Modelli regionali di tutela della salute

Università degli Studi di Torino

Dipartimento di Giurisprudenza

Corso di laurea magistrale a ciclo unico in Giurisprudenza

Modelli regionali di tutela della salute

Relatore - Candidato

Luca Bertorello

A.A. 2021-2022

Indice

Introduzione

INTRODUZIONE 7

Capitolo I: il riparto di competenza in materia sanitaria

CAPITOLO I: IL RIPARTO DI COMPETENZA IN MATERIA SANITARIA 9

salute nell’ordinamento giuridico italiano

• 1. La tutela della .............................................................. 9
• 1.1 Introduzione: l‟evoluzione della tutela del diritto alla salute in Italia (cenni) ............................... 9
• 1.2. La salute nella Costituzione ........................................................................................................ 11
• 1.2.1. La tutela della salute come diritto fondamentale dell‟individuo ......................................... 11
• 1.2.2. Il ritardo nella messa in atto dell‟art.32 Cost. ...................................................................... 13
• 1.3 Il sistema sanitario tra l‟entrata in vigore della Costituzione e la nascita del Sistema Sanitario Nazionale ........................................................................................................................................... 14
• 2. L’evoluzione del modello di tutela della salute .............................................................................. 15
• 2.1 L‟istituzione del Servizio Sanitario Nazionale ............................................................................ 15
• Le riforme sanitarie degli anni ‟90: la ricerca di una miglior efficienza del sistema 2.2 ............ 17
• 2.2.1 I motivi di crisi del sistema sanitario italiano e la riforma-bis del 1992 ............................... 17
• 2.2.2 La riforma-ter del sistema sanitario italiano: la regionalizzazione e aziendalizzazione dei servizi sanitari ............................................................................................................................... 19
• 3. Il sistema sanitario dopo la riforma costituzionale del Titolo V .................................................. 21
• 3.1 Il Sistema Sanitario Nazionale e i Sistemi Sanitari Regionali dopo la riforma costituzionale del Titolo V ............................................................................................................................................. 21
• 3.2 L‟evoluzione del concetto della tutela della salute e dei livelli essenziali di assistenza: gli indirizzi della giurisprudenza costituzionale...................................................................................... 22
• 3.3 Il riparto di competenza in materia sanitaria ................................................................................ 24
• 3.3.1 La competenza statale .......................................................................................................... 24
• 3.3.2 L‟amministrazione regionale della salute ................................................................................. 25
• 3.3.2.1 Il rapporto tra Regione e aziende sanitarie locali .............................................................. 25
• 3.3.2.2 Compiti e strutture della regione per il governo nel territorio della sanità .................... 26
• 3.2.2.3 Il ruolo degli enti strumentali regionali e degli enti locali nella tutela della salute ....... 27
• 4. Dal Piano Sanitario Nazionale al Piano Sanitario Regionale ....................................................... 28
• 4.1 Il Patto per la Salute ..................................................................................................................... 28
• 4.2 Il Piano Sanitario Nazionale ........................................................................................................ 29
• 4.2.1 Generalità ............................................................................................................................. 29
• 4.2.2 La programmazione sanitaria nazionale ............................................................................... 31
• 4.3 Il Piano Sanitario Regionale ........................................................................................................ 33
• 4.4 I piani attuativi locali ................................................................................................................... 35

