Valutazione - logiche valutative - Appunti

Logiche valutative nei processi di pianificazione territoriale

Domenico Patassini

Dimensioni strutturali della valutazione

La valutazione è una delle dimensioni strutturali della pianificazione del¹ territorio. In questa posizione (non ancillare) essa tende ad assumere criticamente la teoria del piano e ad argomentarne gli elementi costitutivi. Affermazione ovvia, si potrebbe dire, ma sembra che le cose (almeno in Italia) stiano andando diversamente.

L’istituzionalizzazione della valutazione negli assetti giuridici regionali, in applicazione delle direttive europee, ma soprattutto nelle pratiche regolative, contrattualiste o strategiche rivela un dato preoccupante: il piano (nelle sue varie forme) viene generalmente assunto come oggetto, in toto o per parti. L’operazione non sembra solo riduttiva, ma errata, soprattutto quando il piano è ridotto a funzione valutativa; quando del piano si evidenziano in modo² schematico le relazioni fra obiettivi, opzioni e criteri, assumendo come ‘punto di attacco’ gli uni o le altre, a seconda delle circostanze.

Con questo capovolgimento la pianificazione territoriale diventa oggetto di valutazione, costringendo quest’ultima a funzione strumentale, retorica o semplicemente persuasiva³. Da parte sua, la pianificazione rinuncia a parte del proprio potenziale critico e riflessivo.

In realtà, la valutazione potrebbe svolgere un ruolo importante se il suo disegno fosse orientato alla teoria del piano e partecipasse al suo processo sia in fase costruttiva (design) che attuativa: se, in altre parole, le operazioni costruttive assumessero carattere analitico, orientato alla configurazione di scenari e strategie, e nell’attuazione ci si misurasse in modo aperto e flessibile con istanze di giustizia, conformità, performance (di processo) e di sviluppo istituzionale.

¹ Khakee (1998).

² Con procedure tassonomiche o lessicografiche il piano è spesso ridotto a ‘strutture’ a forma di albero o grafo.

³ La valutazione può essere strumentale, orientata alla teoria o persuasiva e richiedere disegni ancorati a queste declinazioni.

Il contributo della valutazione varia per tempi e modi, proponendo modelli⁴ dotati di razionalità, impianto e logica propri, ma la sua utilità dipende in gran parte da come riesce a condividere le sorti e i problemi del piano.

Modelli a confronto

Di seguito sono presentati alcuni modelli utilizzati nel design e nell’attuazione di piani urbani e territoriali. Pur nella loro diversità, essi interagiscono con la logica del piano e non lo considerano come mero oggetto. Per il design si discutono modelli orientati ai valori, alle alternative e alle opzioni generate, oltre al modello ‘critico’; mentre per l’attuazione, modelli sostantivi (planning rights), di conformità, di performance e di configurazione istituzionale (institutional design).

Data la natura del contributo, di ogni modello si riportano in maniera sintetica l’impianto generale e alcuni aspetti operativi, oltre ai riferimenti alle fonti secondarie utilizzate.

Design: alternative, valori, critica

Nella fase di design la valutazione di un piano può essere orientata alle alternative intese come generatori di benefici netti o nodi di opzioni, ai sistemi sottesi di valori, oppure all’azione come esercizio critico. Non si tratta di modelli alternativi, ma di prospettive che colgono (e spesso contrappongono) diverse concezioni di piano.

A - Modello orientato alle alternative e/o alle opzioni

Si ricorre a questo modello quando del piano si rappresenta il processo decisionale che identifica alternative o strategie per raggiungere determinati⁴ obiettivi. La valutazione si concentra così su alternative definite o su opzioni che la loro adozione può attivare o evitare.

Se assume le alternative come date, la valutazione non può che essere⁶ reattiva, impostata ‘a ritroso’. Sarà attenta alla plausibilità degli effetti (realizzazioni, risultati o impatti) rispetto alla scelta, all’ordinamento o all’assegnazione dell’alternativa sulla base di benefici netti attesi.

L’attenzione alle opzioni opera con lo stesso impianto, in quanto le considera derivate da alternative. Si tratta, tuttavia, di un approccio più aperto in cui l’alternativa non viene considerata solo come generatore di benefici netti, ma opportunità che il piano può cogliere o trascurare.

