Riassunto esame Diritto Pubblico, seconda parte, prof. Meloni, libro consigliato Diritto pubblico, Bin, Pitruzzella

L'organizzazione costituzionale in Italia

La forma di governo italiana: evoluzione e caratteri generali

La disciplina del rapporto di fiducia e la maggioranza politica

La forma di governo italiana, delineata dalla Costituzione, è una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione, in cui cioè sono previsti solo limitati interventi del diritto costituzionale per assicurare la stabilità del rapporto di fiducia e la capacità di direzione politica del Governo.

La Costituzione contempla la mozione di sfiducia, che è l'atto con cui il Parlamento interrompe il rapporto di fiducia con il Governo, obbligandolo alle dimissioni. La mozione di sfiducia, al pari di quella iniziale di fiducia, deve essere motivata e votata per appello nominale. Inoltre, secondo l’art. 94.5, la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera.

La Costituzione precisa che il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni (art. 94.4). L'altro aspetto della disciplina costituzionale del rapporto di fiducia è la previsione secondo cui il Governo, entro dieci giorni dalla sua formazione, deve presentarsi alle camere per attenuare la fiducia, che viene accordata o respinta sempre con una mozione motivata e votata per appello nominale (art. 94.3). Ciò significa che il Governo deve avere una maggioranza che lo sostiene, senza la quale non riuscirebbe a ottenere la fiducia iniziale voluta dalla Costituzione. Questa è una maggioranza politica, diversa dalla maggioranza aritmetica.

Dalla disciplina descritta deriva la costituzionale della questione di fiducia, che può essere posta dal Governo su sua iniziativa: in questo caso il Governo dichiara che, ove la sua proposta non dovesse essere approvata dal Parlamento, trattandosi di una proposta necessaria per l'attuazione dell'indirizzo concordato con la maggioranza, riterrà venuta meno la fiducia di quest'ultima e come conseguenza rassegnerà le sue dimissioni. La questione di fiducia, quindi, è uno strumento che il Governo utilizza per esercitare una pressione sulla maggioranza affinché resti compatta e coerente con le scelte di indirizzo su cui si basa il rapporto di fiducia con il Governo.

Esistono anche Governi ponte, Governi di transizione, Governi tecnici, che non hanno un'identità politica precisa e hanno una funzione transitoria.

Trasformazione del sistema politico e della forma di governo

All'inizio della storia repubblicana, l'ideologia marxista e quella cattolica hanno fornito la base su cui si è costituita l'identità della democrazia italiana: il Partito Comunista e la Democrazia Cristiana. In seguito alla nascita di numerose ideologie politiche e alla conseguente nascita di numerosi partiti, si delineò un sistema politico a multipartitismo esasperato, caratterizzato dall'elevato numero di partiti e, contraddistinto, da una notevole distanza ideologica tra i partiti stessi. Queste caratteristiche impedivano la formazione di una democrazia maggioritaria e, piuttosto, richiamavano molti dei presupposti di una democrazia consociativa.

• In un sistema con ampie divaricazioni ideologiche, la forma di governo che ha funzionato è stata quella delle maggioranze formate dopo le elezioni attraverso laboriosi accordi tra i partiti.
• In secondo luogo, le maggioranze sono state fondate sull’esclusione permanente dei poli estremi di sinistra e destra e si sono fondate sulla DC.
• La formazione post elettorale della maggioranza ha consentito la progressiva coalizione di governo di partiti collocati alle ali estreme del sistema.

Il sistema politico, quindi, ha condizionato il funzionamento della forma di governo orientandola verso il parlamentarismo compromissorio. Gli anni '90 hanno visto una profonda modificazione del sistema politico: il fatto più significativo è stato rappresentato dalla nascita di nuovi partiti e dalla scomparsa di partiti "storici" della democrazia italiana. Il sistema politico, però, è rimasto notevolmente frammentato, anche di più di quanto avveniva nel periodo precedente.

