Appunti di Management e sistemi contabili delle aziende pubbliche

MANAGEMENT E SISTEMI CONTABILI DELLE AZIENDE PUBBLICHE

1. Tipologie di aziende pubbliche e attività

è caratterizzato dalla presenza di vari enti: enti pubblici territoriali (sono Stato,

Il sistema pubblico

comuni, province, regioni, città metropolitane; si caratterizzano per: la legittimità ad operare in un

certo ambito territoriale e compresenza tra potere organizzativo, costituito dalle tecno-strutture che

gestiscono i servizi pubblici, e potere politico, costituito dagli organi eletti), enti pubblici non

economici (si caratterizzano per: mono-funzionalità, autonomia di intervento, gestione discrezionale

di fondi trasferiti da EPT, che effettua un controllo politico di spesa e risultati) e imprese pubbliche

(sono economicamente simili agli enti pubblici non economici, ma sono società di capitali, e svolgono

attività di scambio. Un esempio sono le Poste Italiane)

Le istituzioni come capogruppo di gruppi pubblici sono i Comuni, i quali esercitano un ruolo di guida

e coordinamento delle aziende componenti il gruppo; svolgono, quindi, funzioni di: indirizzo, controllo

e regolamentazione.

Le Istituzioni Pubbliche tutelano gli interessi generali, i quali rispecchiano i valori di una comunità.

La PA svolge diverse attività: sistema legale e funzione potestativa (viene svolta dagli organi dello

Stato, organi regionali e amministrazioni locali, attraverso leggi costituzionali, ordinarie e delegate),

produzione ed erogazione di beni collettivi (si tratta di beni non escludibili, in quanto non si può

escludere coloro che non pagano le imposte, e non rivali, tutti ne possono beneficiare), produzione

ed erogazione di servizi a domanda individuale (come i servizi sanitari e sociali, scolastici ed

educativi, culturali e di pubblica utilità. Sono beni divisibili ed escludibili; la responsabilità per questi

bisogni è affidata al pubblico: si parla di Welfare State), trasferimenti finanziari (attraverso relazioni

di sistema pubblico tra le varie amministrazioni, e con il sistema privato) ed emanazione di indirizzi,

programmi e linee guida per il sistema socioeconomico e il patrimonio ambientale (attraverso la

pianificazione industriale e urbanistica).

2. Caratteristiche e specificità delle A.P.

sono caratterizzate da eterogeneità delle funzioni (come: difesa, sanità,

Le aziende pubbliche

giustizia, rapporti diplomatici, leggi) e dei prodotti (come: leggi e atti amministrativi, beni e servizi

collettivi e individuali, trasferimenti finanziari), derivante dalla molteplicità di funzioni delle AP nel

corso del tempo.

L’eterogeneità dei prodotti si riflette nell’eterogeneità di: natura operativa dell’attività; tipologia delle

professionalità richieste alle persone; modalità di traduzione dei principi di specializzazione e

divisione del lavoro in strutture organizzative; e i criteri di valutazione dell’azione devono essere

specificati e differenziati tra classi di prodotti.

I prodotti dell’attività della PA sono finanziati attraverso la tassazione; questo porta a diverse

implicazioni, come: la qualità e la gestione dei servizi erogati non è riflessa nell’equilibrio finanziario,

una buona gestione può essere in disavanzo, mentre una cattiva gestione può essere in equilibrio,

l’assenza del prezzo non permette di avere una misura esplicita e condivisa del valore pubblico da

contrapporre con i costi da sostenere (perciò, vengono meno i meccanismi di auto-selezione della

domanda; tende a ridurre il consenso perché la gratuità dei servizi viene considerata “normale”.

Vengono previsti, però, dei sistemi alternativi di controllo della domanda: contributi ai costi, come i

ticket; selezione e orientamento da parte dell’offerta; sensibilizzazione e responsabilizzazione della

domanda).

La PA è organizzata in modo che ci sia: economicità (è la capacità mantenuta nel LP di soddisfare i

bisogni considerati di pubblico interesse della comunità: mette, quindi, in relazione gli input con gli

outcome), efficacia (è la capacità dei prodotti di soddisfare i bisogni) ed efficienza (intesa come

rapporto tra risorse impiegate e prestazioni e servizi prodotti): partendo dagli input, si arriva

all’output, e poi all’outcome (risultati che il processo ha ottenuto). Infine, molto importante è anche

l’equità, che può riguardare diversi momenti del rapporto tra risorse e soddisfazione dei bisogni; si

può distinguere tra: equità delle risorse a disposizione per soddisfare un bisogno, equità nell’accesso

ai servizi, ed equità nel grado di soddisfazione del bisogno.

Le amministrazioni pubbliche devono agire nel rispetto del sistema legale; il principio della legalità

si compone di: correttezza amministrativa e trasparenza dell’azione pubblica. Tuttavia, può

ostacolare l’innovazione e il cambiamento, oltre ad esserci il problema della corruzione (scambio tra

un atto di potere e una prestazione), il quale è difficile da individuare e comporta la delegittimazione

dell’esercizio di poteri sovraordinati.

Per ragioni di equità e per tutelare il cittadino, si richiede che l’attività amministrativa venga svolta

secondo schemi predeterminati e trasparenti. La formalizzazione riguarda: gli organi che hanno il

potere di operare in base all’attribuzione di competenze, la successione delle diverse operazioni e

le relative modalità di svolgimento, i tempi di svolgimento dell’attività, le modalità di attuazione di

decisioni aventi rilevanza esterna, gli elementi che devono essere presenti negli atti, e l’esistenza di

particolari condizioni per lo svolgimento di determinate attività. Produce diversi effetti: enfasi sul

momento decisionale tramite un atto formale, prevalenza della tutela formale dei diritti rispetto a

quella sostanziale, e la funzionalità esterna viene messa in secondo piano rispetto alla correttezza

amministrativa dei rapporti con terzi.

