Dalla sovranità alla governance: la sottrazione di sovranità popolare mediante procedure burocratiche”

Università degli studi Guglielmo Marconi

Facoltà di giurisprudenza

Corso di laurea in scienze dei servizi giuridici

“Dalla sovranità alla governance: Sovranità popolare mediante la sottrazione di procedure burocratiche”

Relatore: Prof. Carlo Bosna

Candidato: Emanuele Vezzola

Anno accademico: 2024-2025

Sommario

• Introduzione .................................................................................................................. 2
• Capitolo 1 Il principio di sovranità nella Costituzione italiana ........................... 4
• L’articolo 1 della Costituzione: origine e sviluppo del contenuto normativo 1.1 ...... 4
• 1.2 Sovranità mediante rappresentanza: il pensiero giuridico-storico-filosofico che genera e sorregge il criterio cardine della rappresentanza ............................................ 6
• 1.3 La sovranità popolare ed il ruolo del Parlamento italiano ................................... 7
• 1.4 Limiti e vincoli alla sovranità: la legge ed il diritto internazionale quali necessarie cornici nell’esercizio della sovranità ......................................................... 10
• Capitolo 2 La burocrazia come trama della governance .................................... 14
• 2.1 La burocrazia: teorie di alcuni principali studiosi (M. Weber, S. Cassese, L. Ferrajoli) ...................................................................................................................... 14
• 2.2 La burocrazia in Italia: come si sviluppa lo Stato amministrativo centrale e locale della Repubblica .......................................................................................................... 18
• 2.3 Un difficile equilibrio: efficienza, efficacia, legalità vs. legittimazione democratica ................................................................................................................. 23
• 2.4 La Corte Costituzionale: organo legittimamente supplente del Parlamento nella interpretazione della volontà popolare? ...................................................................... 26
• Capitolo 3 La governance trasforma il potere decisionale ................................. 30
• 3.1 Dalla politica (sovrana) alla governance: evoluzione e crisi della rappresentanza democratica italiana ed europea .................................................................................. 30
• 3.2 Teorie e concetti di governance: il funzionalismo come risposta (inevitabile) alla complessità della modernità? ...................................................................................... 32
• 3.3 Il potere degli apparati statuali e della Magistratura: la tecnica amministrativa e la tecnica giuridica come surrogati della libertà ............................................................. 36
• Capitolo 4 Il ritorno alla rappresentanza come vitale mediazione tra autorità e popolo ......................................................................................................................... 41
• 4.1 La libertà: presupposto di ogni sovranità .............................................................. 41
• 4.2 Il rappresentante politico è colui che rende presente una realtà più grande, il popolo sovrano: cenni dal pensiero di Romano Guardini ........................................... 44
• 4.3 Il principio di sussidiarietà: per la ri-costruzione della sovranità quale fondamento legittimante del potere dello Stato e degli Stati europei ............................................. 47
• Conclusione ................................................................................................................. 51
• Bibliografia ................................................................................................................. 52

Introduzione

La presente tesi si propone di analizzare il progressivo mutamento del principio di sovranità nella storia repubblicana italiana, con particolare attenzione al modo in cui la governance, le procedure burocratiche e le dinamiche istituzionali abbiano contribuito a sottrarre effettività e centralità al ruolo del popolo quale titolare della sovranità.

L’indagine trae spunto anche dalla personale esperienza professionale di Funzionario della Pubblica Amministrazione e si sviluppa seguendo un percorso storico-giuridico che parte dalle radici costituzionali del principio di sovranità, attraversa le trasformazioni amministrative e istituzionali intervenute nei decenni successivi, e si conclude con una riflessione sul possibile rinnovamento della rappresentanza e del tessuto democratico, anche alla luce del principio di sussidiarietà.

Nel primo capitolo si affronta il principio di sovranità così come delineato nell’articolo 1 della Costituzione italiana, esplorandone le matrici storiche e teoriche, nonché le implicazioni per il ruolo del Parlamento, delle leggi e dei limiti costituzionali e internazionali. Viene evidenziato il legame tra sovranità e rappresentanza, e l’evoluzione del concetto di popolo sovrano all’interno del quadro costituzionale repubblicano.

Il secondo capitolo approfondisce il ruolo della burocrazia come struttura portante dello Stato e come elemento influente nella trasformazione della governance. A partire dalle teorie di Weber, Cassese e Ferrajoli, si ricostruisce lo sviluppo dello Stato amministrativo italiano, mettendo in luce le tensioni tra legalità, efficienza e legittimità democratica. Particolare rilievo è dato alla funzione della Corte Costituzionale come soggetto di supplenza del potere legislativo nei momenti di crisi politica e istituzionale.

Nel terzo capitolo si analizzano le dinamiche della governance contemporanea, intesa come fenomeno che ha spostato il baricentro decisionale dalla politica rappresentativa verso reti di potere tecnocratiche e funzionaliste. L’indagine si sofferma sulla crisi della rappresentanza democratica, sulle trasformazioni del potere giurisdizionale e amministrativo, e sul rischio che la tecnica giuridica e amministrativa si sostituiscano alla libertà politica, svuotando la democrazia del suo significato sostanziale.

