Riassunto esame Legislazione Europea dei beni culturali, prof Fiengo, Manuale di diritto dell'Unione Europea. Introduzione, De Sauro

Programma legislazione europea dei beni culturali

Processo d'integrazione dell'UE dalla CECA al trattato di Lisbona

Oggetto del nostro studio è l'insieme delle norme che hanno accompagnato il processo di integrazione europea. Volendo ripercorrere i passaggi principali di tale processo va osservato che è soprattutto negli anni successivi alla seconda guerra mondiale che viene perseguita l'idea di integrazione fra i vari paesi, e questo per impedire il riprodursi delle situazioni politiche, militari ed economiche che avevano portato a quel conflitto. In maniera particolare le preoccupazioni maggiori riguardavano l'assetto territoriale e militare dell'Europa centrale e le vicende economiche legate soprattutto all'industria carbosiderurgica. In tale ottica la prima iniziativa concreta fu la creazione della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio). Il relativo trattato fu firmato a Parigi nel 1951 da Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo ed entrò in vigore l'anno successivo.

La struttura istituzionale prevedeva: l'Alta Autorità composta da personalità indipendenti e che aveva i maggiori poteri decisionali; il Consiglio Speciale dei Ministri, formato dai rappresentanti degli stati membri con competenze di controllo; un'Assemblea Comune con membri designati dai parlamenti nazionali e infine una Corte di Giustizia. Dopo il fallimento di creare una Comunità Europea di Difesa (CED), il processo di integrazione poi continuò focalizzandosi sull'ipotesi di un mercato liberalizzato e di iniziative nei settori dei trasporti e dell'energia nucleare.

Si delineava così accanto alla CECA anche la Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea per l'Energia Atomica o EURATOM, i cui trattati firmati a Roma nel 1957 dagli stessi sei stati membri entrarono in vigore nel 1958. Per quanto riguarda l'assetto istituzionale, comuni alle tre comunità erano la Corte di Giustizia e l'Assemblea, mentre l'Alta Autorità della CECA si distingueva dalla Commissione CEE e da quella EURATOM, così come il consiglio dei ministri. Tale assetto fu mantenuto fino al 1° luglio del 1967 quando entrò in vigore il trattato del 1965 sulla "fusione degli esecutivi".

Da quel momento le comunità erano distinte e avevano competenze diverse ma funzionavano con organi comuni. Nel corso degli anni si sono poi aggiunti altri stati accanto a quelli presenti sin dall'origine: dal Regno Unito alla Spagna, Grecia, Austria, Polonia, Romania, Bulgaria. Nel primo decennio si è provveduto soprattutto alla realizzazione di un mercato comune sottoposto ad un regime di libertà negli scambi di merci, lavoratori e servizi.

Dalla metà degli anni ottanta a Maastricht

Dalla metà degli anni ottanta poi si cominciò a porre le basi per una più accentuata convergenza delle economie ed un'unione monetaria attraverso la creazione del sistema monetario europeo. La progressiva crescita della struttura comunitaria evidenziò quindi l'esigenza di migliorare l'assetto istituzionale, di rendere più democratico il processo partecipativo e decisionale e di accelerare l'integrazione economica.

In quest'ottica nei secondi anni ottanta il Libro Bianco della Commissione sul mercato interno e l'Atto Unico hanno segnato una svolta nel cammino comunitario e impresso un'accelerazione al processo di integrazione dei mercati. Con l'Atto Unico, la logica dell'integrazione negativa, fondata sull'abolizione degli ostacoli, si arricchisce di nuovi campi di azione e di spinte verso l'integrazione positiva: l'ambiente, i trasporti, l'energia. Anche il processo decisionale subisce alcune modifiche attraverso l'uso più frequente del voto a maggioranza in seno al consiglio e con un significativo coinvolgimento del Parlamento.

Il ruolo della Corte di Giustizia porta una forte spinta nell'integrazione giuridica. Il quadro sin qui delineato ha subito poi una modificazione e un rilancio con il trattato di Maastricht sull'Unione del 1992 ed entrato in vigore nel 1993. L'unione resta fondata sulle comunità Europee di cui conserva l'acquis integrandolo con nuove politiche, con il rafforzamento di quelle già esistenti nonché con nuove forme di cooperazione.

