Sistemi Fiscali e politiche di Welfare

Sistemi fiscali e politiche di welfare

Prof. Paolo Balduzzi

Anno accademico 2019/2020

Università Cattolica del Sacro Cuore

Armand Pjeci

Sommario

• Introduzione .............................................................................................................................. 2
• L’espansione del settore pubblico .............................................................................................. 6
• Evasione Fiscale ...................................................................................................................... 13
• Revisione Spesa ....................................................................................................................... 19
• Il bilancio dello Stato ............................................................................................................... 26
• Federalismo fiscale .................................................................................................................. 31
• Federalismo fiscale in Italia ..................................................................................................... 42
• Pensioni .................................................................................................................................. 46
• Pensioni in Italia ...................................................................................................................... 61
• Sanità ..................................................................................................................................... 71
• Modelli di gestione e Sistemi di Welfare .................................................................................. 78
• La sanità in Italia ..................................................................................................................... 81
• Fallimento dello Stato ............................................................................................................. 84
• Teoria delle scelte collettive ..................................................................................................... 91

Introduzione

Il sistema fiscale è insieme delle norme che regolano le spese e le entrate di uno Stato. Rappresenta lo studio dell’economia pubblica di un paese e ci permette di capire perché certi sistemi fiscali si sono evoluti in maniera diversa e differenziati. Difficile parlare di modelli di sistemi fiscali perché ogni Paese ha le sue tradizioni, anche se si possono raggruppare: modello scandinavo, modello mediterraneo, modello europeo (si fa riferimento alla struttura del bilancio pubblico).

In ambito economico, e in particolare nell’ambito dell’economia pubblica, si affrontano questioni di teoria positiva e teoria normativa rispetto alla nascita, lo sviluppo e la differenziazione dei vari sistemi fiscali. Teoria positiva risponde a domande di tipo descrittivo, perché lo stato ha un ruolo economico? Cosa dovrebbe fare per massimizzare l’obbligo sociale, Teoria normativa cosa dovrebbe fare lo Stato? Ottimo paretiano?

Il ruolo dello stato in economia

(Richard Musgrave 1959)

• Allocazione: lo Stato usa le risorse che riesce a raccogliere attraverso il prelievo fiscale per offrire servizi pubblici o produrre beni, qualsiasi tipo di bene (bene privato, misto, sanità, pubblico, ordine pubblico, difesa). Lo Stato in prima persona produce direttamente questi beni, oppure lo stato può lasciare che la produzione di questi beni sia svolta dal settore privato, in questo caso l’attività allocativa si limita alla regolamentazione.
• Redistribuzione: non può essere sostituita dal mercato, fa riferimento al fatto che uno stato può utilizzare le risorse che raccoglie anche per capire la distribuzione delle risorse all’interno del paese, in termini teorici si intende benessere, utilità, felicità, in termini applicati di reddito, quindi preleva risorse dai cittadini e le ridistribuisce non solo tra individui, ma anche tra territori (più ricchi e più poveri), ma anche categorie di soggetti (sistemi pensionistici: popolazione in quiescenza e popolazione attiva); la redistribuzione si può fare in due modi:
  • Quella più intuitiva attraverso le spese, si raccoglie da qualcuno e si eroga a qualcun altro, si possono erogare fondi (reddito di cittadinanza) o servizi (sanità gratuita) o si possono differenziare i prezzi (università pubblica fasce di reddito).
  • La redistribuzione può essere effettuata anche sul lato delle entrate utilizzando strumenti fiscali che avvicinano/diminuiscono la distanza in termini reddituali/di ricchezza tra le persone. C’è uno strumento potente usato dalla tassazione per ridurre la disuguaglianza: l’imposta progressiva, ci sono tre tipologie di imposte: progressive, proporzionale e regressive.
• Stabilizzazione: Lo stato attraverso tassazione e spesa pubblica interviene per regolare l’economia in particolare in presenza di fluttuazioni negative spende di più, o positivi risparmia o accumula risorse (approccio keynesiano).