La frammentazione politica è espressa in Parlamento dall'elevato numero di gruppi parlamentari. Nel 1993 si è avuto un referendum per il passaggio del sistema elettorale dal pluralista al maggioritario, poiché la società era divenuta più complessa e articolata, la crisi delle ideologie e la laicizzazione della società; così ha vinto il sì al sistema maggioritario. Si è avuto, quindi, un sistema bipolare, e i vari schieramenti andavano al Governo alternativamente (governo Berlusconi e Prodi).

La formazione della coalizione

La formazione di una maggioranza politica, per effetto della disciplina posta dall’art. 94 Cost., costituisce una necessità istituzionale. In un sistema pluripartitico, come quello italiano, in cui nessuna forza politica ha la maggioranza assoluta dei seggi parlamentari, la maggioranza sarà necessariamente formata attraverso l'accordo tra più partiti e prende il nome di coalizione. Pertanto il Governo viene chiamato Governo di coalizione, per differenziarlo dai Governi monocolore (in Gran Bretagna).

Le modalità seguite per la formazione della coalizione possono essere diverse. In particolare, vanno distinte le coalizioni annunciate davanti al corpo elettorale dalle coalizioni formate in sede parlamentare dopo le elezioni.

Nel primo caso il corpo elettorale può scegliere tra coalizioni alternative e quella che vince le elezioni diventa la maggioranza che esprime il Governo. Di regola, il leader che guida la coalizione nella competizione elettorale è il candidato alla carica di Primo ministro e sarà nominato in caso di vittoria elettorale. Viceversa, le coalizioni di secondo tipo nascono da accordi tra i partiti conclusi dopo le elezioni. In questo caso ciascun partito lotta per la conquista del maggior numero di seggi parlamentari. In Italia, prima del 1994, le coalizioni sono sempre state formate dopo le elezioni attraverso complessi negoziati tra le forze politiche. Solamente a seguito della grave crisi del sistema politico del '90 si andò verso una democrazia maggioritaria passando ad un sistema basato su coalizioni formalmente annunciate al corpo elettorale.

Breve storia della crisi di governo

La crisi di Governo consiste nella presentazione delle dimissioni del Governo causate dalla rottura del rapporto di fiducia tra il Governo da una parte ed il Parlamento (o meglio la maggioranza) dall'altra. Tradizionalmente si suole distinguere le crisi parlamentari dalle crisi extraparlamentari.

Le prime sono determinate dall'approvazione di una mozione di sfiducia oppure da un voto contrario sulla questione di fiducia posta dal Governo. In questo caso il Governo è giuridicamente obbligato a presentare le sue dimissioni al Capo dello Stato. Le seconde, invece, si aprono a seguito delle dimissioni volontarie del Governo, causate da una crisi politica all'interno della sua maggioranza.

Il governo

Definizione e caratteri generali

Il Governo è un organo costituzionale complesso, formato dal Presidente del Consiglio, dai ministri e dall’Organo collegiale Consiglio dei ministri. Il Governo esercita una quota rilevante dell’attività di indirizzo politico, delle potestà pubbliche proprie della funzione esecutiva, nonché importanti poteri normativi; Il governo è l'organo costituzionale al vertice del potere esecutivo con finalità di direzione politica e di cura degli interessi concreti dello stato. Per tali finalità ha attribuzioni sia di carattere politico che amministrativo senza alcuna nei confronti degli altri organi statali. È un organo:

• Costituzionale
• Più organico complesso: costituito al suo interno da competenze autonome. Alcuni necessari sono previsti esplicitamente dall'art. 92 Cost. Quelli non necessari sono il vicepresidente del consiglio, i ministri senza portafoglio, commissari straordinari, sottosegretari di stato, comitati interministeriali, consiglio di gabinetto. La legge 23 agosto 1988 n. 400, disciplinando l'attività di governo, precisa la posizione e le attribuzioni di entrambe le categorie di organi.
• Di parte: esprime, infatti, la volontà delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono mediante la fiducia.
• Ha funzioni politiche (partecipa alla direzione politica del paese attuando l'indirizzo segnato dalla maggioranza parlamentare), legislative (può emanare leggi in senso materiale - regolamenti - o formale - leggi delegate e decreti legge), esecutive (al vertice del potere esecutivo e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello stato), di controllo (sulla attività di tutti gli organi amministrativi).