2

Capitolo II: il diritto alla salute e i livelli essenziali di assistenza

CAPITOLO II: IL DIRITTO ALLA SALUTE E I LIVELLI ESSENZIALI DI ASSISTENZA 37

• 1. Considerazioni introduttive............................................................................................................. 37
• 2. I livelli essenziali di assistenza sanitaria ......................................................................................... 38
• 2.1 I livelli essenziali di assistenza: cenni introduttivi ....................................................................... 38
• 2.1.1 I LEA tra livelli “essenziali” e livelli “minimi” ................................................................... 38
• 2.1.2 I LEA a garanzia del “nucleo irriducibile” del diritto alla salute: gli interventi della Corte Costituzionale ................................................................................................................................ 41
• 2.1.3 I livelli essenziali “appropriati” ............................................................................................ 42
• 2.2 Il difficile rapporto tra lo Stato e le Regioni nella definizione dei livelli essenziali delle prestazioni: la centralità della leale collaborazione ........................................................................... 45
• 2.2.1 Segue: i livelli essenziali di assistenza tra standard ed aspetti organizzativi ........................ 49
• 2.2.2 I LEA e i poteri sostitutivi .................................................................................................... 51
• 2.2.3 Il sistema di finanziamento dei LEA in chiave unificante .................................................... 52
• 2.2.3.1 I livelli essenziali fra il corretto bilanciamento delle esigenze finanziarie e le esigenze di tutela della salute: il sindacato della giurisprudenza costituzionale .............................................. 54
• 2. I LEA: dalla legge istitutiva del SSN del 1978 al D.P.C.M. del 2001 ........................................... 57
• 3.1 I livelli delle prestazioni nella legge istitutiva del Servizio Sanitario .......................................... 57
• I livelli essenziali di assistenza dopo l‟entrata in vigore della legge n. 883/1978: un 3.2 cammino normativo complicato ........................................................................................................ 59
• 3.2.1 Le vicende sui LEA durante le riforme sanitarie bis e ter degli anni „90 ............................. 60
• 3.2.2 I livelli essenziali di assistenza nel testo costituzionale ....................................................... 65
• 3.3 I LEA e la loro prima attuazione normativa: il D.P.C.M. del 29 Novembre 2001 ...................... 68
• 3.3.1 Il primo D.P.C.M. sui LEA: il quadro prestazionale.................................................... 68
• 3.3.2 Gli elementi di forza e di debolezza del decreto: il ruolo della Commissione LEA-1 e il criterio della “appropriatezza temporale” ................................................................................... 70
• Il D.PC.M. come strumento “idoneo” per la modifica dei 3.3.3 LEA e le iniziative per un loro aggiornamento ....................................................................................................................... 72
• 3.4 Aspetti positivi e critici nella fase attuativa del D.P.C.M. del 29 Novembre 2001 .............. 74
• 4. I nuovi livelli essenziali di assistenza: il processo normativo che ha portato al nuovo D.P.C.M. sui LEA ................................................................................................................................................. 75
• 4.1 Il nuovo D.P.C.M. sui LEA: dalla loro definizione al loro aggiornamento .......................... 75
• 4.2 Le principali novità normative contenute nel D.P.C.M. 17 Gennaio 2017 .................................. 77
• 4.3 Le strutture deputate alla verifica dei LEA .................................................................................. 79
• 5. Il carattere unitario dei livelli essenziali delle prestazioni e gli spazi aperti alla differenziazione regionale ................................................................................................................................................ 81

3

Capitolo III: il sistema di cure domiciliari e intermedie: un’indagine conoscitiva nelle regioni italiane

