Nuove frontiere della sicurezza pubblica: il reato di resistenza a pubblico ufficiale alla luce del D.l. 48/2025

Università degli Studi di Perugia

Dipartimento di Filosofia, Scienze Sociali, Umane e della Formazione

Corso di Laurea in Scienze per l’Investigazione e la Sicurezza

Nuove frontiere della sicurezza pubblica: il reato di resistenza a pubblico ufficiale alla luce del D.l. 48/2025

Relatore Laureanda

Prof.ssa Stefania Sartarelli Sara Dei Rocini

Matricola 352955

Anno Accademico 2024-2025

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Non esistono testimoni tanto terribili o accusatori tanto implacabili quanto la coscienza che abita nell’animo di ciascuno.

- Polibio -

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Indice

• Introduzione ....................................................................................................................... 4
• 1. Il nuovo decreto-legge sicurezza ............................................................................. 5
• Descrizione e analisi normativa del decreto .................................................................... 5
• Contesto politico e sociale ............................................................................................... 6
• Novità introdotte e rafforzamento della repressione penale ............................................ 9
• 2. Il reato di resistenza a pubblico ufficiale ............................................................. 13
• 2.1 Art. 337 c.p.: ratio e struttura ................................................................................. 13
• 2.2 Evoluzione storica dell’istituto .............................................................................. 19
• 2.3 La nozione di violenza, in relazione al principio di offensività ............................ 21
• 3. Resistenza passiva: evoluzione giuridica e sviluppo ............................................ 25
• 3.1 Resistenza passiva e nuove configurazioni di reato ............................................... 25
• 3.1.1 Trasformazione da comportamento tollerato a penalmente rilevante .............. 27
• 3.2 Applicazioni pratiche: carceri e CPR 27
• 3.2.1 Le rivolte carcerarie e la risposta penale ......................................................... 28
• 3.2.2 Le implicazioni pratiche nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR).... 33
• 3.3 Il contributo di Antigone e la crisi del sistema detentivo ....................................... 39
• 4. Criticità e impatto sul sistema penale ................................................................. 47
• 4.1 Critiche e rischi di incostituzionalità ...................................................................... 47
• 4.1.2 Il ruolo della Corte di Cassazione e della Corte costituzionale ....................... 52
• 4.2 Rischio di penalizzazione del dissenso e penalizzazione della sicurezza .............. 54
• Conclusioni 56
• Bibliografia 57

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Introduzione

Il tema della sicurezza pubblica ha assunto negli ultimi anni un ruolo centrale nel dibattito politico e giuridico italiano, soprattutto in un contesto caratterizzato da crescenti tensioni sociali, immigrazione, proteste e richieste di maggiore tutela dell’ordine collettivo e salvaguardia delle libertà fondamentali.

Negli ultimi anni, l’aumento della percezione di insicurezza, dei fenomeni di devianza e l’instabilità sociale hanno condotto il legislatore a un continuo ricorso a strumenti normativi emergenziali, spesso fondati su logiche di prevenzione dissuasive. In questo contesto si inserisce il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48 – recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario” – convertito con modificazioni in legge, introduce nuove misure di contrasto alla criminalità e di rafforzamento dell’attività delle forze dell’ordine.

Il presente elaborato analizza le principali novità contenute nel decreto, con particolare attenzione al reato di resistenza a pubblico ufficiale disciplinato dall’art. 337 c.p., e alle sue recenti estensioni, come la resistenza passiva, che segnano una tendenza espansiva del diritto penale in chiave repressiva.

Particolare rilievo viene attribuito al contesto politico e sociale che ha determinato l’adozione del decreto, nonché ai profili di criticità costituzionale connessi all’ampliamento della discrezionalità punitiva dello Stato e alla progressiva “penalizzazione della sicurezza”. L’obiettivo è comprendere come tali modifiche incidano sull’equilibrio tra esigenze di sicurezza e tutela delle libertà individuali, alla luce dei principi costituzionali di legalità, proporzionalità e offensività.

