Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell’unione europea

La procedura di recesso

«La procedura di recesso dall’Unione europea trova la sua disciplina positiva all’articolo 50 del

Trattato sull’Unione europea (TUE), introdotto dal Trattato di Lisbona. Prima di tale riforma, i

Trattati non prevedevano clausole di uscita, configurando l'ordinamento comunitario come

tendenzialmente irreversibile, salvo l'applicazione delle norme generali del diritto internazionale dei

trattati (Convenzione di Vienna).

L'art. 50 configura il recesso come un diritto sovrano e unilaterale dello Stato membro,

subordinandone l'esercizio al solo rispetto delle proprie "norme costituzionali" interne.

Dal punto di vista prettamente procedurale, l'istituto si articola in quattro fasi principali:

La Notifica: Lo Stato che intende recedere deve notificare formalmente la propria

• intenzione al Consiglio europeo. Tale atto avvia un termine automatico di decadenza di due

anni, salvo proroga.

Il Negoziato: Il Consiglio europeo adotta gli orientamenti negoziali. L'Unione conduce le

• trattative per definire un accordo volto a stabilire le modalità del recesso e a delineare il

quadro delle future relazioni. Lo Stato recedente viene escluso dalle deliberazioni degli

principio di terzietà istituzionale

organi europei che lo riguardano ( ).

La Conclusione dell'accordo: L'accordo è stipulato a nome dell'Unione dal Consiglio, il

• quale delibera a maggioranza qualificata rafforzata, previa approvazione del

Parlamento europeo.

La Cessazione degli effetti: I Trattati cessano di applicarsi allo Stato dal momento

• dell'entrata in vigore dell'accordo o, in subordine, allo scadere dei due anni dalla notifica,

qualora non si sia giunti a un accordo e il Consiglio europeo non abbia deliberato

all'unanimità, d'intesa con lo Stato coinvolto, una proroga del termine.

Sotto il profilo dottrinale e giurisprudenziale, meritano particolare menzione due aspetti di rilievo

istituzionale:

La Revocabilità unilaterale: Come sancito dalla Corte di Giustizia nella fondamentale

• Wightman

sentenza , lo Stato notificante ha il diritto di revocare la notifica di recesso in

modo unilaterale, sovrano e incondizionato, purché ciò avvenga prima dell'entrata in vigore

dell'accordo o della scadenza del termine dei due anni. Tale revoca estingue

immediatamente la procedura e mantiene inalterato lo status giuridico del Paese membro.

Il Futuro reingresso: Qualora lo Stato receduto intenda successivamente rientrare

• nell'Unione, non gode di alcuna corsia preferenziale o regime agevolato. Dovrà sottoporsi

integralmente alla ordinaria procedura di adesione prevista dall'articolo 49 TUE».

No Deal

1. Scadenza dei due anni senza accordo o proroga (Il cosiddetto )

Qualora il termine di due anni dalla notifica scada in assenza di un accordo di recesso ratificato e

senza che il Consiglio europeo abbia deliberato all'unanimità una proroga, si verifica quello che in

No Deal

dottrina e nella prassi è stato definito scenario di "recesso disordinato" o .

Dal punto di vista strettamente giuridico, l'effetto è dirompente: i Trattati e tutto il diritto

derivato dell'Unione cessano di applicarsi allo Stato recedente in modo automatico e

istantaneo alla mezzanotte dell'ultimo giorno utile. Non vi è alcun periodo di transizione o regime

di favore.

Le conseguenze sul piano dell'ordinamento si strutturano così:

Rapporti commerciali: Lo Stato diventa a tutti gli effetti un "paese terzo". In assenza di

• un accordo commerciale, i rapporti con l'Unione vengono regolati esclusivamente dalle

World Trade

norme di diritto internazionale generale e, in particolare, dagli standard della

Organization (OMC/WTO), comportando l'applicazione immediata di dazi doganali, controlli

alle frontiere e barriere non tariffarie.

Status dei cittadini: I cittadini dello Stato recedente perdono la cittadinanza europea e i

• relativi diritti di libera circolazione e soggiorno nell'UE, venendo declassati a cittadini di

1

paesi terzi, soggetti alle legislazioni nazionali sull'immigrazione dei singoli Stati membri (fatti

salvi eventuali regimi di reciprocità disposti unilateralmente).

Contenziosi pendenti: Si pone un delicato problema di diritto transitorio per i

• procedimenti giurisdizionali pendenti davanti alla Corte di Giustizia e per l'esecuzione delle

decisioni dell'Unione nello Stato receduto.

