L’integrazione differenziata: un modello sostenibile per l’Unione europea?

Università del Piemonte orientale

Dipartimento di giurisprudenza e scienze politiche, economiche e sociali

Corso di laurea in scienze politiche, economiche, sociali e

Tesi di laurea

Integrazione differenziata: un modello sostenibile per Europea?

Relatore: Chiar.mo Prof. Stefano Quirico

Firmato digitalmente da Stefano Quirico Candidata:

Data: 29.08.2024 19:15:42 CEST

Organizzazione: Università degli studi del Piemonte orientale/01943490027 Giorgia Rizzari

Anno accademico 2023/2024

Al mio unico pilastro, mia mamma che ha sempre creduto in me

Indice

• Introduzione ....................................................................................................................................... 3
• Capitolo primo .................................................................................................................................... 5
• L’integrazione differenziata ............................................................................................................ 5
• 1.1 Definizione .................................................................................................................................. 5
• 1.2 Evoluzione del contesto storico e politico dell’integrazione differenziata ............................. 8
• 1.3 Motivi e scopi dell’integrazione differenziata ............................................................... 12
• Capitolo secondo ............................................................................................................................. 14
• Le tipologie e le forme di integrazione differenziata ............................................................. 14
• 2.1 Nucleo europeo....................................................................................................................... 14
• 2.2 Direttorio ................................................................................................................................. 16
• 2.3 Europa a geometria variabile.............................................................................................. 16
• 2.4 L’Europa à la carte ................................................................................................................. 18
• 2.5 Flessibilità basata sul trattato .......................................................................................... 19
• 2.6 L’uscita di uno Stato dall’Unione Europea ...................................................................... 21
• Capitolo terzo ................................................................................................................................... 23
• Coesione europea e integrazione differenziata ....................................................................... 23
• 3.1 La versatilità della coesione ............................................................................................... 23
• 3.2 Evoluzione delle politiche di coesione fino al ciclo 2021-2027 ................................... 25
• 3.3 Rapporto tra coesione e integrazione differenziata .................................................... 30
• Capitolo quarto ............................................................................................................................... 33
• I limiti dell’integrazione differenziata ....................................................................................... 33
• 4.1 I limiti materiali della differenziazione interna ............................................................ 35
• 4.2 La presenza di uno zoccolo duro ....................................................................................... 37
• 4.3 I limiti procedurali e istituzionali della differenziazione interna ........................... 38
• Capitolo quinto ................................................................................................................................ 42
• Le aspettative future dell’Unione Europea ............................................................................... 42
• 5.1 Gli scenari futuri dell’Unione Europea differenziata .................................................. 42
• 5.2 La proposta franco-tedesca ................................................................................................ 46
• 5.3 Il futuro della cooperazione rafforzata ........................................................................ 47
• 1
• 5.4 Le sfide dell’integrazione differenziata ........................................................................... 49
• Conclusione ....................................................................................................................................... 51
• Bibliografia ........................................................................................................................................ 52

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Introduzione

Promuovere la pace, la stabilità e il benessere economico nel Vecchio continente. Tuttavia, con il crescere del numero degli Stati membri e l'intensificarsi delle diversità economiche, sociali e politiche, l'Unione Europea (UE) si è trovata ad affrontare nuove sfide nella gestione di questo processo di integrazione.

In questo contesto, è emerso il concetto di "integrazione differenziata" come un possibile modello per conciliare l'eterogeneità degli Stati membri con l'obiettivo di un'integrazione sempre più stretta.

Questo modello di integrazione solleva questioni fondamentali riguardo alla sostenibilità politica, economica e sociale del progetto europeo, ponendo interrogativi sulla sua capacità di preservare l'unità e la solidarietà tra gli Stati membri, pur rispettando le loro differenze.