Attraverso l’analisi della normativa, della giurisprudenza e dei contributi dottrinali più recenti, si cercherà di comprendere se il Decreto sicurezza rappresenti un effettivo strumento di tutela della collettività o, piuttosto, un intervento di diritto penale simbolico, volto più a rafforzare il consenso politico che a rispondere a concrete esigenze di sicurezza.

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Capitolo 1: Il nuovo decreto-legge sicurezza

1.1 Descrizione e analisi normativa del decreto

Il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, recante ‘disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario’ viene emanato dal Governo con lo scopo di contrastare criminalità e disordini.

Esso trae origine da un precedente disegno di legge, noto come ‘pacchetto sicurezza’, predisposto dal Governo nel novembre 2023 e approvato dalla Camera dei deputati nel settembre 2024¹; tuttavia venne respinto dal Senato, con la conseguente interruzione dell’iter legislativo ordinario. Per sorvolare lo stallo legislativo, il Governo decise di ricorrere allo strumento del decreto-legge, previsto dall’art. 77 Cost., che attribuisce all’esecutivo la facoltà di emanare, in casi straordinari e di urgenza, atti aventi forza di legge con efficacia immediata.

In prospettiva di ciò, nella seduta del Consiglio dei ministri tenutasi il 4 aprile 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri G. Meloni, il Ministro dell’interno M. Piantedosi, il Ministro della giustizia C. Nordio e il Ministro dell’economia e delle finanze G. Giorgetti presentarono il decreto in materia di sicurezza che venne adottato e successivamente pubblicato nella Gazzetta Ufficiale l’11 aprile 2025, con l’entrata in vigore solamente dal giorno successivo².

Riconsiderando l’art.77 Cost. comma 3, esso dichiara che: «I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.». In applicazione di tale disposizione, il decreto oggetto è stato convertito in legge il 9 giugno 2025 con la conseguente iscrizione nella Gazzetta Ufficiale e l’entrata in vigore dal giorno successivo³. Rispetto alla versione originaria del decreto vengono applicate modifiche tese a diminuire la distorsione repressiva dell’intervento, ma che, tuttavia, appaiono marginali e non modificano l’impatto complessivo del provvedimento.

1 D.d.l. n. 1236, presentato al Senato della Repubblica il 29 ottobre 2024, recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario”, XIX Legislatura

2 D.l. 11 aprile 2025, n. 48 (GU Serie Generale n. 85 dell’11 aprile 2025, cod. 25G00060).

3 L. n. 80/2025, di conversione del D.l. 48/2025, cit. (GU Serie Generale n. 131 del 9 giugno 2025, cod. 25A03312)

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La struttura del Decreto Sicurezza si apre con un preambolo nel quale vengono spiegate le motivazioni d’urgenza per le quali è stato emanato, ossia quelle legate alla sicurezza pubblica e alla necessità di rafforzare l’azione delle forze dell’ordine. Segue poi l’articolato che raccoglie le norme riguardanti gli interventi in materia di Codice penale, rafforzamento della tutela degli agenti di polizia, interventi di ambito amministrativo, antimafia e penitenziario. Chiude il testo la norma finale che stabilisce l’entrata in vigore del decreto⁴.

4 Art. 39, D.l. n. 48/2025, cit.

1.2 Contesto politico e sociale

Il tema della sicurezza rappresenta da sempre uno degli aspetti centrali del dibattito politico, sociale e giuridico in Italia ed è sempre al centro dell’attenzione del legislatore.

Il Decreto Sicurezza 2025 nasce in un periodo caratterizzato da una forte attenzione al tema dell’ordine pubblico e della criminalità. Negli ultimi anni, il dibattito politico italiano è stato segnato da episodi di violenza, dall’aumento della percezione di insicurezza e da una serie di mutamenti sociali, economici e politici, che hanno portato ad un aggiornamento costante del quadro normativo.

Ripercorrendo lo scenario che precedeva il cosiddetto “decreto sicurezza” troviamo il decreto Salvini del 2018 concernente “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”⁵, con il quale il legislatore introdusse norme fortemente restrittive: fu soppressa la protezione umanitaria, sostituita da permessi speciali più limitati; furono prolungati i tempi per la cittadinanza e rafforzati i poteri degli agenti di polizia.