2. Le modalità di voto del Consiglio per l'approvazione dell'accordo

Per quanto riguarda la votazione in seno al Consiglio per l'approvazione formale dell'accordo di

recesso, la disciplina dell'art. 50, paragrafo 2, introduce una deroga specifica alle procedure

ordinarie, configurando un meccanismo di maggioranza qualificata rafforzata, combinato con

un principio di esclusione.

Il meccanismo si articola secondo queste tre regole tassative:

L'esclusione del recedente: Ai sensi dell'art. 50, par. 4, il membro del Consiglio che

• rappresenta lo Stato membro recedente non partecipa né alle deliberazioni né al voto.

Pertanto, il computo delle maggioranze viene calcolato esclusivamente sui restanti Stati

membri (i cosiddetti "EU-27").

La maggioranza qualificata rafforzata: Poiché l'accordo non è una proposta della

• Commissione (ma l'esito di un negoziato condotto dall'Unione sulla base degli orientamenti

del Consiglio europeo), si applica la regola prevista dall'articolo 238, paragrafo 3,

lettera b) del TFUE. L'accordo deve quindi essere approvato da almeno il 72% dei

membri del Consiglio che rappresentano i restanti Stati membri, i quali devono

totalizzare almeno il 65% della popolazione dell'Unione.

L'approvazione parlamentare: È fondamentale ricordare che il Consiglio non può

• deliberare validamente a maggioranza qualificata se non ha preventivamente ottenuto

l'approvazione del Parlamento europeo, il quale delibera a maggioranza assoluta dei

voti espressi. Il Parlamento dispone di un vero e proprio diritto di veto (può solo approvare

o respingere in blocco il testo, senza modificarlo)».

Il caso della Brexit — ovvero il recesso del Regno Unito dall'Unione europea — rappresenta

l'unica e storica applicazione pratica dell'articolo 50 TUE, un vero e proprio laboratorio giuridico

che ha tradotto in prassi la teoria finora esposta.

excursus

Possiamo riassumere questo complesso storico-giuridico in quattro fasi fondamentali:

1. La fase politica e la notifica (2016-2017)

Il referendum: Il 23 giugno 2016, il popolo britannico si esprime a favore dell'uscita

• dall'UE con il 51,9% dei voti.

La notifica formale: Il 29 marzo 2017, il governo guidato da Theresa May invia la lettera

• di notifica formale al Consiglio europeo, attivando ufficialmente il countdown di due anni

previsto dall'art. 50 TUE.

2. Lo stallo negoziale e le proroghe (2017-2019)

I negoziati si rivelano immediatamente complessi per la necessità di sciogliere nodi giuridici ed

economici intricati (il bilanciamento dei conti finanziari, i diritti dei cittadini UE nel Regno Unito e

viceversa, e la delicata questione del confine irlandese).

Il rigetto del primo accordo: Il governo May raggiunge un'intesa con Bruxelles, ma il

• backstop

Parlamento britannico la respinge per ben tre volte, temendo il meccanismo del

(che avrebbe potuto vincolare indefinitamente il Regno Unito all'unione doganale per

evitare una frontiera rigida tra Irlanda e Irlanda del Nord). No Deal

Le proroghe all'unanimità: Di fronte al rischio concreto di un , il Consiglio

• europeo, d'intesa con Londra, delibera per ben tre volte la proroga del termine biennale (ex

art. 50, par. 3), spostando la scadenza dal marzo 2019 al gennaio 2020.

3. L'Accordo di Recesso e l'uscita formale (2019-2020)

La svolta politica: Con l'elezione di Boris Johnson e la rimodulazione del protocollo

• irlandese, l'accordo viene finalmente approvato dal Parlamento britannico e, sul fronte

europeo, ottiene l'approvazione del Parlamento europeo e il voto a maggioranza qualificata

rafforzata del Consiglio. 2

31 gennaio 2020: Alla mezzanotte, il Regno Unito cessa formalmente di essere uno Stato

• membro dell'Unione europea. No Deal

Il periodo di transizione: Per evitare lo shock del , l'Accordo di Recesso prevede

• un periodo di transizione fino al 31 dicembre 2020. In questi mesi il Regno Unito non

partecipa più alle istituzioni UE, ma continua ad applicare integralmente il diritto dell'Unione

e a far parte del mercato unico.

4. Le relazioni future: L'accordo sugli scambi e la cooperazione (2021)

Il 24 dicembre 2020, allo scadere della transizione, le parti firmano l'Accordo sugli

• scambi commerciali e la cooperazione (TCA), entrato in vigore il 1° maggio 2021.