Il Governo è, quindi, quell'insieme di organi cui è affidata la funzione d'individuare e tradurre in concreti programmi d'azione l'indirizzo politico espresso dal corpo elettorale (prima) e dal Parlamento (poi) e di curare l'attuazione di tali programmi in tutti i modi in cui essa sia configurabile.

Il Governo, nel sistema costituzionale italiano, è un organo complesso, in quanto costituito al suo interno da più organi con competenze autonome. Alcuni di tali organi sono espressamente previsti dalla Costituzione (Consiglio dei Ministri, Ministri, Presidente del Consiglio), altri, invece non lo sono e sono disciplinati da legge ordinaria.

Il Governo ha funzioni:

• Politiche: in quanto partecipa della direzione politica del paese, nell'ambito dell'indirizzo indicato dalla maggioranza parlamentare;
• Legislative: esso, infatti, può emanare norme giuridiche mediante atti aventi forza di legge ex arti. 76 e 77 Cost. (decreti legislativi e decreti legge);
• Esecutive (o amministrative lato senso): in quanto è al vertice del potere esecutivo, e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato; inoltre spetta al Governo la c.d. funzione di "alta amministrazione";
• Di controllo: tale funzione viene esercitata sull'attività di tutti gli organi amministrativi centrali anche se adesso con minor incisività che in passato.

Le regole giuridiche sul Governo

La Costituzione, per quanto riguarda la disciplina del Governo è elastica (sul ruolo del governo e sulle modalità di formazione) poiché si limita a porre poche regole e principi di struttura e di funzionamento, rinviando tutto il resto alla prassi, alle convenzioni, alla legge ed agli atti di auto organizzazione dello stesso Governo.

Le regole che disciplinano il Governo possono essere così riassunte:

A. Formazione

Per quanto riguarda la formazione, la disciplina è contenuta negli artt. 92.2, 93, 94 Cost. ed essi consacrano le seguenti regole:

• Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio (art. 92.2);
• I ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio;
• I membri del Governo, prima di assumere le loro funzioni, devono giurare nelle mani del Capo dello Stato (art. 93);
• Entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia; la fiducia è accordata o revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale (art. 94.2).

Il principio fondamentale delle fiducia parlamentare comportano che l’intero procedimento di formazione del Governo sia orientato all’obiettivo di ottenere la fiducia del Parlamento.

B. Struttura e organi

Per ciò che riguarda la struttura, l’art. 92.1 si limita a citare quali sono gli organi governativi necessari, e cioè il Presidente del Consiglio e i ministri che insieme danno vita ad un terzo organo, il Consiglio dei Ministri. La legge ordinaria individua gli organi governativi non necessari (come il Vice-presidente del Consiglio, i ministri senza portafoglio, i sottosegretari di stato, i comitati interministeriali, il Consiglio di gabinetto).

C. Funzionamento

Per quanto riguarda il funzionamento, all’art. 95, il quale poi rinvia alla legge sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri (legge 23 agosto 1988, n. 400) per una più puntuale disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del Governo; in attuazione della stessa sono stati adottati il regolamento interno del Consiglio dei ministri e numerosi ordini di servizio di organizzazione delle strutture del Presidente del Consiglio.

D. Rapporti con la pubblica amministrazione

Più di recente, nel 1999, sono stati emanati il D.lgs. 303/1999 per il riordino dei ministeri e della Presidenza del Consiglio, che ha importanti risvolti sul funzionamento del Governo (D.lgs. 300/1999).

Per quanto concerne i rapporti con la pubblica amministrazione, le regole costituzionali sono fissate dagli artt. 95, 97 e 98.

