Disciplina emergenziale della Protezione Civile nel riparto costituzionale delle competenze

Università degli studi “Roma Tre”

Dipartimento di Giurisprudenza

Corso di laurea LMG/01 Giurisprudenza

Tesi di laurea in Diritto costituzionale regionale

La disciplina emergenziale della protezione civile nel riparto costituzionale delle competenze

Relatore: Chiar.mo Prof. Leonardo Pace

Laureando: Matteo Colizzi

Anno Accademico 2024 – 2025

Sommario

• Introduzione ............................................................................ 1
• Capitolo I – La disciplina emergenziale nell’ordinamento italiano ............................................ 4
• 1.1. Dall’etimologia di emergenza a una sua definizione .................... 4
• 1.2. Tipologie di emergenze previste dalla normativa vigente ........ 11
• 1.3. Verso l’emergenza: la dichiarazione dello stato di mobilitazione del Servizio nazionale della protezione civile .............. 15
• 1.4. Dichiarazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale .. 17
• 1.5. Dichiarazione dello stato di emergenza a livello regionale ... 28
• Capitolo II – La gestione dell’emergenza: tra ordinarietà e straordinarietà .................................. 32
• 2.1. Strumenti ordinari per la gestione dell’emergenza ................... 32
• 2.2. Strumenti straordinari per la gestione dell’emergenza .......... 37
• 2.2.1. L’urgenza si fa legge: il decreto-legge “emergenziale” ............... 38
• 2.2.2. La scacchiera dell’emergenza: il ruolo strategico delle ordinanze di protezione civile a livello nazionale .......................................................... 44
• 2.2.3. Le ordinanze regionali: una risposta di prossimità ...................... 57
• Capitolo III – L’evoluzione normativa della protezione civile: il ruolo dello Stato e delle Regioni ........................................................................................ 62
• 3.1. L’evoluzione della protezione civile e la nascita delle Regioni: da un sistema centralizzato a un regionalismo attivo .......................... 62
• 3.2. La protezione civile in Costituzione: la riforma del Titolo V nel 2001 e il nuovo riparto di competenze ........................................................ 68
• 3.3. La protezione civile come laboratorio del regionalismo post-riforma del Titolo V ...................................................................................... 74
• 3.4. La Corte costituzionale in qualità di garante dell’equilibrio della ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni . 77
• 3.5. Dalla sussidiarietà alla leale collaborazione: i principi costituzionali come chiave di lettura del Sistema reticolare di protezione civile ............................................................................................ 86
• 3.6. Un’organizzazione diffusa a carattere policentrico: la protezione civile del nuovo Codice tra trasversalità della materia e pluralismo paritario ..................................................................................... 96
• Capitolo IV – Covid-19: tra accentramento statale dell’emergenza e “fughe in avanti” delle Regioni e degli Enti locali ............................ 103
• 4.1. L’emergenza da Covid-19 nelle mani dello Stato e il ruolo residuale delle Regioni e degli Enti locali ............................................ 103
• 4.2. La giurisprudenza sull’emergenza Covid-19: tra necessità di uniformità nazionale e istanze normative locali ................................. 111
• Bibliografia .......................................................................... 121
• Ringraziamenti ................................................................... 143

Introduzione

La protezione civile rappresenta oggi uno dei settori più complessi ma, allo stesso tempo, dinamici del nostro ordinamento, in cui valutazioni strettamente tecniche e operative si legano a tematiche assai più vaste e articolate volte a tutelare la vita, l’integrità fisica, l’ambiente, i beni e gli animali dai danni o dai pericoli derivanti da calamità naturali o dall’attività dell’uomo.

Per il raggiungimento di tali finalità, la protezione civile è organizzata oggi in un Servizio nazionale, definito di pubblica utilità e “ad alta affidabilità” in quanto chiamato a garantire, con efficacia ed efficienza, l’erogazione di un vasto numero di servizi, necessariamente inseriti in parametri di tempo ben definiti e costi contenuti, ai quali viene inoltre richiesto un basso tasso di errore e un’elevata qualità. A tale Sistema integrato sono chiamati a concorrere tanto i cittadini, singolarmente o in forme associate, quanto le realtà private e le Istituzioni – ognuna con specifiche competenze e funzioni – per garantire le quattro attività tipiche di protezione civile: la previsione, la prevenzione, la gestione dell’emergenza e il suo superamento.