La natura attuale dei rapporti: Non si tratta di un'adesione al mercato unico (modello

• norvegese), ma di un accordo commerciale di libero scambio di diritto internazionale puro.

Pur azzerando dazi e contingenti sulle merci conformi alle regole di origine, introduce

barriere non tariffarie, controlli doganali, la fine della libera circolazione delle persone e

l'uscita del Regno Unito dalla giurisdizione diretta della Corte di Giustizia (fatto salvo il

Protocollo sull'Irlanda del Nord)».

PARTE 1: Inquadramento storico e teorico

1. Il metodo funzionalista e la Dichiarazione Schuman

«Il processo di integrazione europea si avvia formalmente il 9 maggio 1950 con la celebre

Dichiarazione Schuman, ispirata dal pensiero di Jean Monnet. In quel momento storico si

contrapponevano due visioni per la ricostruzione dell'Europa post-bellica:

La visione federalista (o massimalista): Propugnava la creazione immediata di una

• federazione europea dotata di una costituzione comune, implicando una cessione repentina

e massiccia di sovranità da parte degli Stati membri.

La visione funzionalista (o gradualista): Ideata da Monnet, sosteneva che l'Europa

• non si sarebbe fatta d'un colpo, né sulla base di un piano d'insieme, ma tramite

"realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto".

Il metodo funzionalista si impone proprio per il suo pragmatismo. Esso prevedeva di integrare

inizialmente singoli settori dell'economia, partendo da quelli strategici, per innescare un effetto di

spillover effect

trascinamento ( ) che avrebbe reso inevitabile l'integrazione successiva degli altri

settori, inclusi quelli politici. La Dichiarazione Schuman propone di mettere in comune la

produzione di carbone e acciaio (le materie prime dell'industria bellica), ponendola sotto il

controllo di un'Alta Autorità comune e indipendente. Questo specifico passo economico mirava a

un fine politico supremo: rendere una guerra tra Francia e Germania non solo impensabile, ma

materialmente impossibile. Il successo di questa proposta portò alla firma del Trattato di Parigi

del 1951, istitutivo della CECA».

2. Il fallimento della CED

«Nel 1952, sulla scia del successo della CECA e sotto la pressione geopolitica della Guerra Fredda

(in particolare della guerra di Corea), gli Stati fondatori firmarono il Trattato istitutivo della CED

(Comunità Europea di Difesa). Il progetto mirava a creare un esercito europeo unificato,

ponendo fine alla questione del riarmo tedesco sotto un controllo sovranazionale. Di riflesso, data

l'impossibilità di gestire un esercito senza una direzione politica comune, venne predisposto anche

il progetto per una CPE (Comunità Politica Europea).

Questo tentativo di operare un "salto quantico" verso l'integrazione politica e militare fallì

drammaticamente il 30 agosto 1954, quando l'Assemblea Nazionale francese bloccò la ratifica

del Trattato CED con una questione pregiudiziale. Le ragioni del fallimento risiedevano nella

riluttanza della Francia a rinunciare al controllo sul proprio esercito nazionale e nel mutato clima

internazionale (la morte di Stalin e la fine della guerra di Corea avevano allentato le tensioni

immediate).

L'impatto di questo arresto fu profondo: dimostrò che i tempi per un'integrazione politica diretta

non erano maturi. La reazione del movimento europeista fu il cosiddetto "rilancio europeo" alla

Conferenza di Messina (1955), dove si decise di abbandonare il settore politico-militare e di

tornare saldamente sul binario del funzionalismo economico. Da questo rilancio scaturiranno i

Trattati di Roma». 3

3. I Trattati di Roma (1957)

«Firmati il 25 marzo 1957 ed entrati in vigore il 1° gennaio 1958, i Trattati di Roma segnano la

nascita di due nuove comunità, che si affiancano alla CECA:

La CEE (Comunità Economica Europea): Caratterizzata da una competenza a carattere

• generale, il suo obiettivo primario era l'istituzione di un mercato comune e il progressivo

riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Il mercato comune si

fondava sull'unione doganale (abolizione dei dazi interni e tariffa doganale esterna comune)

e sulla realizzazione delle quattro libertà fondamentali: libera circolazione delle merci,

delle persone, dei servizi e dei capitali.