Il trattato si componeva di tre pilastri: il riferimento è alle disposizioni che hanno modificato i trattati esistenti (Titoli II, III, IV), alla previsione di una politica estera e di sicurezza comune (Titolo V), e infine alle disposizioni sulla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (Titolo VI). Per quanto riguarda le modifiche apportate ai trattati esistenti, in particolare a quello CEE, va ricordato come la Comunità Economica Europea perde la connotazione economica trasformandosi in Comunità Europea e non si tratta di una trasformazione puramente estetica, ma l'intento era quello di avvicinarsi sempre più al cittadino e in quest'ottica assumeva particolare importanza l'istituzione di una "cittadinanza dell'Unione" riconosciuta a tutti i cittadini degli stati membri.

Dal trattato di Amsterdam a Nizza

Quanto poi ai nuovi settori inseriti nel trattato, occorre evidenziare che si tratta di settori in cui già da tempo incideva la regolamentazione comunitaria: ad esempio la protezione della salute, dei consumatori, della cultura. Risultano poi riscritti e rafforzati i capitoli dedicati alla politica e alla coesione economica e sociale, all'ambiente. La novità più importante nell'ambito delle modifiche apportate al trattato CE era tuttavia rappresentata dall'obiettivo di procedere, attraverso tre fasi, all'instaurazione dell'unione economica e monetaria, la cui realizzazione più rilevante era costituita dalla sostituzione delle monete nazionali con una moneta unica europea: l'euro.

Al di là poi di queste modifiche apportate ai trattati esistenti, le grandi novità del trattato sull'Unione erano costituite dal secondo e terzo pilastro. Il riferimento, come detto, è alle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune e a quelle relative alla cooperazione tra gli stati membri nei settori della giustizia e degli affari interni. Nel primo caso le novità consistevano nel fatto che non si trattava più di una semplice cooperazione tra Stati Membri ma di una politica comune che si collocava all'interno dell'unione. Si situava invece a livello di mera cooperazione l'azione degli stati membri in materia di giustizia e affari interni che comprendeva in particolare la politica di asilo e quella di immigrazione, la cooperazione doganale e quella di polizia.

Rispetto a tali materie il Consiglio poteva adottare posizioni comuni che comportavano per gli stati membri l'obbligo di conformarsi sul piano interno e nella loro politica estera; azioni comuni coordinate degli stati membri attuate nelle norme nel quadro dell'Unione o anche elaborare convenzioni che spettava poi agli stati membri adottare. In definitiva va evidenziato che il quadro generale prefigurato dal trattato di Maastricht, messe da parte le modifiche apportate ai trattati comunitari, è quello di una cooperazione tra gli stati membri esterna alla Comunità ma ad essa strettamente collegata e ispirata al modello della cooperazione internazionale in senso proprio. D'altra parte va detto anche che le disposizioni del trattato di Maastricht non hanno smentito la logica dei trattati comunitari e che l'obiettivo era quello di sviluppare l'acquis comunitario al punto che se le disposizioni del trattato di Maastricht si fossero, a tal fine, rivelate inadeguate, il trattato stesso prevedeva una futura conferenza intergovernativa con lo scopo di rivedere tali disposizioni.

E la conferenza ebbe effettivamente luogo ed il risultato è stato il trattato di Amsterdam del 1997 ed entrato in vigore due anni dopo. Tale trattato ha apportato modifiche al trattato sull'Unione in tutte e tre le sue parti. Alcune modifiche, a dire il vero, riguardarono anche le disposizioni comuni, rafforzando soprattutto la materia del rispetto dei diritti fondamentali. Di grande rilievo è stata poi la previsione di una "cooperazione rafforzata", cioè di un'azione a cui partecipano solo alcuni stati, sempreché tale azione non riguardi una competenza esclusiva della comunità e non costituisca un mezzo di discriminazione arbitraria.

La novità più significativa è stata poi l'introduzione del Titolo IV relativo ai visti, asilo, immigrazione ed alle altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone, dunque la comunitarizzazione di una materia alla quale è stata data la nuova denominazione di Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Si tratta dell'introduzione di una politica comune rispetto ai cittadini dei paesi terzi che ha avuto l'effetto di facilitare la stessa libertà di circolazione dei cittadini comunitari e di fornire loro un più elevato livello di sicurezza e di giustizia penale.