L'obiettivo principale di questa tesi è esaminare se l'integrazione differenziata possa essere considerata un modello sostenibile per l'Unione Europea. La scelta di questo tema è data da liata contribuisce in modo rilevante a mettere a fuoco la prevedere le possibili evoluzioni future dell'Unione. o andrà ad introdurre il concetto di integrazione differenziata; il secondo riguarda le diverse tipologie di integrazione differenziata, il terzo tratterà della coesione europea; il quarto capitolo è dedicato ai limiti ne, nel quinto si andranno ad affrontare quelle che sono le

Nello specifico, per quanto riguarda il primo capitolo verranno presentate diverse definizioni di integrazione differenziata, che mettono in luce aspetti differenti di essa. Si vedrà, inoltre, quando è stata ideata, il suo sviluppo nel tempo fino ad oggi e si porrà analizzare quelli che sono gli scopi di essa.

Nel secondo capitolo, partendo dai concetti di allargamento e approfondimento, si andranno a trattare le sei forme principali di integrazione differenziata individuate dai politologi Tekin e Wessels, ione, one sul tema della coesione, argomento rilevante integrazione differenziata visto che come verrà dimostrato, ad esempio, trattando della cooperazione rafforzata si vedrà come essa abbia come fine quello di promuovere gli obiettivi, gli interessi e di alla politica attuale di coesione del ciclo 2021-2027 per comprendere a quali cambiamenti è andata incontro la coesione, oltre ad analizzare il rapporto tra coesione e integrazione differenziata. grazione differenziata, come il rischio di frammentazione che essa può portare. Ci si focalizzerà sui limiti materiali, procedurali e istituzionali degli strumenti della differenziazione interna, individuando anche ovvero tutti quegli elementi che non sono soggetti a

Infine, si arriverà al quinto capitolo dove ci si concentrerà sui possibili scenari futuri pe 2035: Elaboration and A seguire, rimanendo sempre sul tema delle-tedesco che propone interessanti e innovative riforme istituzi renziata, approfondendo quelle relative alla governabilità e alla legittimità.

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Capitolo primo

Differenziata

1.1 Definizione

A sessant'anni dalla sua creazione, l'esistenza stessa dell'Unione Europea è messa in discussione. Dopo anni in cui sembrava inevitabile che i Paesi europei fossero sempre più integrati, oggi l'possono contare i libri che , ritorno1 delle frontiere, futuro pieno di guai o di male europeo .

Questo dibattito riflette il pessimismo che aleggia nell'Unione Europea dopo l'arrivo di una delle peggiori crisi finanziarie, economiche e politiche dall'inizio del XX secolo. Ma una certa indifferenza o aperta ostilità nei confronti dell'Unione Europea può anche derivare dal fatto che essa stia diventando sempre più complessa e sempre più difficile da comprendere.

Nel corso del tempo è cresciuta di molto la complessità dell'Unione Europea e le sue istituzioni e dinamiche politiche hanno finito per riflettere questa complessità. Si può, quindi, esaminare un aspetto particolare di questa complessità: quello dell'integrazione diffe quell'insieme di accordi, entro (o addirittura al di fuori) il quadro istituzionale dell'Unione Europea, che si distacca dal principio che tutti gli Stati membri debbano muoversi verso gli stessi obiettivi con la stessa velocità. La flessibilità può riguardare i partecipanti, gli obiettivi, la velocità, o un qualsiasi insieme di questi2 elementi .

L'integrazione differenziata non è un fenomeno nuovo. Alcuni elementi di differenziazione erano presenti già nel Trattato di Roma, ma solo più di recente, a seguito dei diversi allargamenti e dell'acquisizione di nuove competenze da parte delle istituzioni comunitarie, essa ha raggiunto un livello così significativo che gli studiosi hanno cominciato a riflettere sulle sue implicazioni per l'integrazione europea nel suo complesso. L'integrazione differenziata ha permesso ad alcuni Paesi di integrarsi sempre di più, mentre altri, non disposti a cedere sovranità, si sono integrati meno. Se non fossero state adottate

1 Brunazzo, La differenziazione integrata, Milano, Mondadori, 2017, p.1

2 Zervakis, in Il Federalista. Rivista di Politica, 2007, citato in Brunazzo, 2017, p.2

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forme diverse di integrazione differenziata, i Paesi più disposti a integrarsi sarebbero stati costantemente soggetti al potere di veto di quelli più riluttanti a farlo. Allo stesso tempo, i Paesi più restii a cedere la sovranità avrebbero probabilmente dovuto accettare alcune decisioni su questioni molto sensibili per i propri elettori.