Unità ed omogeneità del governo

Il problema cruciale del sistema parlamentare è come assicurare unità ed omogeneità del Governo. In tale sistema, il Governo si configura come un soggetto politicamente unitario, responsabile politicamente nella sua unità per l’indirizzo politico che segue e capace di dare attuazione coerente a tale indirizzo, sia nella sua attività che nei rapporti con gli altri organi costituzionali.

Il problema può essere pratico, cioè quello di assicurare che il Governo si comporti effettivamente in modo politicamente unitario ma non è sempre facile poiché l’eterogeneità dei componenti che lo compongono sono a volte di ideologie diverse (nei governi di coalizione soprattutto) e quindi la leva, storicamente, si fa sul Consiglio dei ministri e sulla preminenza del Primo ministro, dotato della forza politica e degli strumenti giuridici per far prevalere la forza unitaria e di indirizzo politico per bloccare le iniziative dei ministri divergenti da tale indirizzo.

L’art. 95 della Cost. prevede che:

• Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile
• Il presidente del consiglio mantiene l'unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri.
• I ministri rispondono collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri e individualmente per gli atti dei loro ministeri.

Quindi, il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e mantiene l'unità dell'indirizzo politico, a determinare tale politica generale sarà il Consiglio dei ministri. In particolare l’art. 95 ha consacrato formalmente tre diversi principi di organizzazione del Governo:

• Principio della responsabilità politica di ciascun ministro, il che comporta il riconoscimento dell’autonomia di ciascun ministro nella direzione del suo ministero;
• Principio della responsabilità politica collegiale, incentrata nel Consiglio dei ministri;
• Principio della direzione politica monocratica, basata cioè sui poteri del Presidente del Consiglio.

La formazione del Governo

La formazione del Governo nelle democrazie pluralistiche può avvenire secondo modalità diverse riconducibili a due tipi:

• Democrazie mediate, in cui sono i partiti, dopo le elezioni, i reali detentori del potere di decidere struttura e programma del Governo;
• Democrazie immediate, in cui esiste la sostanziale investitura popolare diretta del capo del Governo (Primo ministro, Presidente del Consiglio, Presidente, ecc..); esse si differenziano a seconda del diverso ruolo riconosciuto ai partiti politici.

La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione italiana esclude che il corpo elettorale formalmente possa scegliere il Presidente del consiglio, ma la disciplina costituzionale (artt. 92, 93, 94) è compatibile tanto con le modalità di formazione del Governo tipiche della democrazia mediata, quanto con la sostanziale (anche se non formale) investitura popolare del vertice del potere esecutivo.

Consultazioni e incarico per la formazione del Governo

Dopo l’apertura della crisi di Governo (o dopo le elezioni), il Presidente della Repubblica procede alle consultazioni (non previste dal testo costituzionale) con cui si apre il procedimento di formazione del Governo. Il Capo dello Stato, nell’ambito delle consultazioni, incontra i presidenti dei gruppi parlamentari (che si fanno accompagnare dagli esponenti più significativi dei rispettivi partiti), i presidenti delle due Camere, ex-Presidenti della Repubblica, nonché tutte le altre personalità che ritenga utile sentire per venire a conoscenza delle posizioni dei partiti in ordine alla formazione del Governo e dei negoziati che, nel frattempo, si svolgono tra gli stessi.

L’incarico (anch’esso non previsto dal testo costituzionale) è conferito oralmente dal Presidente della Repubblica e di regola viene accettato con “riserva” che viene sciolta solo dopo che l’incaricato ha svolto con successo la sua attività. Questa consiste nell’individuazione della lista dei ministri da proporre al Capo dello Stato per la nomina e del programma di Governo, i cui contenuti siano tali da avere il consenso dei partiti della coalizione e, quindi, l’investitura fiduciaria da parte del Parlamento.

*Preincarichi esplorativi* In taluni casi, in cui la situazione politica è incerta, il PdR prima di conferire l’incarico vero e proprio, può procedere a preincarichi esplorativi per valutare la possibilità di formare un Governo.