CAPITOLO III: IL SISTEMA DI CURE DOMICILIARI E INTERMEDIE: UN’INDAGINE CONOSCITIVA NELLE REGIONI ITALIANE 85

• 1. Metodologia di ricerca ..................................................................................................................... 85
• 2. Il sistema delle cure domiciliari: una mappatura a livello regionale ........................................... 86
• 2.1 Il sistema dei servizi domiciliari: evoluzione normativa, terminologica e concettuale................ 86
• 2.2 Le cure domiciliari nel Nord Italia ............................................................................................... 89
• “domiciliarità avanzata” del Friuli Venezia Giulia 2.2.1 Il sistema di .......................................... 89
• 2.2.2 Il livello delle cure domiciliari della Regione Liguria .......................................................... 91
• 2.2.3 Il Chronic Related Group e il Voucher sanitario della Regione Lombardia ......................... 92
• 2.2.4 Il sistema integrato di cure domiciliari della Regione Piemonte .......................................... 94
• 2.2.5 L‟assistenza domiciliare nella P.A. di Trento e Bolzano e nella Regione della Valle d‟Aosta ....................................................................................................................................................... 95
• 2.2.6 La riorganizzazione delle cure domiciliari nella Regione Veneto ........................................ 97
• 2.3 I programmi di assistenza domiciliare nelle Regioni del Centro Italia ........................................ 98
• 2.3.1 Gli interventi regionali a livello domiciliare nella Regione Abruzzo ................................... 98
• 2.3.2 Il livello domiciliare in Emilia Romagna: l‟attenzione verso la continuità assistenziale e ai caregivers ...................................................................................................................................... 99
• 2.3.3 Il nuovo sistema di accreditamento delle cure domiciliari della Regione Lazio e il programma per la continuità assistenziale ................................................................................... 100
• 2.3.4 Il profondo rinnovamento del sistema delle cure a domicilio della Regione Marche ........ 101
• 2.3.5 Il livello di assistenza domiciliare nel Molise .................................................................... 102
• 2.3.6 L‟assistenza domiciliare nella Regione Toscana ................................................................ 103
• 2.3.7 L‟attivazione e la gestione dell‟assistenza domiciliare integrata nella Regione Umbria .... 103
• 2.4 Il sistema delle cure domiciliari nel Sud Italia ........................................................................... 104
• 2.4.1 Il programma regionale di assistenza domiciliare nella Regione Basilicata ....................... 104
• 2.4.2 I servizi domiciliari della Regione Calabria ....................................................................... 107
• 2.4.3 Le cure domiciliari come area strategica dell‟assistenza territoriale in Campania ............. 108
• 2.4.4 Lo sviluppo della sanità domiciliare nella Regione Puglia ................................................. 109
• 2.4.5 Le cure domiciliari in Sardegna in ottica multi-professionale ............................................ 110
• 2.4.6 La Regione Sicilia: criticità ed evoluzione delle cure domiciliari nel territorio ................. 111
• 3. Le Case della Salute nei Servizi sanitari regionali ...................................................................... 112
• 3.1 Dal “Progetto Turco” alla sperimentazione regionale delle Case della Salute .......................... 112
• 3.2 La mappatura delle Case della Salute nelle Regioni Italiane: un confronto tra le esperienze regionali ........................................................................................................................................... 114
• 4. Gli Ospedali di Comunità in Italia: lo stato dell’arte .................................................................. 130
• 4.1 I presidi sanitari di assistenza territoriale a degenza breve: gli Ospedali di Comunità nella normativa nazionale ......................................................................................................................... 130
• caratteristiche delle esperienze regionali sull‟Ospedale di Comunità 4.2 Analisi del profilo e delle ......................................................................................................................................................... 132

4

• 4.3 Le altre strutture di prossimità regionali funzionalmente assimilabili agli Ospedali di Comunità ......................................................................................................................................................... 135
• 5. I modelli regionali di cure primarie: alcune riflessioni ............................................................... 146

Capitolo IV: l’emergenza sanitaria da Covid-19 e le nuove prospettive della sanità in Italia