Diversi autori e studiosi hanno definito l'integrazione differenziata in modi leggermente diversi, riflettendo le varie dimensioni e implicazioni di questo fenomeno. Una prima definizione, molto generale, è quella del giurista Avbelj Matej, secondo cui il concetto di integrazione differenziata3 .

Una seconda definizione, più empiricamente fondata e teoricamente moderata, è quella di Koller, per il quale l un tipo di integrazione o4 cooperazione a cui solo alcuni Stati (membri o non membri) partecipano . La definizione proposta da Koller ha due vantaggi. Da un lato, essa mette in evidenza il fatto che la differenziazione può riguardare due diversi concetti, quello dell'integrazione (che comporta la creazione di istituzioni e politiche comuni) e la cooperazione (che si riferisce a una forma di collaborazione meno vincolante tra Stati). Dall'altro, essa ricorda anche come l'integrazione differenziata abbia una dimensione interna ed una esterna: essa si riferisce non solo a Stati membri di un'organizzazione regionale (come l'Unione Europea), ma anche a Stati al di fuori di essa.

Una terza definizione analiticamente più dettagliata è quella avanzata da Dyson e l'integrazione differenziata è il processo attraverso il quale gli Stati europei, o unità sub-statali, decidono di procedere a velocità diverse e/o verso diversi obiettivi con riferimento alle politiche comuni. Essa comporta l'adozione di meccanismi formali e informali (hard e soft), dentro e fuori il quadro delineato dai trattati comunitari (differenziazione della membership e nell'adesione, assieme a varie forme differenziate di relazioni economiche, commerciali o di sicurezza). In questo modo, attori rilevanti vengono ad avere diritti e obblighi differenti e mettono insieme le loro diverse aspettative5 verso il processo di integrazione . Secondo questa definizione, lo Stato è l'unità principale

3 Avbeji, Differentiated Integration: Farewell to the EU-27?, in German Law Journal, 2013, citato in Brunazzo, 2017, p.9

4 Koller, The implications of Differentiated Integration in the EU, in World Political Science Review, 2012, citato in Brunazzo, 2017, p.9

5 Dyson e Sepos, Differentiation as Design Principle and as Tool in the Political Management of European Integration, 2010, citato in Brunazzo, 2017, p.10

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di analisi, ma la differenziazione può essere favorita da unità sub-statali. L'integrazione differenziata può comportare una ridefinizione funzionale o spaziale (rescaling), può basarsi su accordi formali e/o informali e può creare raggruppamenti di Paesi funzionalmente, storicamente e geograficamente distinti. Di conseguenza, la differenziazione viene definita sulla base di diversi fattori: funzione, spazio, tempo, allargamento dei confini, approfondimento dell'integrazione e progressivo ampliamento dell'integrazione europea.

Holzinger e Schimmelfening ritengono di avere di fronte casi di integrazione differenziata qua alcune regole politiche dell'Unione Europea (come la politica monetaria) si applicano solo a un sottogruppo di Stati membri, o (come molte regole del mercato interno) sono state adottate anche da Stati non-membri, o, ancora (come nel caso delle regole di Schengen), non si applicano ad alcuni Stati membri e si applicano ad alcuni6 Stati non-membri .

strumenti di integrazione differenziata. Stubb si muove in questa direzion la flessibilità è usata come una tattica negoziale per abbassare la soglia decisionale nelle decisioni prese7 a maggioranza qualificata . Il politico finlandese ha introdotto il concetto di differenziazione flessibile (flexible differentiation), che si riferisce all'idea che i Paesi membri dell'Unione Europea possano scegliere di partecipare solo ad alcune politiche dell'Unione, a seconda delle loro preferenze e capacità. Secondo lui, questa flessibilità è necessaria per mantenere la coesione all'interno di un'Unione Europea con profonde differenze interne.