Il trattato di Nizza e la Carta dei diritti fondamentali

Dalla seconda metà degli anni novanta poi l'attenzione si è focalizzata sul tema dell'ampliamento ad altri paesi e di conseguenza anche sull'inadeguato assetto istituzionale della comunità. I consigli europei di Colonia ed Helsinki in questo senso hanno dato il via alla nuova conferenza intergovernativa apertasi a Bruxelles nel 2000 e conclusasi con il consiglio europeo di Nizza dello stesso anno e che ha portato alla firma del relativo Trattato nel 2001 entrato in vigore due anni dopo (il Trattato di Nizza).

Per quanto riguarda le novità apportate al TUE: si è articolato meglio l'intervento del Consiglio nelle ipotesi di violazioni dei principi di libertà e democrazia, qualche miglioramento poi è stato apportato al meccanismo della cooperazione rafforzata. Le modifiche al Trattato CE sono state soprattutto sul funzionamento e le modalità di decisione delle istituzioni, con il passaggio ad esempio in alcuni casi da decisioni unanimi a decisioni prese a maggioranza qualificata. Gli aggiustamenti istituzionali sono stati in gran parte funzionali al successivo allargamento, ivi compresi quelli che hanno riguardato il sistema di controllo giurisdizionale, con la previsione di camere giurisdizionali da aggiungere al Tribunale di primo grado, la possibilità che a quest'ultimo siano attribuite le cause su rinvio pregiudiziale, un ruolo diverso dell'avvocato generale.

Infine si è avuta a Nizza la modifica del nome della storica Gazzetta Ufficiale delle comunità Europee in Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea. Di sicuro rilievo è stata poi la proclamazione a Nizza nel 2000 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea che ha sancito un complesso di diritti fondamentali, articolato sui valori della dignità, della libertà, dell'uguaglianza, della solidarietà, della cittadinanza europea, della giustizia. Lo scopo dell'iniziativa non era quello di innovare ma di rendere esplicita e solenne una serie di valori e di diritti nell'esperienza comunitaria.

Dal trattato di Laeken al trattato di Lisbona

Il successivo consiglio europeo di Laeken nel 2001 aveva poi sottolineato l'esigenza di valutare l'opportunità dell'adozione nell'Unione di un testo costituzionale ed aveva quindi affidato alla convenzione sul futuro dell'Unione europea, il compito di esaminare le varie questioni essenziali che il futuro sviluppo dell'unione poteva comportare e di ricercare quindi delle soluzioni. L'esito dei lavori della Convenzione si è tradotto in un progetto di Trattato-Costituzione, firmato a Roma nel 2004 ma il susseguirsi delle ratifiche degli stati membri è stato interrotto dal no referendario in Francia e nei Paesi Bassi che ha quindi segnato il fallimento dell'iniziativa.

Dopo due anni il consiglio europeo del 2007 ha evidenziato la strada per riprendere il cammino dettando il contenuto della riforma che un'apposita Conferenza intergovernativa avrebbe dovuto limitarsi a tradurre in trattato. E così è stato. Il trattato è stato firmato a Lisbona il 13 dicembre del 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre del 2009. In sostanza il trattato di Lisbona ha comportato una successione dell'Unione europea alla Comunità europea ed una revisione in senso proprio del Trattato dell'Unione Europea (TUE), del Trattato CE, la denominazione di quest'ultimo è mutata in Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE).

Il trattato di Lisbona merita due osservazioni, sul contenuto e sul metodo. 1) Il contenuto porta novità rispetto allo scenario prima consolidatosi. Le principali sono: il terzo pilastro viene definitivamente comunitarizzato. Alla carta di Nizza dei diritti fondamentali viene riconosciuto anche formalmente valore vincolante con lo stesso rango dei trattati, è previsto che l'Unione aderirà alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e che i diritti garantiti dalla convenzione faranno parte del diritto dell'unione in quanto principi generali. Il Parlamento avrà una maggiore incidenza sul processo decisionale attraverso ulteriori ipotesi di codecisione e a maggioranza. I Parlamenti nazionali saranno più partecipi dell'azione dell'Unione, in particolare quanto al controllo nell'applicazione del principio di sussidiarietà.