Il ruolo dello stato secondo Stiglitz

• Attività di produzione diretta: attività allocativa di beni e servizi
• Attività di produzione indiretta: prevede la regolamentazione del mercato e erogazione di servizi, ma riguarda l’attività di consumo dello stato. Spese per la redistribuzione & Spese per l’acquisto di beni (pubblici, misti-privati). Lo stato interviene in economia secondo l’economia del benessere per due motivi dimostrati dai teoremi dell’economia del benessere.

Economia del benessere

• Primo teorema: Ogni equilibrio di mercato ha un’allocazione pareto-efficiente, cioè il mercato lasciato a sé porta ad un’allocazione delle risorse ed evita qualsiasi tipo di spreco quindi non serve lo stato? In realtà questo teorema ha valenza negativa: il mercato interviene quando il mercato non funziona (fallimento di mercato: pubblico, esternalità, asimmetrie informative, monopolio naturale, quando viene meno la concorrenza perfetta). Lo stato interviene in economia benché il mercato/libera concorrenza porti a una allocazione efficiente delle risorse non sempre sono garantite le condizioni della concorrenza perfetta.
• Il mercato porta ad una allocazione delle risorse che è indifferente totalmente rispetto alla distribuzione delle risorse: in questi casi, e sotto determinate condizioni, lo stato può intervenire per redistribuire le risorse iniziali, lasciare poi che il mercato partendo dalla nuova distribuzione delle risorse arrivi ad un equilibrio che dal punto di vista dell’equità e benessere sociale risponde alle esigenze dello stato, quindi finalità etica. La costituzione e le preferenze del governo determinano le preferenze redistributive che lo Stato cerca di realizzare distribuendo le risorse attraverso strumenti di distribuzione efficienti ma questi non esistono quindi lo stato intervenendo crea distorsioni.

Questi teoremi danno una buona idea dell’intervento pubblico nell’economia seppure con dei limiti che possono essere sintetizzati: tutta l’economia del benessere ruota intorno all’idea che ogni individuo sia il miglior giudice di se stesso (individualismo), gli individui sono interessati alla propria utilità, sanno loro cosa consumare e cosa no, tuttavia si osservano interventi pubblici basati sul paternalismo: lo stato sovrappone le proprie preferenze a quelle degli individui (beni di merito) ovvero lo stato come se dicesse all’individuo “tu non lo sai ma questo lo devi avere”, es. sistema pensionistico, istruzione obbligatoria, ma anche dei divieti come la limitazione all’uso delle droghe, fumo e alcool, impone un certo livello di comportamento salutare.

Altra ipotesi dell’economia del benessere è che il benessere dell’individuo sia definito solo al soddisfacimento dei suoi bisogni, “i soldi fanno la felicità?” utilitarismo, si collega alla relatività.

A seconda di come uno stato decide di rispondere ai compiti a cui è chiamato (attività allocativa, distributiva e di stabilizzazione) si possono sviluppare originare e sviluppare sistemi fiscali diversi:

• Funzione allocativa: quanto e cosa lo stato produce, ci possono essere dei sistemi economici orientati a produrre il minimo indispensabile lasciando gran parte della produzione ai soggetti privati/mercato, e altri stati con attività allocativa particolarmente diffuso e che quindi tendono a produrre qualsiasi cosa (economie di mercato & economie pianificate).
• Funzione distributiva: problema politico, forse di costituzione, ma soprattutto di maggioranze governative, a seconda del colore dei governi che si occupano di gestire un paese avremo preferenze distributive diverse, alcune forze politiche orientate alla redistribuzione quindi tassazione elevata, mentre altre meno orientate alla redistribuzione quindi bassa spesa pubblica e bassa tassazione.
• Funzione di stabilizzazione: come si aumenta la crescita? Per alcuni solo aumentando la spesa pubblica, ma questo vuol dire o ricorrere al deficit o altro, e per altri il contrario cioè riducendo la spesa pubblica che permette di ridurre le imposte e quindi di liberare le risorse.

