il termine plebiscito deriva da “plebis scita”, ossia dalle delibere politiche o normativa 8 emanate dagli organi deliberanti plebei nell’antico ordinamento giuridico romano. Trattasi di provvedimenti che vincolavano esclusivamente una parte del popolo, la plebe, appunto (ad esclusione dei patrizi, quindi), almeno fino al 287 a.C. quando, in seguito ad una lex Hortensia, ai plebiscita fu riconosciuta efficacia vincolante nei confronti di tutto il popolo romano. Si tratta di una decisione frutto della forza politica che la plebe, ed in particolare i suoi esponenti più rappresentativi, ossia i tribuni, aveva acquisito nel corso dei secoli. In realtà, però, tali decisioni solo illusoriamente erano prese liberamente dalla plebe: in realtà, i plebei erano strumentalizzati dai tribuni e dunque finivano con il legittimare in maniera acritica decisioni già prese da altri.

M. V, Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1144, il quale aggiunge che «l'unico 9 OLPI modo per sfuggire a derive plebiscitarie è quello di concepire il referendum come una delle forme attraverso le quali in numerosi ordinamenti democratici il popolo esercita la sovranità di cui è titolare accanto ad (e non al di sopra di) altre forme di esercizio, quali l'elezione dei titolari di organi rappresentativi, l'organizzazione in partiti politici, la partecipazione ai procedimenti decisionali ecc.». 6

Alla luce di queste considerazioni, pare opportuno sottolineare, in conclusione, che il referendum non deve essere confuso con altre forme di manifestazione della sovranità popolare: in primo luogo, il referendum va distinto dalle elezioni, che sono un esempio di democrazia delegata, considerato che il popolo non prende alcuna decisione ma sceglie chi deciderà per esso; in secondo luogo da altri istituti quali la petizione e l'iniziativa legislativa popolare, previsti anche nel nostro ordinamento giuridico, istituti che in realtà attribuiscono al popolo unicamente il diritto di sollecitare l'organo rappresentativo ad esaudire la sovranità popolare, senza che alcun obbligo sorga in capo ad esso.

Ci si chiede, in definitiva, come si pone il referendum rispetto al potere politico, ossia quale sia il rapporto tra il referendum e la democrazia rappresentativa. Già 10 Guarino, in passato, muovendo da una concezione piuttosto peculiare del parlamentarismo contemporaneo, che egli intendeva come forma di governo fondata sui partiti e sul rapporto tra governo e maggioranza parlamentare, aveva ritenuto piuttosto problematica la collocazione dell'istituto referendario all'interno del sistema parlamentare, soprattutto in considerazione dei rischi di legittimazione che esso può comportare qualora non vengano avallate le scelte del governo, ma non solo. Lo studioso, infatti, evidenziava anche l'impreparazione del popolo, il quale non sarebbe in grado di trattare ogni singolo aspetto o norma, nonché la tendenza conservatrice che normalmente caratterizza ogni sua decisione, in grado di inficiare la genuinità del voto.

Cfr. G. G, La revisione della Costituzione. Il referendum, in Rassegna di diritto 10 UARINO pubblico, 1948, p. 130 ss. 7

Si tratta, invero, di una considerazione dello strumento referendario che risulta essere un po' superata, in quanto identifica nel referendum un istituto che si contrappone alla maggioranza parlamentare. In realtà, diversamente, il referendum deve essere visto nella sua dimensione integrativa e non sostitutiva del ruolo della maggioranza parlamentare, al massimo di correzione e di stimolo dell'attività di quest'ultima, contribuendo in tal modo ad un più efficiente funzionamento della democrazia.

In definitiva il referendum si configura «non come una semplice tecnica di decisione, ma come uno strumento di partecipazione politica, che si inserisce in varie forme nel quadro di una democrazia che resta essenzialmente di tipo rappresentativo. Il verificare in quali forme e in quale misura tale innesto si realizzi richiede un esame comparativo degli odierni ordinamenti costituzionali 11 democratici».