Questo approccio, adottato nella cosiddetta analisi costi-benefici estesa, combina il ‘realismo critico’ con la ‘teoria delle opzioni reali’.

Come sottolinea V. Gregotti, riferendosi al realismo come pratica artistica e forma conscia (o inconscia) di giudizio critico sul presente, il “realismo critico…elegge la lentezza, la sobrietà, la discrezione, il sistema per approssimazioni successive come caratteri irrinunciabili nella costruzione del progetto, i soli che permettano l’aggiramento del reale convenzionale per rivelarne le nature altre e i meccanismi di costituzione”⁷. E’ un invito ad utilizzare il progetto come esplorazione e giudizio, ad indugiare quanto basta per cogliere meglio le opzioni reali contro lo ’schiacciamento dei tempi del progetto’ a vantaggio di altre operazioni del ciclo di progetto’. Gregotti⁸ avverte: ‘Il tempo dedicato al progetto è ‘divorato dal tempo delle decisioni’.

E’ un avvertimento che la teoria delle opzioni reali accoglie a modo suo, anche se in un campo non certo prossimo alla pratica artistica come l’analisi⁹ costi-benefici.

La metodologia delle opzioni reali è utilizzata come strumento di analisi dei progetti. Applicata ai piani o ai programmi può diventare ingovernabile per troppi gradi di libertà. Sembra tuttavia utile considerarla in questo contesto, perché guarda alle alternative come possibilità, piuttosto che come oggetti fra loro disgiunti e solo per questo confrontabili.

“La teoria della opzioni reali rappresenta un’innovazione fondamentale nel processo di valutazione, poiché essa, richiamando l’attenzione sulle opportunità create o distrutte dalle scelte progettuali, propone un concetto nuovo dello stesso progetto di investimento (…). Un progetto consiste sempre in un impiego immediato di risorse in cambio di benefici attesi differiti, ma con l’applicazione della teoria delle opzioni reali, la qualità delle risorse¹⁰ impiegate e dei benefici attesi viene estesa alla categoria virtuale delle opportunità”.

Questa teoria, al di là dell’incerta mutuazione e dell’ardua applicazione, cerca di ridare al progetto il suo tempo considerandolo come ‘struttura di¹² opportunità’, come ‘nodo di opzioni’.

Il modello valutativo orientato alle alternative, o a sue derivate, non può che essere consequenzialista e il suo bilancio un apprezzamento mono o¹³ multicriteriale di benefici netti attesi. Questi possono catturare parte delle esternalità prevedibili, lasciando alla valutazione ex-post l’ ‘illusione del determinismo retrospettivo’ evidenziata a suo tempo da H. Bergson e praticata con esiti incerti dall’ ‘analisi delle politiche’.

Esempi di modelli orientati ad alternative/opzioni possono essere di tipo mono o multicriteriale. Il dato che li accomuna è l’assunzione degli effetti che ogni alternativa/opzione genera in un dominio valutativo definito dall’insieme dei criteri.

B - Modello orientato ai valori

Il modo di guardare al processo decisionale muta radicalmente se ci si¹⁴ rivolge ai valori piuttosto che alle alternative o alle opzioni da queste generate. Ai soggetti in un’azione di piano si può chiedere innanzitutto cosa vogliono e a quali valori facciano riferimento; quindi, in che modo intendano raggiungere ciò che desiderano, a che condizioni siano disposti a condividere scenari e su quali opzioni. E’ ovvio che la richiesta può essere ripetuta durante il processo e che le dichiarazioni possono essere riferite ai comportamenti.

Questo modello, a differenza del precedente, parte da un assunto specifico: sono i valori (dei soggetti) che generano le alternative e quindi è a partire dai valori, non dalle alternative, che va costruito il modello valutativo. Poiché è nel sistema di valori che maturano gli obiettivi, questo approccio dilata la funzione valutativa: da F(o,c,a) a F(v,o,c,a), con v valori, o obiettivi, c criteri e¹⁵ a alternative (quest’ultime in condizioni di minore sostituibilità).