Il quarto capitolo, infine, propone una riflessione sul possibile recupero della sovranità popolare attraverso la valorizzazione della libertà come fondamento dell’ordine democratico e del principio di sussidiarietà come criterio ordinatore di un nuovo equilibrio tra Stato e società. Vengono messi in rilievo gli apporti della Fondazione per la Sussidiarietà, della Dottrina sociale della Chiesa, del pensiero di Romano Guardini, sottolineando come la sussidiarietà possa costituire un percorso di rinascita della sovranità democratica, capace di restituire significato alla rappresentanza e vitalità al tessuto civile.

Nel complesso, la tesi intende dimostrare che la sovranità popolare, lungi dall’essere un retaggio ideologico del passato, costituisce ancora oggi un principio vivo, il cui rilancio richiede una profonda riconsiderazione dei rapporti tra autorità e libertà, tra istituzioni e cittadini, tra diritto inteso come relazione e cittadini partecipi di una comunità di destino.

Capitolo 1 Il principio di sovranità nella Costituzione italiana

1.1 L’articolo 1 della Costituzione: origine e sviluppo del contenuto normativo

L’articolo 1 della Costituzione della Repubblica Italiana enuncia un principio che ha segnato un punto di rottura ed insieme di svolta rispetto al pensiero politico e giuridico precedente: “L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”.

Il termine 'sovranità' ha radici etimologiche che permettono di comprenderne la portata: esso deriva dal latino superanus (colui che sta sopra), e da lì ha assunto in ambito giuridico e politico il significato di potere supremo, non soggetto ad altro potere superiore. Già nella sua origine linguistica, dunque, il concetto porta con sé l’idea di preminenza, autonomia e autorità ultima nell’ordinamento: autorità consegnata al popolo, autorità del popolo, autorità per il popolo.

Il riferimento alla sovranità popolare non è, pertanto, una mera formula retorica, ma il risultato di un intenso confronto politico, giuridico e filosofico all’interno dell’Assemblea Costituente, che ha impegnato i padri costituenti nella ricerca di un nuovo fondamento per la legittimazione del potere pubblico, dopo la fine della monarchia e la caduta del regime fascista.

Si realizza così, nel contesto di un sostanziale confronto tra la tradizione cattolica e comunista-socialista, non senza fatica, il passaggio dalla sovranità della nazione - che ha caratterizzato il percorso di formazione degli stati nazionali nei due secoli precedenti - alla sovranità del popolo.

Fin dalle prime sedute della Commissione dei 75, il concetto di sovranità fu oggetto di un dibattito acceso. Il punto centrale non era solo definire chi detiene la sovranità, ma quale tipo di sovranità avrebbe dovuto fondare la nuova Repubblica. Tre furono, in particolare, le correnti politiche che animarono la discussione: la visione democratica e popolare (di area socialista e comunista); la visione liberaldemocratica (di area azionista e liberale), e la visione personalista e comunitaria (di area cattolica). Il gruppo democristiano contava di 26 membri, il gruppo comunista di 13 membri, i due gruppi socialisti di 13 membri e poi gli altri gruppi minori.

La formulazione finale dell’articolo 1 fu la sintesi, la più alta e possibile, di queste visioni: l’incipit “L’Italia è una Repubblica democratica” sancisce subito il modello istituzionale; il riferimento alla sovranità che, “appartiene al popolo”, afferma con forza il principio democratico, ma viene immediatamente vincolato dalla clausola: “che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Tale declaratoria è cruciale: la sovranità non è assoluta, ma costituzionalizzata, ossia esercitabile solo entro i limiti normativi e procedurali stabiliti dalla Carta.

La Costituzione esclude, pertanto, ogni forma di potere arbitrario, sia esso statale che popolare. Come scrisse Costantino Mortati: «La sovranità popolare trova nella Costituzione i suoi limiti e la sua forma: non è illimitata né diretta, ma rappresentativa e vincolata». Nel modello italiano, la sovranità è attribuita al popolo, ma essa è esercitata mediante organi rappresentativi, secondo l’art. 67 della Costituzione. Il popolo non esercita direttamente il potere dello Stato, se non nei casi previsti (referendum abrogativo e confermativo), ma rimane comunque e senza dubbio alcuno, la fonte originaria di legittimità del potere statale medesimo.

Il potere esercitato da Parlamento, Governo e autorità amministrative deve sempre e necessariamente ricollegarsi, anche indirettamente, alla sovranità popolare, perché solo da essa trae la linfa della propria legittimità democratica. Tuttavia, la progressiva tecnicizzazione delle decisioni pubbliche e la burocratizzazione dell’amministrazione sollevano interrogativi sulla concretezza di tale stretta relazione, che i capitoli successivi affronteranno in modo critico.