La responsabilità dell’azione pubblica dipende da organi politici eletti; il modello politico enfatizza

l’importanza di garantire l’equilibrio tra valori, attese e interessi degli individui e dei gruppi sociali,

portando ad un impatto dei ritmi politico-istituzionali (condizionano la gestione delle amministrazioni

pubbliche) su quelli gestionali, e un effetto annuncio (è l’enfasi ai programmi che si intendono

realizzare, e alle dichiarazioni di intenzioni. Favorisce, però, l’insoddisfazione ai risultati conseguiti

dalle amministrazioni pubbliche, e i soggetti lesi hanno il tempo di organizzarsi e bloccare le decisioni

pubbliche).

Ecco di seguito il modello di funzionamento delle PA:

3. Il modello traduzionale di PA

sono 3: burocrazia (di Max Weber), relazione tra politica e

I modelli tradizionali di PA

amministrazione (di Woodrow Wilson) e management scientifico (di Frederick Taylor).

Il sistema burocratico venne inventato da Max Weber, secondo cui si distinguono 3 tipi di potere: p.

carismatico (es: grandi leader rivoluzionari, grandi capitani d’industria), p. tradizionale (es:

feudalismo) e p. razionale-legale (regole tradizionali, astratte e universali); l’apparato amministrativo

è costituito da: apparato amministrativo rudimentale o inesistente, nobiltà e burocrazia. Si

caratterizza per l’eliminazione degli elementi di soggettività: divisione del lavoro rigidamente

determinata da norme e definizione delle qualificazioni, un sistema di regole generali che governano

ogni azione, gerarchia degli uffici, meccanismi di selezione e di carriera basati sull’aspetto oggettivo

delle competenze tecniche.

La visione di Woodrow Wilson stabilisce che l’amministrazione e la sfera politica devono rimanere

separate e non devono intromettersi l’una nell’altra; i politici hanno il compito di fissare gli obiettivi

per le tecno-strutture, e non dovrebbero interferire con gli uffici, che hanno piena responsabilità

dell’esecuzione e della gestione. La burocrazia deve essere intesa come un sistema neutrale,

permanente e meritocratico, estraneo sia alla politica che alla definizione delle politiche.

Infine, Frederick Taylor stabilisce che la segmentazione e la standardizzazione del lavoro implicano

l’individuazione di un solo modo per lavorare, e un controllo intensivo per verificare il mantenimento

degli standard: è ciò che viene chiamato “management scientifico” di Taylor, caratterizzato dalle

competenze dell’esecutore, la redazione di manuali delle procedure, la supremazia della razionalità

e dell’impersonalità.

Questi 3 studiosi, con le loro teorie, hanno cercato di aumentare l’efficienza del lavoro, la quale ha

il vantaggio di essere impersonale.

Il modello burocratico ha, però, dei limiti: è un approccio “one best way”, limitando la ricerca di

alternative; ritualismo (fedeltà fine a se stessa alle norme, perdendo di vista i fini reali

dell’organizzazione); incapacità di adattarsi al nuovo, eccessiva specializzazione e frammentazione

(ci si focalizza solo sulle proprie specifiche attività); processi di normazione e crescente far fronte a

complessità ambientale; spirito di corpo della burocrazia (porta i burocrati a difendere i propri

interessi); aspettative contrastanti tra burocrazia e utenza; administrative burdens.

4. New Public Management e Public Governance

Il fallimento delle politiche ambiziose di riforma avviate nel periodo di ricostruzione dopo la Seconda

guerra mondiale ha portato a: la sfiducia nello Stato, la crescente insoddisfazione dei cittadini per i

servizi erogati, e la diffusa percezione di inefficienza e arretratezza del settore pubblico. Questo

comportò la ricerca di modelli alternativi: New Public Management (fine anni ’70 – anni ’90) e Public

Governance (fine anni ’90 – anni 2000).

è una teoria economica neoclassica, che sostiene il primato dei

Il New Public Management (NPM)

mercati, i quali assicurano la libertà di scelta, a differenza della burocrazia (basata sul potere

coercitivo); i dipendenti pubblici sono motivati dal perseguimento dei propri interessi; perciò, questa

teoria propone di massimizzare il settore privato e minimizzare l’attività pubblica. Suggerisce, quindi,

il ridimensionamento dello Stato a favore del settore privato, attraverso: la ridefinizione dei confini

tra Stato e mercato (privatizzazioni, esternalizzazioni, creazioni di agenzie ed enti autonomi

specializzati, forme di mercato nell’erogazione di servizi), il decentramento delle funzioni (può

essere: d. istituzionale, distribuzione delle responsabilità tra i vari livelli istituzionali; d. organizzativo,

devoluzione delle competenze ai livelli organizzativi più bassi) e l’introduzione di modelli di gestione

manageriale (la gestione del personale avviene attraverso: percorsi di carriera meno rigidi, spoil

system, ricambio di personale, promozione legata a professionalità acquisita, retribuzione collegata

al perseguimento degli obiettivi).

La ridefinizione dei livelli di funzionamento dei sistemi informativi contabili avviene attraverso:

cambiamenti nei sistemi di reporting economico-finanziari, impiego di forme di misurazione della

performance, sviluppo di sistemi orientati al mercato, e decentramento dei budget.

Si possono distinguere 3 tipologie di benchmarking: benchmarking interno (il confronto viene

effettuato tra unità organizzative all’interno della stessa