1.2. Le diverse tipologie di referendum

M. V, Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1147. L'A. aggiunge, inoltre, che «in 11 OLPI particolare, poi, la tesi che equipara il referendum alla rappresentanza come tecnica di esercizio del potere non a caso tende a sminuire (con particolare riferimento al referendum abrogativo italiano) il ruolo del soggetto che formula i quesiti e ad esaltare il momento della intermediazione giurisprudenziale nonché quello dell'intervento del corpo elettorale, definito come «pluralistico» in quanto esprimerebbe un consenso maggioritario sul procedimento più che sulla decisione, che non sarebbe a favore di o contro qualcuno(31). Si corre il rischio in tale modo di ricadere in una visione mitica della democrazia diretta, anche se depurata della sua connotazione ideologica di «vera democrazia», che sottovaluta il carattere (quasi sempre) dilemmatico del quesito, l'uso politico del referendum, gli effetti che esso produce non solo sul piano tecnico-normativo ma anche su quello politico-istituzionale, il carattere tranchant della decisione popolare, l'inemendabilità della proposta sottoposta al voto e conseguentemente l'impossibilità di mediare tra le diverse posizioni. Paradossalmente il referendum perde la sua valenza di decisione a somma nulla solo quando il voto esprime un consenso tale da sfiorare l'unanimità, ma questa è precisamente l'ipotesi in cui esso può acquistare valenza plebiscitaria e quindi il massimo della politicità». 8

Dopo aver chiarito la funzione del referendum, e prima di soffermarci su quelli previsti dall'ordinamento giuridico italiano, pare opportuno esporre sinteticamente le diverse tipologie di referendum astrattamente ipotizzabili. Il referendum, anzitutto, può distinguersi, in relazione all'oggetto, in costituzionale, legislativo, convenzionale, amministrativo e politico, a seconda che esso riguardi rispettivamente un atto costituzionale, legislativo, un trattato, un atto amministrativo o una questione politica non regolamentata dal alcun testo legislativo.

Il referendum costituzionale, a sua volta, può essere suddiviso in:

• A) Referendum precostituente, laddove il voto abbia ad oggetto il funzionamento del nuovo Stato, come è ad esempio avvenuto in Italia il 2 giugno del 1946, quando il popolo fu chiamato a decidere in merito alla forma di governo che il nuovo Stato, reduce dal fascismo, avrebbe dovuto assumere, tra la monarchia e la repubblica;
• B) Referendum costituente, quando il popolo è chiamato a decidere sul testo della Costituzione oppure su un progetto di revisione totale della Costituzione;
• C) Il referendum sui poteri sovrani, ossia quella tipologia di referendum che pur non avendo ad oggetto la Costituzione invita comunque il popolo a prendere una decisione in grado di incidere in maniera significativa sulla forma di Stato.

Per quanto riguarda, invece, il referendum legislativo, esso ha ad oggetto una legge oppure un atto avente forza di legge. In alcuni casi, specie negli Stati a Costituzione flessibile, non è semplice distinguerlo dal referendum 9 costituzionale, laddove venga utilizzato anche per revisionare oppure per derogare alla Costituzione.

A seconda del criterio dell'automaticità o meno, il referendum può essere poi distinto in obbligatorio o facoltativo: nella prima ipotesi, infatti, l'indizione del referendum è un atto dovuto, per cui non è necessario che si attivi un promotore; nella seconda ipotesi, invece, l'indizione del referendum è subordinata all'iniziativa popolare. Normalmente il referendum facoltativo ha carattere oppositivo, perché viene richiesto di solito da coloro i quali non accettano la 12 decisione presa dall'organo rappresentativo.

Solitamente il referendum costituzionale ha carattere obbligatorio, mentre quello legislativo ha carattere facoltativo: ciò deriva dalla maggiore "delicatezza" delle modifiche alla Costituzione, ossia ai principi più importanti dello Stato, che evidenziano l'opportunità di richiedere la legittimazione popolare.

Il referendum facoltativo, a sua volta, può essere suddiviso in attivo o passivo, a seconda che l'iniziativa provenga da un organo dello Stato oppure venga attribuita ad una parte del corpo elettorale. In generale, vi è una prevalenza del 13 referendum passivo, ed è stato sottolineato che, in tal caso, è forte il rischio che In tal senso si esprimeva già M. B, Le istituzioni di democrazia diretta, in P. 12 ATTELLI C, A. L (a cura di), Commentario sistematico alla Costituzione italiana, II, ALAMANDREI EVI Barbera, Firenze, 1950, p. 61 ss. Cfr. successivamente anche P. U, Le forme di LERI consultazione popolare nelle democrazie: una tipologia, in Rivista italiana di scienza politica, 1985, p. 205 ss. Anche se, come sottolinea M. V, Referendum nel diritto costituzionale, cit., p. 1149, in 13 OLPI tal caso «occorre distinguere varie ipotesi, a seconda che la consultazione popolare sia attivabile da una minoranza parlamentare oppure dalla maggioranza o da un organo del potere esecutivo. Nel primo caso il referendum costituisce uno strumento di garanzia dell'opposizione contro decisioni adottate dalla maggioranza. Quando l'iniziativa spetta alla maggi