I sistemi fiscali si sono evoluti principalmente per ragioni storiche culturali e sociali. Esempi di differenziazione: la prima classificazione non così rigida (come terminologia), uno stato minimo è uno stato che fa poco, dal punto di vista dell’attività economica si limita alla produzione di beni essenziali (difesa, sanità, istruzione, tutela dell’ordine), mentre dal punto di vista della funzione redistributiva assicura solo i danni che non possono essere assicurati dal mercato. Uno stato interventista invece produrrà tutto quello che si può produrre e prevedrà sistemi di redistribuzione delle risorse invasive che possono riguardare anche la proprietà privata. In mezzo ci sono gli stati di mezzo.

Il ruolo dello stato: quanto vale e come si misura?

Per misurare le dimensioni del settore pubblico, l’indicatore più utilizzato, per facilità di misurazione e per praticità di confronti internazionali e intertemporali, è il rapporto tra la spesa pubblica e il PIL. Sono diffuse e possibili misurazioni anche relativamente ad altre voci del bilancio pubblico (pressione fiscale-tributaria, interessi passivi in % del PIL ecc.).

Spesa primaria non viene considerata la spesa per gli interessi passivi, perché questi si devono pagare, uno stato non può scegliere di non pagarli. Questo aggregato ci dà info migliori sulla capacità dello stato di gestire le proprie spese discrezionali. Saldo primario positivo per l’Italia (entrate-spese primarie), mentre il saldo netto è negativo. Rapporto tra [(imposte dirette + indirette) / pil] è la pressione tributaria, se ci aggiungo i contributi sociali ho la pressione fiscale. La pressione fiscale è sempre maggiore della pressione tributaria.

L’aumento del debito pubblico e l’aumento della spesa degli interessi esplosa nel 1970s-80s per l’Italia, ma anche perché all’aumentare del debito aumenta la sfiducia quindi aumentano i tassi di interesse. Quando l’Italia è entrata nell’euro, la nuova moneta ha portato ad un cambiamento della fiducia nei confronti dell’Italia, diventato un paese di cui ci si può fidare perché riesce a controllare le finanze. Oggi ogni anno si stimano circa 80 miliardi di spesa di interessi. La spesa di interessi in Italia equivale circa alla spesa per istruzione.

Tendenzialmente in tutti i paesi il settore pubblico tende a crescere cioè aumenta la spesa pubblica e i settori in cui questa viene impiegata. Oltre all’aumento delle spese c’è anche l’aumento delle entrate. C’è una crescita del settore pubblico in tutti i Paesi industrializzati. La presenza dello Stato in economia è sempre più importante, anche dal punto di vista dell’espansione dei settori di cui si occupa lo Stato quando interviene in economia. (misurano l’intervento dello Stato nell’economia)

Tipologie di indicatori

• Spesa pubblica: limite non tiene conto di alcune voci del bilancio che non sono sempre registrate come spesa, come le riduzioni di imposta o sconti fiscali.
• Ammontare dei dipendenti pubblici: importante per vedere quante sono le persone, ma spesso il settore pubblico utilizza dei servizi quindi spende dei soldi per aziende che sono private, quando i comuni erano sotto regole fiscali del patto di stabilità ricorrevano a pratiche di esternalizzazione di determinati servizi che veniva forniti dal settore privato ma alla fine venivano pagati da quello pubblico, quindi non sempre questo indicatore è ottimale.
• Ammontare delle entrate pubbliche: non comprendono tutte le fonti di finanziamento del settore pubblico stesso infatti non comprendono la possibilità di indebitarsi ovvero il deficit.

Inoltre nell’attiva allocativa è presente l’attività di regolamentazione, uno stato che interviene regolamentando il settore privato è uno stato che interviene ma non si riesce a misurare questo suo intervento.

Spesa pubblica

Studi teorici nella maggior parte dei casi dimostrano che l’indicatore più osservato è quello della spesa pubblica, sia in termini assoluti (non permette di fare confronti tra Paesi diversi) sia in termini relativi (che permette il confronto, es. spesa/pil), oppure si guardano i livelli delle componenti di spesa pubblica sul totale della spesa pubblica. Altro limite dei valori assoluti che misurano in termini nominali la spesa pubblica è quindi non tiene conto del potere d’acquisto della moneta, quindi non si sa se l’aumento è dovuto all’inflazione che fa variare i prezzi dei beni o se l’aumento è un aumento reale.