La portata organizzativa della protezione civile e le sue competenze trasversali, che lambiscono gli ambiti più disparati – dal governo del territorio, all’incolumità pubblica e alla sicurezza, dalla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, all’educazione e così via – portano questa materia ad essere centrale nei dibattiti dottrinali e nell’opinione pubblica, soprattutto quando un’emergenza si scaglia contro una comunità o un territorio. Se inseriamo tali considerazioni nel panorama generale della nostra società che vede quasi quotidianamente fronteggiare emergenze di vario tipo che, da eventi rari e straordinari, sono diventate una “nuova normalità”, apprendiamo come l’argomento della protezione civile rappresenti uno spunto di riflessione interessante, attuale ed estremamente poliedrico.

1 C M., in D P C P Catino Dipartimento della Protezione civile della Presidenza del Consiglio dei M – F CIMA (a cura di), La Protezione civile nella società del rischio. Ministri Ondazione Comunicazione del rischio, sicurezza dei cittadini e responsabilità penale: ambizioni, limiti e prospettive, Pisa, Edizioni ETS, 2022, 71

Nello specifico, questa trattazione vuole porre la dovuta attenzione a tale tematica, inserita nel contesto costituzionale italiano come materia a competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. Quest’ultima previsione, per la quale al primo spetta la determinazione dei principi fondamentali e alle seconde la normativa di dettaglio, ha portato, nel tempo, a non poche difficoltà nella concreta applicazione di tale riparto competenziale, con conseguenti interferenze e conflitti tra i diversi livelli territoriali. Il Sistema di protezione civile attuale si trova, cioè, ad essere sì differenziato, multilivello e diffuso, ma, allo stesso tempo, a dover trovare un equilibrio tra decentramento e tendenze centralizzanti, particolarmente presenti e sentite nella concitazione dell’emergenza.

Di conseguenza, l’analisi che di seguito viene proposta ruota principalmente attorno all’interazione tra i diversi livelli di governo territoriale del Servizio nazionale rappresentati dallo Stato, dalle Regioni e dalle Province autonome, senza, però, tralasciare specifiche considerazioni relative agli Enti locali – quali Comuni, Province e Città metropolitane – che parimenti concorrono alla stratificazione delle attività e della normativa di protezione civile.

Per esigenze di unitarietà tematica e di delimitazione dell’argomento trattato, non viene qui approfondita la dimensione extra-nazionale del Servizio, il quale si inserisce tanto nel Meccanismo Unionale di protezione civile quanto in missioni e attività internazionali in paesi e realtà al di fuori dell’Unione europea.

Alla luce di tali considerazioni, l’obiettivo di questa trattazione è proporre in primis una disamina dell’attuale organizzazione dell’emergenza in Italia, con particolare interesse al livello regionale e nazionale di gestione della stessa, mediante lo studio della normativa tanto vigente quanto della sua evoluzione, con specifici approfondimenti sulle leggi delle singole Regioni che hanno plasmato il Sistema di protezione civile nei limiti imposti dalla normativa nazionale; in secundis dimostrare come solamente attraverso i principi della sussidiarietà e della leale collaborazione – più volte ripresi dalla Corte costituzionale – sia possibile avere un Sistema di protezione civile che sia contemporaneamente multilivello, decentrato e integrato, in grado, cioè, nelle complessità dei nostri tempi, di rispondere efficacemente all’emergenza, garantendo tanto l’unità dell’ordinamento, quanto il rispetto delle autonomie locali e delle loro esigenze di differenziazione.

2 Cfr. art. 117 della Cost.

Questo lavoro di approfondimento vede, alla base, lo studio della normativa in materia, sia nazionale che regionale, nonché la consultazione di testi e argomentazioni dottrinali, alle quali si aggiunge l’analisi delle principali pronunce della Corte costituzionale che hanno forgiato l’evoluzione del Sistema di protezione civile negli anni e, ancora, le considerazioni e gli spunti di ricerca che sono seguiti a dei momenti di incontro richiesti ad alcuni dirigenti pubblici apicali che quotidianamente applicano, razionalizzano e sperimentano la dinamicità della normativa di protezione civile.