1.2 Sovranità mediante rappresentanza: il pensiero giuridico-storico-filosofico che genera e sorregge il criterio cardine della rappresentanza

Ma chi è il popolo titolare della sovranità di cui all’articolo 1? Chi è il popolo cui appartiene integralmente ed unicamente la straordinaria e nuova “sovranità-popolare” della Repubblica Italiana che “sta sopra ogni altro potere”? Il popolo è un termine preciso per il diritto costituzionale, che distingue nettamente il termine popolazione dal termine popolo. Non lo si deve infatti confondere con una definizione meramente demografica (popolazione), statistica, geografica, e non è neppure una sintesi degli eventi storici: “E’ popolo – come ama ripetere il costituzionalista Prof. A. Mangia - solo chi è legato allo Stato da una relazione e da un rapporto giuridico di cittadinanza”.

È la cittadinanza, dunque, che dice della natura, oserei dire ontologica, del popolo; è la cittadinanza, inoltre, che pone in diretto e vitale collegamento l’articolo 1, con l’articolo 48, che proclama: “Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne...”. Ne deriva, molto intensamente, che la “sovranità-popolare” di cui parla la Carta della Repubblica Italiana, non può che essere la somma delle libertà individuali - cominciando dalla più importante, che è la libertà di voto come diritto di scegliersi da chi essere governati - di ciascuno dei cittadini e la limitazione, compressione o cessione di sovranità è in realtà, sempre, limitazione di libertà politica.

A tale riguardo basti ricordare la ferma contrarietà del noto docente di Diritto Pubblico Prof. Giuseppe Guarino al Trattato che introdusse il Fiscal Compact del 2 marzo 2012, in quanto, a suo giudizio, con esso si ponevano le premesse per una limitazione indiretta di quei diritti individuali e sociali che la Costituzione poneva a fondamento del rapporto giuridico di cittadinanza.

La sovranità popolare della Repubblica è quindi sinonimo di libertà, è esattamente sinonimo della somma di quelle libertà individuali che la Carta indica, garantisce e protegge, prima di ogni altra cosa. Il diritto di scegliere da chi essere governati, il diritto di scegliere a chi affidare la sovranità, si invera, nel nostro ordinamento, nel principio della rappresentanza: non c’è traccia di una sovranità plebiscitaria, diretta. Il potere dello Stato è mediato, è rappresentato dai partiti politici (articolo 49 della Costituzione), e si manifesta nell’azione amministrativa guidata dal principio generale della sussidiarietà (articolo 118, comma 4, della Costituzione).

La rappresentanza è lo stile mediante il quale la sovranità si incarna nella vita dei cittadini, traendone legittimità ed effettività: è il principio del quale Romano Guardini offre uno sguardo alto e nobile: il rappresentante politico autentico “rende presente una realtà più grande”, che è il popolo come soggetto vivo, plurale, incompiuto. Il personalismo cristiano ha trovato così, dentro il dibattito costituzionale, lo spazio nel quale distendersi: il popolo non è mai una massa compatta o assoluta (tipica dei totalitarismi appena lasciati alle spalle), ma una realtà relazionale, bisognosa di mediazione-rappresentanza e ordinamento.

La rappresentanza, così concepita e vissuta, è capace, allora, di garantire la libertà che, come ebbe a dire Hegel nella “Filosofia della storia”, è il dono più grande che il cristianesimo ha portato all’occidente: «Il sapere che l'uomo in quanto uomo è libero appartiene al mondo cristiano» (Hegel, Lezioni sulla filosofia della storia, parte IV, sezione II).

1.3 La sovranità popolare ed il ruolo del Parlamento italiano

La Costituzione della Repubblica Italiana assegna al Parlamento un ruolo essenziale, quello di dare forma concreta all'esercizio della sovranità popolare di cui abbiamo parlato nel paragrafo precedente. Tale principio, espresso all’articolo 67 della Costituzione, sottolinea che ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione nel suo complesso ed esercita il proprio mandato senza vincolo alcuno. Questa disposizione fu voluta dai costituenti per preservare l'autonomia e la libertà di coscienza dei rappresentanti, temendo che un vincolo troppo rigido li avrebbe trasformati in semplici esecutori delle direttive dei partiti.

D’altra parte i Padri Costituenti, per un verso, avevano vissuto l’esperienza della ventennale dittatura del partito fascista e per l’altro temevano che l'influenza dell’Unione Sovietica di Stalin si traducesse in una subordinazione politica del Partito comunista italiano. Solo per inciso, l’uso del termine “Nazione” utilizzato dai costituenti, così come il termine “Patria” (articolo 52, comma 1, dove torna fortissimo il legame con il termine “cittadino” di cui abbiamo detto), che rimandano al significato di “nascere” e di “padre”, meriterebbe un appassionante approfondimento che, però, si allontanerebbe dal sentiero di questo lavoro.

Il parlamentare non agisce, dunque, come semplice portavoce di interessi particolari o territoriali, pur se del tutto legittimi, ma è chiamato a personificare l’interesse generale della nazione. Il bresciano On. Martinazzoli, che ho avuto occasione di ascoltare, ripeteva spesso: “gli interessi, anche quando legittimi, sono sempre assoluti, estremi: tocca alla politica (ai parlamentari) moderarli”.

Il principio del mandato libero consente ai parlamentari di agire secondo coscienza, senza essere vincolati rigidamente alle aspettative immediate degli elettori o dei partiti. Si preserva, così, l’autonomia della funzione legislative.