Queste definizioni evidenziano le varie sfumature e approcci teorici all'idea di integrazione differenziata, mostrando come il concetto possa essere interpretato ed applicato in modi diversi a seconda delle prospettive teoriche e delle esperienze politiche degli Stati membri dell'UE.

6 Holzinger e Schimmelfening, Differentiated Integration in the European Union: Many Concepts, Sparse Theory, Few Data, in Journal of European Public Policy, 2012, citato in Brunazzo, 2017, p.10

7 Stubb, The 1996 Intergovernamental Conference and Management of Flexible Integration, in Journal of European Public Policy, 1997, citato in Brunazzo, 2017, p.11

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1.2 Evoluzione del contesto storico e politico dell’integrazione differenziata

L'evoluzione del contesto storico e politico dell'integrazione differenziata nell'Unione Europea riflette la risposta dell'Unione alle sfide interne ed esterne, nonché alla diversità crescente tra gli Stati membri.

La fondazione della Comunità Economica Europea (CEE) con il Trattato di Roma (1957) ha rappresentato il primo passo verso l'integrazione europea, con i sei Paesi fondatori (Francia, Germania, Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo) impegnati a creare un mercato comune. In questa fase iniziale, il concetto di integrazione differenziata non era ancora esplicitamente sviluppato, ma le diverse velocità di integrazione cominciavano a emergere in settori specifici come l'agricoltura e la politica commerciale. e del trattato stesso, specifiche deroghe per alcuni Stati membri e numerose clausole di salvaguardia. Ciò fa sì che almeno sei dei dieci allegati finali promuovano forme (ancorché blande e transitorie)8 .

Il 14 giugno 1985 cinque degli allora dieci Paesi membri (Belgio, Francia, Lussemburgo, Olanda, e Germania occidentale) firmano quello che viene considerato il primo esempio di istituzionalizzazione del concetto di integrazione differenziata, l'Accordo di Schengen. Esso riguarda la graduale abolizione dei controlli alle frontiere per i cittadini dei Paesi firmatari, ma anche per quelli degli altri Paesi membri dell'UE e dei Paesi terzi. L'Accordo di Schengen viene firmato al di fuori del quadro legale normativo dell'Unione Europea per due ragioni principali: la mancanza di consenso tra i Paesi membri circa l'opportunità di eliminare i controlli frontalieri (in particolare da parte del Regno Unito) e per il fatto che i cinque Paesi firmatari non accettavano di aspettare che gli altri Stati membri fossero disposti ad approvare le nuove norme.

L'Atto Unico Europeo (1986) ha promosso una maggiore integrazione economica e politica e ha segnato un passo importante verso il completamento del mercato interno entro il 1992. Tuttavia, l'allargamento dell'Unione Europea (Gran Bretagna, Irlanda, Danimarca nel 1973, Grecia nel 1981, Spagna e Portogallo nel 1986) ha aumentato la diversità degli Stati membri. L'integrazione era ancora relativamente uniforme, ma stavano emergendo tensioni che r

8 Brunazzo, op. cit., p.44

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riconosce la possibilità che i Paesi procedano nell'integrazione a velocità diverse. L'art. 15 dell'articolo 8A la Commissione tiene conto dell'ampiezza dello sforzo che dovrà essere sopportato nel corso del periodo di instaurazione del mercato interno da talune economie che presentano differenze di sviluppo e può proporre le disposizioni appropriate.

Se queste disposizioni assumono la forma di deroghe esse debbono avere un carattere temporaneo e arrecare meno perturbazioni possibili al funzionamento del-out da una certa politica europea: di armonizzazione