Per quanto concerne la struttura, la presente trattazione è articolata in quattro capitoli: il primo, di carattere introduttivo, è incentrato sulla ricerca di una definizione di emergenza e sull’attuale sistema di gestione della stessa, con particolare attenzione alla deliberazione dello stato di emergenza nazionale e regionale e alle relative differenze; una seconda parte, poi, vuole presentare i principali strumenti normativi, tanto ordinari quanto straordinari, che l’amministrazione pubblica detiene per fronteggiare gli eventi emergenziali; un terzo capitolo, cuore di questa tesi, che vede descritta un’analisi approfondita dell’evoluzione normativa della protezione civile, ponendo come chiave di lettura il complesso rapporto Stato-Regioni e le pronunce della Consulta come strumento di ricerca di un equilibrio nel riparto delle competenze e delle attribuzioni in materia; una quarta e ultima parte che propone, infine, un caso concreto – quello dell’emergenza da Covid-19 – come esempio di difficoltà di mediazione tra la tendenza statale centripeta volta all’accentramento della gestione dell’emergenza e le istanze di autonomia delle Regioni e degli Enti locali.

3 In particolare, il Dott. Roberto Giarola, già responsabile dell’Ufficio per il coordinamento dell’attività giuridica, legislativa e del contenzioso del Dipartimento della protezione civile (ora denominato Servizio attività giuridica e normativa); il Dott. Sisto Russo, Direttore dell’Ufficio volontariato, formazione e assistenza del Dipartimento della protezione civile; il Dott. Massimo La Pietra, Direttore della Direzione Emergenze, Protezione civile e NUE 112 della Regione Lazio; il Dott. Giuseppe Napolitano, Direttore del Dipartimento protezione civile di Roma Capitale

Capitolo I – La disciplina emergenziale nell’ordinamento italiano

1.1. Dall’etimologia di emergenza a una sua definizione

L’emergenza rappresenta al giorno d’oggi una delle questioni più controverse e complesse con le quali il diritto si trova necessariamente a interagire. Una corretta analisi del fenomeno, unita a uno studio puntuale della normativa in materia, possono aiutare a individuare il punto di contatto tra la necessità delle nostre istituzioni di garantire una pronta ed efficace risposta a situazioni emergenziali e l’esigenza del nostro ordinamento di preservare il proprio assetto e renderlo immune da possibili abusi degli strumenti che lo stesso individua per prevenire, affrontare e superare situazioni straordinarie. Da un lato, infatti, l’emergenza può essere intesa come un elemento fisiologico dei sistemi politici, dei quali rappresenta lo stress-test, soprattutto nei regimi liberaldemocratici, e che sfida la loro capacità di adattamento e resilienza; dall’altro può essere studiata come opportunità di miglioramento e crescita tanto a livello normativo, quanto sociale e culturale.

1 S M., Decidere per il bene comune. Una teoria politica dell’emergenza nei sistemi Erio liberaldemocratici, in C P. – S C. (a cura di), L’emergenza, le emergenze, Arnevale Torace Napoli, Editoriale scientifica, 2024, 37

Nel linguaggio giuridico, l’emergenza supera la semplice identificazione con una contingenza fattuale legata a un avvenimento negativo, più o meno determinato nel tempo e nello spazio, per diventare un preciso istituto giuridico, un presupposto di poteri straordinari, un criterio di azione pubblica capace di influire sui diritti degli individui e sulle loro abitudini, nel quale viene spesso sfidato il principio di legalità ed emerge il conflitto nella separazione delle competenze tra i diversi livelli di governo.