Una ‘forma’ utilizzata di frequente, e alla base del modello di analisi delle decisioni multi-obiettivo (Moda – multi-objective decision analysis), consente una rivisitazione del concetto di alternativa e, se richiesto, la generazione di alternative più plausibili. L’alternativa non è considerata un dato, ma un costrutto derivato da sistemi di valori.

Il modello orientato alle alternative parte dai seguenti presupposti:

• Che il sistema di valori si condensi in alternative (esistenza);
• Che queste siano comparabili (comparabilità);
• Che siano tra loro parzialmente o totalmente disgiuntive (contrapposizione);
• Che se ne possa scegliere una per tutte (selezione).

Si tratta di condizioni difficili da rispettare se non in stadi molto avanzati del processo di piano.

Il modello orientato ai valori ha invece carattere esplorativo, discute su valori e obiettivi, crea le condizioni per una migliore comunicazione fra esperti, amministrazioni pubbliche, imprese, comunità locali; questi potrebbero essere gli stakeholder che contribuiscono a costruire un modello¹⁶ comune (joint model). Si tratta di un approccio sistematico e trasparente che consente di scoprire obiettivi nascosti e che, per costruzione, cerca di evitare atteggiamenti ‘conflittuali’ (avversi) almeno nelle fasi iniziali del processo decisionale. Sono questi atteggiamenti che generano sfiducia, situazioni di stallo, ostacoli all’attuazione, soprattutto quando si pongono come preconcetti, connotati di alternative. Non è detto che il clima collaborativo regga il processo e consenta di intraprendere agevolmente azioni condivise.¹⁷ Ma certamente aiuta ad accogliere argomenti diversi.

“This turns the discussion from a defence of position and per se solutions to a discussion of the underlying problem and the values and the objectives of¹⁸ the stakeholders, which often are more similar than they realize”.

Il modello Moda (che esemplifica in modo chiaro, anche se un po’ schematico, il ragionamento) è organizzato in sei fasi:

• Definizione degli obiettivi generali;
• Costruzione della gerarchia (o del grafo) degli obiettivi strumentali (gerarchia o rete di valori);
• Scelta dei criteri per valutare il raggiungimento degli obiettivi di livello inferiore o connessi più debolmente nel grafo e quindi ‘a salire’;
• Standardizzazione (trasformazione dei criteri in unità di valore);¹⁹
• Ponderazione degli obiettivi sulla base dei sistemi di valori;
• Generazione di alternative singole o come ‘nodi di opzioni’.

Come si può notare, le alternative emergono solo nella fase finale, mentre è sui valori che si concentra gran parte della procedura.

La gerarchia (o il grafo) di valori assicura la connessione fra obiettivi generali e strumentali. Se la scelta delle misure avviene secondo modalità²⁰ consuete di selezione dei criteri (a livello generale e specifico), la varietà di scale richiede la standardizzazione ricorrendo alle tipiche funzioni di valore (value function). Queste consentono di trasformare le misure dei criteri in valori appartenenti ad intervalli convenzionali (0,1 ad esempio) con l’aiuto di funzioni di utilità o di preferenza.

La ponderazione degli obiettivi può essere diretta o indiretta²¹, ma la più utile è quella che consente di ripetere l’esercizio in modo interattivo, come la²² swing weighting technique o tecniche analoghe. Partendo dai più bassi livelli della gerarchia (nel caso di struttura ad albero), ogni soggetto posiziona gli obiettivi al livello peggiore. Quindi identifica gli obiettivi che dovrebbero tendere alle migliori performance. I due obiettivi più performativi vengono quindi confrontati fra loro e la procedura si ripete finché i soggetti riconoscono direttamente l’importanza degli obiettivi, passando al livello superiore della gerarchia.