Altri problemi pratici: i prezzi determinano la spesa pubblica ma non sempre sono osservabili, se compro un bene sul mercato so quanto sto pagando ma non così per quanto riguarda il settore pubblico, infatti quando si acquista un bene o un servizio non si paga un prezzo uguale al costo di quel servizio (retta universitaria non uguale al servizio, se studi in cattolica invece si!). È difficile stabilire quale sia l’output del settore pubblico: nr laureati? Capacità dei laureati di trovare lavoro? Come faccio a dire che la spesa pubblica è efficace? Quindi non si può misurare tutto se non con ipotesi approssimative. Come approssimazione dell’output viene usato il valore degli input cioè dei fattori di produzione, come gli stipendi (grande apporto di personale ma scarso capitale).

Italia

Si passa da un rapporto di spesa pubblica e pil dal 33% al 50%; area euro: andamento identico con valori di spesa pubblica medi uguali a quelli dell’Italia nel 1960, e molto simile in anni più recenti. Paesi OECD: più basso, ma sempre una grossa espansione del settore pubblico. Irlanda: caso particolare, andamento altalenante. Fine del grosso sviluppo della spesa pubblica arriva nel 1990.

Spesa pubblica primaria: non tiene conto della spesa pubblica per interessi; Italia: andamento simile a quello della spesa pubblica ma con quote sul Pil inferiori, ma nel 1965 il peso nel debito non era molto importante, decisamente inferiore a quello degli anni successivi. Paesi che hanno spesa pubblica/pil minore all’Italia hanno poi una spesa pubblica primaria maggiore all’Italia, perché sull’Italia dal 1990s ha sempre gravato il peso degli interessi.

Spesa per interessi passivi Italia: 11% di pil, quasi il 20% della spesa pubblica era costituito da interessi, ora la spesa pubblica per interessi è molto inferiore ma superiore a quella degli altri Paesi. Spese per investimenti: spese rilevanti, non sono mai molto elevate, non danno un beneficio immediato ma lo danno nel tempo, spesa orientata alla crescita.

Ci sono dei processi burocratici per cui anche quando dei soldi vengono stanziati poi non si riesce effettivamente a spenderli, sono dati consultivi, può anche darsi però che un Paese inizi un’opera ma che poi non lo completi; di solito se in un bilancio dello Stato vengono previsti 20 miliardi per investimenti di questi in realtà verranno effettivamente spesi solo il 50% circa, con la speranza che almeno questa parte porti al completamento delle opere. L’Italia è un paese che a un certo punto, come altri Paesi europei, ha cominciato a smettere di fare investimenti, per fare tagli alle spese le spese che sono meno sensibili sono quelle che danno un ritorno futuro, non immediato.

La spesa pubblica può essere osservata anche per le diverse funzioni della spesa stessa, ovvero le categorie del bilancio, l’Italia rispetto al proprio pil spende più o meno come gli altri paesi ma non è un Paese uguale all’altro perché ogni Paese decide per varie ragioni come organizzare la propria spesa e come suddividerla. Le grandi categorie di servizi sono i beni pubblici puri offerti e prodotti dallo stato tipicamente (difesa, giustizia), beni misti o quasi privati (istruzione, sanità) e trasferimenti sociali (pensioni, assegni, sussidi).

Livello di spesa per singola funzione rispetto al pil. Difesa, ordine pubblico, sicurezza: media europea non cambia molto, caso particolare la Grecia. La spesa per sanità in aumento perché aumenta l’aspettativa di vita. Istruzione: spesa dell’Italia continua a scendere, motivo anche demografico, spesa per istruzione/pil. Spesa per protezione sociale: aumentata a seguito della crisi economica. Pensioni: previsioni di spesa per il futuro per invecchiamento della popolazione ma anche per la "generosità" del sistema pensionistico precedente. Spesa per ambiente: bassa ovunque e l’effetto crisi tra 2005 e 2016, sensibile aumento della spesa pubblica sociale: importante sociale. Aumento spesa pubblica fino al 1990 un grande classico poi si stabilizza fino ad arrivare agli anni della crisi.