2 L M., Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, 2020, Uciani 117

L’emergenza, nella sua variegata complessità, ormai è un fenomeno diffuso, spesso associato a problematiche di cui si discute nella quotidianità – emergenza-acqua, emergenza-smog, emergenza-immigrati, etc. – e non a caso è stato inserito da Tullio De Mauro nel cosiddetto Nuovo Vocabolario di Base (NVdB), costituito dalle circa 7.500 parole che tutti gli italiani dovrebbero conoscere, nella sezione delle parole “di alto uso”, ossia quelle che vengono comprese e impiegate dalle persone con un diploma di scuola secondaria superiore, ritenute cioè di cultura media. Negli ultimi anni, potremmo dire, si è assistito a una forte “emersione” della parola “emergenza” la cui etimologia deriva proprio dal verbo latino emergĕre inteso come affioramento e sporgenza, ma che a partire dal XVII secolo ha subìto una variante morfologica e risentito dell’influenza della parola inglese emergency alla quale è invece associata una circostanza imprevista.

3 Il NVdB, redatto da Tullio De Mauro, è disponibile in rete al seguente indirizzo: https://www.internazionale.it/opinione/tullio-de-mauro/2016/12/23/il-nuovo-vocabolario-di-base-della-lingua-italiana

4 D G. – O G.C. – S L. – T M., Nuovo Devoto-Oli: il vocabolario Evoto Li Erianni Rifone dell’italiano contemporaneo, I, Firenze, Le Monnier, Mondadori Education, 2024, 964

Sarebbe proprio quest’ultimo contesto a spiegare l’anomalia di un sostantivo che sembra non avere nulla a che fare con il verbo “emergere” e l’aggettivo “emergente” dai quali discende e che, a differenza di altri lemmi come necessità, straordinarietà, eccezionalità, etc., non indica solo la qualifica di un fatto, ma anche il fatto stesso, degno di attenzione e nota agli occhi del diritto.

5 N D., Divulgazioni sulla nozione di emergenza sotto la lente del giurista, in COCILLA ARNEVALE P. – S C. (a cura di), L’emergenza, le emergenze, Napoli, Editoriale scientifica, 2024, 62 Torace

Notiamo quindi come il sostantivo “emergenza”, a partire dagli anni Quaranta dello scorso secolo, come chiaramente riportato nel grafico Google Ngram Viewer, si sia sempre più allontanato dalle sue radici legate al concetto di “emersione”, per avvicinarsi al significato che oggi diamo all’“urgenza”, intesa come situazione che richiede interventi rapidi e immediati. Anche quest’ultimo sostantivo deriva dal latino urgĕre, tradotto con incalzare, spingere, e ha risentito dell’influenza anglofona di urgency, intesa come immediate attention. È evidente come i due concetti, ora etimologicamente analizzati, possano essere usati come sinonimi ed è quello che avviene nella prassi tanto in ambito giuridico quanto, ad esempio, in ambito medico con qualche inevitabile ambiguità: in determinate circostanze con la parola emergency si fa riferimento a una situazione di criticità che richiede urgency (nel senso di provvedimenti celeri), in altre la differenza sta nella diversa impellenza del fatto urgente (più lieve nel caso di urgency, più greve nel caso di emergency), ragion per cui tra i due termini vi sarebbe un rapporto di strumentalità tale per cui l’urgenza sarebbe uno strumento per affrontare e superare l’emergency.

6 Il grafico è accessibile in rete al seguente indirizzo: https://books.google.com/ngrams/graph?content=emergenza%2Curgenza%2Cemersione&year_start=1800&year_end=2022&corpus=it&smoothing=3

7 Vocabolario della lingua italiana Treccani, ad vocem

8 C L. – M S., IL Vocabolario della lingua latina. Latino-Italiano/Italiano-ASTIGLIONI ARIOTTI Latino, IV, Torino, Loescher Editore, 2013, 1464

9 B V. – D R., Oxford Wordpower Dictionary, Oxford, Oxford University Press, 2012, ULL UNCAN 795

Sempre lo stesso autore fa notare come l’urgenza venga sovente accostata all’approssimarsi di un termine o scadenza da rispettare per evitare il prodursi di possibili danni, mentre l’emergenza viene spesso associata a uno stato di cose (cioè, precisamente, a state of emergency) bisognoso di misure indilazionabili,