La CEEA o Euratom (Comunità Europea dell'Energia Atomica): Una comunità di

• settore, istituita con l'obiettivo strategico di coordinare i programmi di ricerca degli Stati

membri relativi all'energia nucleare a scopi pacifici, garantendo l'approvvigionamento delle

materie prime e la sicurezza delle popolazioni.

Mentre l'Euratom rimase un'esperienza di nicchia, la CEE divenne il motore trainante

dell'integrazione, dimostrando l'efficacia della scelta funzionalista: l'integrazione economica

generale avrebbe preparato il terreno per le future riforme istituzionali».

PARTE 2: Evoluzione dei Trattati e riforme istituzionali

4. L'Atto Unico Europeo (1986)

«L'Atto Unico Europeo (AUE), firmato nel 1986 ed entrato in vigore nel 1987, rappresenta la prima

vera profonda revisione dei Trattati di Roma. Venne definito "unico" perché raccoglieva in un solo

testo sia le riforme relative alle Comunità economiche sia le norme sulla Cooperazione Politica

Europea (CPE) in materia di politica estera.

Sotto il profilo del mercato interno, l'AUE fissò una scadenza tassativa al 31 dicembre 1992

per il completamento del mercato interno, definito come "uno spazio senza frontiere interne, nel

quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali". Fino

ad allora, il completamento del mercato comune era stato paralizzato dal diritto di veto

Compromesso di Lussemburgo

sistematico esercitato dagli Stati in Consiglio (prassi nata dal del

1966).

Per superare questa paralisi, l'AUE introdusse una fondamentale novità istituzionale: l'estensione

del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio per gran parte delle delibere

necessarie al ravvicinamento delle legislazioni nazionali per il mercato interno (in particolare l'art.

100 A del Trattato CEE). Venne così scardinata la regola dell'unanimità, accelerando l'adozione

delle direttive di armonizzazione e potenziando, al contempo, il ruolo del Parlamento europeo

procedura di cooperazione

tramite l'introduzione della ».

5. Il Trattato di Maastricht (1992) e la struttura a "tre pilastri"

«Il Trattato di Maastricht (o Trattato sull'Unione Europea - TUE), firmato nel 1992 e in vigore dal

1993, rappresenta una pietra miliare: istituisce l'Unione europea (UE) e pone le basi per la

moneta unica (Euro). L'architettura istituzionale introdotta viene metaforicamente descritta come

un tempio greco fondato su tre pilastri:

I Pilastro (La dimensione comunitaria): Costituito dalle preesistenti comunità (CE,

• CECA, Euratom). Era regolato dal metodo comunitario: forte potere di iniziativa esclusiva

della Commissione, voto a maggioranza qualificata in Consiglio, codecisione con il

Parlamento europeo e controllo giurisdizionale pieno della Corte di Giustizia. In questo

pilastro risiedevano il mercato interno e l'Unione Economica e Monetaria (UEM).

II Pilastro (La PESC): Politica Estera e di Sicurezza Comune.

• III Pilastro (La GAI): Giustizia e Affari Interni (cooperazione di polizia e giudiziaria in

• materia penale e civile).

La differenza fondamentale risiedeva nel fatto che il II e il III pilastro erano governati dal metodo

intergovernativo. In questi ambiti, strettamente legati alla sovranità statale, il potere

decisionale spettava quasi esclusivamente al Consiglio che deliberava all'unanimità; la

Commissione non aveva il monopolio dell'iniziativa, il Parlamento europeo assumeva un ruolo

puramente consultivo e la Corte di Giustizia era radicalmente priva di giurisdizione. Maastricht creò

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quindi un'Unione "a doppia velocità" giuridica: sovranazionale nel mercato, diplomatica nella

politica estera e di sicurezza».

6. I Trattati di Amsterdam (1997) e Nizza (2001)

«I Trattati di Amsterdam e Nizza nascono dall'esigenza di preparare l'Unione al cospetto del suo

più grande allargamento storico verso i paesi dell'Europa centro-orientale, poiché le strutture

decisionali concepite per 6 Stati membri non avrebbero potuto reggere un'Unione a 25 o 27

membri.

Il Trattato di Amsterdam (1997): Ha il grande merito di avviare la

• "comunitarizzazione" del terzo pilastro. Gran parte delle materie della GAI (visti, asilo,

immigrazione e cooperazione giudiziaria civile) vengono trasferite dal metodo

Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

intergovernativo al primo pilastro (diventando lo ). Nel

terzo pilastro rimane solo la cooperazione di polizia e giudiziaria penale (denominata CPJP).

cooperazione rafforzata

Amsterdam introduce