Successivamente fu varato il decreto sicurezza bis del 2019, con il quale Salvini aggravò⁶ ulteriormente il quadro normativo e consolidò una linea repressiva e di chiusura. Il cambio di rotta arrivò con la ministra Luciana Lamorgese, che nel 2020-21 emanò il decreto Lamorgese, il quale cancellò le maxi-sanzioni, reintegrò una forma di protezione umanitaria denominata “protezione speciale”, ridusse i tempi per la cittadinanza e ampliò l’accoglienza

5 D.l. n. 113 del 4 ottobre 2018 (GU Serie Generale n. 231 del 4 ottobre 2018, cod. 18G00140); convertito con modificazioni dalla l. n. 132 del 1° dicembre 2018 (GU n. 281 del 3 dicembre 2018, cod. 18G00161)

6 D.l. n. 53 del 14 giugno 2019 (GU Serie Generale n. 138 del 14 giugno 2019, cod. 19G00063), convertito con modificazioni dalla l. n. 77 dell’8 agosto 2019 (GU Serie Generale n. 186 del 9 agosto 2019, cod. 9G00089)

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ai richiedenti asilo, ritrovando un equilibrio tra sicurezza e diritti umani⁷. Infine, con il nuovo decreto, la sicurezza torna al centro della scena legislativa, con una visione fortemente orientata alla repressione e all’ordine pubblico.

Con ordine pubblico facciamo riferimento ad un concetto giuridico fondamentale, che rimanda all'insieme di principi e norme essenziali per il mantenimento della sicurezza e della civile convivenza in una società.

Secondo la visione di C. Fiore⁸, giurista e professore emerito di diritto penale, la definizione dell'oggetto della tutela, nei reati contro l'ordine pubblico, è tradizionalmente problematica a causa dell'evidente difficoltà di ricavarla immediatamente dalla nozione generale di ordine pubblico, che - in diritto penale e amministrativo - tende a coincidere con gli interessi della prevenzione della delinquenza, individuale e organizzata, e, più in generale, della salvaguardia dell'incolumità e della quiete collettiva.

Per questo la teoria fioreana riconosce che il concetto di ordine pubblico è intrinsecamente elastico e indeterminato. Se non delimitato con criteri rigorosi, rischia di diventare uno “strumento aperto”, facilmente utilizzabile per comprimere libertà fondamentali garantite dalla Costituzione. In questo senso, l’ordine pubblico non può essere ridotto a un contenitore ideologico, funzionale a reprimere il dissenso politico o a giustificare limitazioni arbitrarie imposte dall’autorità, ma deve essere interpretato come un bene giuridico concreto, identificabile nella quiete collettiva (assenza di disturbi alla pacifica convivenza), nell’incolumità pubblica (protezione da pericoli gravi per la collettività) e nella fiducia dei cittadini nella stabilità delle istituzioni democratiche.

L’ordine pubblico non deve diventare una copertura normativa per limitazioni arbitrarie o ideologiche della libertà personale e del dissenso politico; come afferma l’autore:

« Sotto la copertura delle esigenze di tutela dell’‘ordine pubblico… istanze di controllo sociale e di repressione ideologica. Ciò sarebbe tanto più rilevante, in quanto il sistema delle incriminazioni esibisce già tutta una serie di disposizioni che colpiscono ipotesi di istigazione, apologia e propaganda politica, ritenute pericolose per la “sicurezza dello Stato”. Verrebbe in questione, dunque, non: l’ordine pubblico come concetto empirico, cioè come buon ordine esteriore e sensibile (pubblica tranquillità), ma appunto quella sua determinazione che fa capo al

7 D.l. n. 130 del 21 ottobre 2020 (GU Serie Generale n. 261 del 21 ottobre 2020, cod. 20G00154), convertito con modificazioni dalla l. n. 173 del 18 dicembre 2020 (GU serie Generale n. 314 del 19 dicembre 2020, cod. 20G00195)

8 Carlo Fiore è stato professore di diritto penale presso l’Università degli Studi di Napoli Federico II, nello specifico nel Dipartimento di Scienze Penalistiche, Criminologiche e Penitenziarie dal 1999 al 2012. È noto per la voce “ordine pubblico (dir. pen.) nell’Enciclopedia del Diritto (vol. XXX, 1980), in cui analizzava il concetto giuridico di ordine pubblico, superando la sua accezione meramente esteriore di una notazione normativa connessa alle funzioni sociali dello Stato.