L'assetto istituzionale cambia poi significativamente, con l'ingresso tra le istituzioni del consiglio europeo, il cui presidente avrà un mandato rinnovabile ogni due anni e mezzo, avremo dunque due presidenti: uno del consiglio europeo e l'altro del consiglio con il solito mandato semestrale. Saranno praticate e consolidate politiche nuove come l'energia, l'ambiente, l'immigrazione e la lotta al terrorismo. La concorrenza scompare dagli obiettivi dell'Unione ma ricompare in un Protocollo dedicato che collega la concorrenza al mercato interno. Si ribadisce più volte che il sistema si fonda sul principio delle competenze di attribuzione, si sancisce la personalità dell'Unione ed espressamente la possibilità di recesso, sono ampliate le ipotesi di legittimazione dei singoli all'impugnazione degli atti comunitari. Si aboliscono i simboli (inno e bandiera) ma con possibilità di fregiarsene per gli Stati membri che lo vogliono.

2) Sul metodo che ha portato alla riforma non può non evidenziarsi una inusitata perentorietà con la quale il consiglio europeo ha indicato nei minimi dettagli come muoversi, convocando una conferenza intergovernativa e fissando tempi e modi dell'approvazione di un testo convenzionale già completamente confezionato. Traspare forse l'intento di far valere un percorso internazionalistico di riforma dei trattati su percorsi eccentrici e in alcuni casi velleitari sperimentati in precedenza e che non avevano avuto grande successo: dal progetto Spinelli a quello del Trattato-Costituzione. È evidente infine che il processo di integrazione europea continua a consolidarsi e che il trattato di Lisbona non è che un successivo, ulteriore passo avanti nel cammino iniziato molto tempo prima.

La dimensione giuridica e i trattati

• La dimensione giuridica è lo studio di una comunità che attraverso il diritto entra in relazione e stabilisce regole di condotta
• Le organizzazioni a carattere regionale (ad es. NATO) creano strutture istituzionali che valgono solo per la regione
• Nel sistema giuridico opera la giurisprudenza, sia dal giudice nazionale che comunitario
• La nostra comunità di riferimento è la Comunità Internazionale, con le Organizzazioni internazionali che nascono attraverso i trattati. I trattati sono documenti importanti normativi dell'Unione Europea. Per definizione, un trattato è una forma d'accordo fra stati membri. Per comprendere le fonti di questi trattati dobbiamo ricorrere al diritto internazionale.

Fasi di formazione di un trattato

Il trattato richiede nel processo di formazione 4 fasi:

• Fase di negoziazione (Plenipotenziari, cioè pieno potere): entrano in gioco i rappresentanti degli stati per negoziare tra loro ed hanno il compito di redigere il testo. Qui può esserci anche il trattato multilaterale che è quello in cui uno tra gli stati ospiterà una conferenza internazionale.
• Fase della firma: i rappresentanti degli stati fissano i testi nel trattato (notarile)
• Fase della ratifica: il trattato una volta concluso e firmato viene sottoposto agli organi statali che manifestano la volontà di accettare (cioè Presidente della repubblica e parlamento)
• Fase dello scambio o deposito delle ratifiche (in un accordo bilaterale). Nel multilaterale invece, lo stato che organizza la conferenza assume la funzione di depositario e dichiara che il trattato può entrare in vigore.

Ci sarebbe poi una quinta fase ma non è obbligatoria.

Tipi di trattati

Ci sono vari tipi di trattati:

• Puri e semplici, come i trattati bilaterali o multilaterali
• Trattati di adesione, che permettono l'annessione di altri Stati
• Trattati modificativi, che modificano quelli originali già presenti (es. Trattato di Maastricht o di Lisbona)
• Trattato istitutivo (quello che interessa maggiormente). Attraverso questo trattato gli stati membri creano le comunità internazionali

Il primo trattato istitutivo fu quello CECA, istituito per introdurre la libera circolazione del carbone e dell'acciaio e garantire il libero accesso alle fonti di produzione. Il trattato CECA fu firmato a Parigi il 18 aprile del 1951 da Francia, Germania, Italia ed i Paesi Bassi, ma entrò in vigore solo nel luglio 1952.

In questo trattato però, vi fu un processo di fallimento non avendo una politica estera favorevole, motivo per cui fu istituito un secondo trattato, quello dell'EURATOM, ovvero il trattato dell'energia atomica con gli stessi stati membri della CECA. Dopo il fallimento vi furono diversi trattati che prevedevano l'allargamento dell'UE e dei suoi stati membri, con paesi come Spagna, Portogallo e Danimarca, arrivando a 28 tramite il trattato di adesione che permette ad alcuni stati di entrare in un trattato già esistente.