CAPITOLO IV: L’EMERGENZA SANITARIA DA COVID-19 E LE NUOVE PROSPETTIVE DELLA SANITA’ IN ITALIA 151

• 1. Introduzione ................................................................................................................................... 151
• 2. La normativa di contrasto al coronavirus .................................................................................... 152
• 2.1 Emergenza sanitaria e Costituzione ........................................................................................... 152
• 2.2 La legislazione durante il periodo pandemico ........................................................................... 155
• 2.2.1 Le prime risposte ordinamentali all‟emergenza: l‟inadeguatezza delle ordinanze del Codice della Protezione Civile e la proliferazione della decretazione ..................................................... 155
• 2.2.2 Il complicato dedalo dei rapporti tra Stato e Regioni nella gestione dell‟emergenza pandemica e la “profilassi internazionale” .................................................................................. 161
• L‟importanza della rete delle cure domiciliari nella lotta alla pandemia da Covid-19 2.3 ....... 166
• 2.3.1 Il rafforzamento delle cure domiciliari a inizio pandemia .................................................. 167
• 2.3.1.1 Le Unità Speciali di Continuità Assistenziale (USCA): il quadro normativo nazionale 168
• 2.3.1.2 L‟attuazione regionale delle Unità Speciali ................................................................ 169
• 2.3.1.3 Ciò che rimane delle Unità Speciali: dalle USCA alle UCA ................................. 182
• La figura dell‟Infermiere di famiglia 2.3.2 ......................................................................... 184
• L‟IFeC nelle sperimentazioni regionali: l‟Infermiere di Famiglia romagnolo 2.3.2.1 ...... 187
• 2.3.2.2 L‟IFeC friuliano .......................................................................................................... 188
• 2.3.2.3 L‟IFeC in Liguria e Piemonte: il progetto europeo “Community Nurse Supporting nelle ASL piemontesi Elderly in a changing Society” ............................................................ 189
• 2.3.2.4 L‟IFeC e Case Manager Lombardo ............................................................................. 191
• 2.3.2.5 L‟IFeC Toscano .......................................................................................................... 192
• 2.3.2.6 L‟IFeC nella Provincia Autonoma di Bolzano ............................................................ 193
• 2.3.3 Due modelli sanitari a confronto nella sorveglianza domiciliare durante la pandemia: il “metodo” Veneto e Lombardo..................................................................................................... 194
• 2.3.3.1 La sorveglianza attiva e il contact tracing veneto ....................................................... 194
• 2.3.3.2 L‟ADI-Covid della sanità lombarda ............................................................................ 195
• 3. Il Piano Nazionale di Rilancio e di Resilienza e la sanità italiana del futuro ............................ 195
• 3.1 Reti di prossimità, strutture e telemedicina per l‟assistenza sanitaria territoriale ...................... 197
• 3.2 La sanità del futuro: alcuni aspetti critici ................................................................................... 201
• 4. Conclusioni ..................................................................................................................................... 204

Bibliografia, sitografia e glossario acronimi

BIBLIOGRAFIA

SITOGRAFIA

GLOSSARIO ACRONIMI 5

6

Introduzione

Scopo di questo lavoro è quello di proporre una ricostruzione dei modelli sanitari regionali di tutela della salute, tramite un focus incentrato sull‟assistenza domiciliare e sulle strutture di prossimità attualmente presenti nelle Regioni d‟Italia.

Il primo capitolo, dopo un breve excursus sull‟evoluzione storica del diritto alla salute nel nostro ordinamento, pone particolare attenzione sull‟organizzazione sanitaria a partire dall‟istituzione del Servizio Sanitario, operata con l. n. 833 del 1978, che ha dato attuazione, dopo 30 anni esatti, al dettato dell‟art. 32 Cost. in materia di diritto alla salute.

Più tardi, si dà conto delle prime criticità emerse all‟indomani della creazione del Servizio Sanitario Nazionale nonché delle prime riforme sanitarie degli anni Novanta, ispirate ai fenomeni di regionalizzazione e di aziendalizzazione dell‟assistenza sanitaria.

Seguendo poi l‟autorevole dottrina e le attente considerazioni della giurisprudenza costituzionale, l‟ultima parte del capitolo mira ad affrontare la delicata questione del riparto di competenza in materia di tutela della salute tra Stato e Regioni nonché i diversi ambiti di programmazione sanitaria.

Il secondo capitolo affronta il tema riguardante i Livelli Essenziali di Assistenza, facendo riferimento anzitutto ad aspetti teorici e poi di programmazione.

Si vuole cioè comprendere l‟evoluzione