Uno dei limiti della procedura è l’adozione della gerarchia come rappresentazione del sistema di obiettivi, ma, come detto, il problema è superabile utilizzando un reticolo (network). I vantaggi sono evidenti. In primo luogo, ogni obiettivo strumentale viene commisurato all’obiettivo generale in termini di contributo al suo raggiungimento (gap). In secondo luogo si evidenzia in modo progressivo e iterativo l’importanza relativa degli obiettivi per livello e tra livelli. Il risultato finale si ricava con²³ un’aggregazione (totale o parziale) che consente di misurare il grado di

⁴ Diverse forme di razionalità possono coesistere in un processo di piano e condizionare il disegno valutativo. La razionalità strumentale assume dati oggettivi (di rappresentazione e previsione) e presume un consenso automatico nella costruzione della decisione (come con l’analisi costi-benefici degli investimenti pubblici); la razionalità sostantiva è più attenta ad utilità e valori sottesi (come in alcuni approcci multicriteriali), mentre la razionalità comunicativa cerca di promuovere un discorso interattivo sui valori. Come vedremo, queste razionalità informano alcuni dei modelli trattati. Tuttavia, se più realisticamente il piano venisse inteso come processo politico-sociale, la valutazione potrebbe aiutare a costruire ‘ambienti istituzionali’ utili per dibattere e risolvere istanze conflittuali. In questa prospettiva, l’ultima trattata come modello, possono convivere diverse forme di razionalità alla ricerca di regole formali e non. Sul tema si sofferma Alexander (2005).

⁵ E’ ciò che Keeney (1992) definisce alternative-focused thinking.

⁶ Così opera il logical framework quando accompagna gli studi di fattibilità.

⁷ Gregotti (2004), p.72.

⁸ Idem, p.73.

⁹ Non è comunque da escludere che un’analisi costi-benefici possa includere ciò che di intuitivo e percettivo caratterizza una pratica artistica, accogliendo le metafore di N. Smith (1981) e il rinvio a A. Ortony (1979). Per una citazione vedi Stame (1998), pp.107-110.

¹⁰ Pennisi, Scandizzo (2003), pp.274-5.

¹¹ Nello specifico, la fonte principale è la teoria delle opzioni finanziarie.

¹² Le opzioni più comuni nei progetti di investimento sono di differimento, espansione, uscita (vedi anche A Hirschman, 1970, in proposito), sospensione, contrazione, cfr. Pennisi, Scandizzo (2003), p. 289.

¹³ E’ raro che si valuti un’alternativa rispetto ad un criterio, mentre è più frequente l’uso improprio della somma ponderata. D’altra parte, l’analisi multicriteriale può essere totale, parziale o interattiva senza nulla togliere all’impianto della matrice degli effetti.

¹⁴ La questione dei valori è sempre stata al centro dell’esperienza valutativa, soprattutto nei paesi in cui questa ha raggiunto una maggiore maturazione. Come sottolinea Stame (1998, p.60), la ricerca applicata ad impianto neo-positivista e di tipo sperimentale (Campbell) non indagava sui valori, diffidava il valutatore ad assumerli nell’indagine e li attribuiva al programma; con l’approccio riflessivo di Rein e Shön si cominciano ad indagare in quanto attributi dell’attore e dello stesso valutatore; successivamente (con Scriven e altri) i valori sono attribuiti al prodotto e si cominciano ad indagare empiricamente. Nel modello che stiamo discutendo si fa riferimento all’interpretazione ‘conflittualista e negoziale’ introdotta dal ‘pluralismo dei valori’ (Stame, cit. p.82).

¹⁵ Se le alternative sono costruite a partire dai valori è poco probabile che non siano plausibili, inefficienti o fortemente dominate. E’ più probabile invece che non siano vere e proprie alternative, ma azioni tutte plausibili nel rispetto dei valori.

¹⁶ Raiffa (1982).

¹⁷ Sull’utilizzo di strategie dialogiche vedi Bobbio, Zeppetella (1999).

¹⁸ Merrick, Garcia (2004), p. 314.

¹⁹ Ibidem. I due autori si limitano tuttavia al modello gerarchico che, a seconda dei processi decisionali, potrebbe essere sostituito da un reticolo trattabile con network analysis.

²⁰ Le famiglie di criteri attivati rispondono generalmente a requisiti di completezza, rilevanza, non ridondanza, mentre ogni criterio è definito dal punto di vista semantico e metrico ed è dotato di una funzione di risposta.

²¹ Le procedure dirette richiedono un giudizio esplicito sull’importanza dei criteri e il controllo diretto delle modalità di formazione dei pesi. Appartengono a questa famiglia le procedure di assegnazione diretta, i confronti a coppie per la costruzione di tavole dei giudizi, la judgement analysis, gli ordinamenti di vario genere come la swing weighting technique o la fixed-point