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concetto dell’ordine pubblico “ideale”, o “normativo” e che tende ad elevare ad oggetto di tutela l’intero corpus delle norme giuridiche; o almeno quei princìpi e quelle istituzioni, alla cui continuità e immutabilità si vuole sia affidata la sopravvivenza della comunità organizzata⁹.»

Secondo la Relazione ministeriale al Codice penale del 1930, si considera reato contro l’ordine pubblico «ogni fatto che per la varietà delle offese o per la diffusione di cui è suscettivo, attacca il buon assetto o perturba il regolare andamento del vivere civile, ancorché¹⁰ non sia stata recata una lesione immediata a verun diritto privato o pubblico». Questa definizione sottolinea in modo molto netto la distinzione fra l'evento di lesione dell'ordine pubblico, come perturbamento del buon assetto o del regolare andamento del vivere civile, e la lesione di un diritto pubblico o privato, che può anche mancare.

Nel contesto contemporaneo, segnato dall’avvento della Risikogesellschaft¹¹, teorizzata da Ulrich Beck, l’idea di ordine pubblico subisce una profonda trasformazione; si parla di ordine pubblico democratico che viene interpretato, alla luce della Costituzione, come garanzia di convivenza pacifica e di tutela dei valori democratici, in equilibrio con i diritti fondamentali della persona. La società inizia ad organizzarsi sempre più attorno alla gestione dei rischi sistemici, derivanti dallo sviluppo tecnologico, industriale e scientifico, che sono per loro natura diffusi, globali e potenzialmente catastrofici, e generano un pervasivo senso¹² di insicurezza collettiva.

In tale cornice, il diritto penale si ritrova ad essere chiamato a neutralizzare pericoli potenziali, anche laddove il danno non si sia ancora verificato. Questo spiega la proliferazione di norme penali di tutela anticipata, che criminalizzano non solo le condotte pericolose in concreto, ma anche mere violazioni di regole cautelari o comportamenti statisticamente associati a un incremento minimo del rischio.

C. Perini colloca la sua riflessione nel contesto della “società del rischio”, dove l’aumento dei rischi spinge il legislatore a espandere l’area del penalmente rilevante. Il diritto penale

9 C. Fiore, Ordine pubblico (dir. pen.), in Enciclopedia del diritto, vol. XXX, Giuffrè Editore, Milano 1980, pp. 1092-1094

10 Relazione ministeriale al R.D. 19 ottobre 1930, n. 1398, cosiddetta Relazione al progetto definitivo del Codice penale Rocco.

11 Cfr. U. Beck, La società del rischio. Verso una seconda modernità (Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne) [1986], tr. it. di Walter Privitera, Carlo Sandrelli, Carocci editore, 2000.

12 La Risikogesellschaft (società del rischio) è un concetto elaborato per descrivere la società moderna, caratterizzata dalla produzione e diffusione di rischi globali legati allo sviluppo tecnologico e alla modernizzazione. A differenza della società industriale, le persone sono sempre più esposte a minacce invisibili indipendentemente dal loro status. Questi rischi mettono in crisi la fiducia nel progresso lineare e richiedono nuove forme di gestione, prevenzione e partecipazione democratica.

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rischia di trasformarsi in un “diritto penale del rischio”, che incrimina condotte sempre più lontane da un danno effettivo, comprimendo principi fondamentali come la determinatezza, la tassatività e la colpevolezza; rischia anche di ridurre il diritto penale in uno strumento simbolico, preventivo e incerto, trasformandolo in un diritto della prevenzione, in cui il rischio diventa oggetto di incriminazione: il confine tra lecito e illecito diventa sempre più opaco, con conseguenze potenzialmente gravi sul piano delle garanzie individuali¹³.

Il concetto di insicurezza collettiva emerge in particolare con la vittimizzazione di massa — caratteristica delle offese maturate nel contesto della società del rischio — che alimenta un ciclo di reazioni normative e politiche che accelerano il processo