Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof Baratta, libro consigliato Il sistema istituzionale dell'Unione Europea - cap 1-8

Gli elementi strutturali della costruzione europea

Cap 1 → il percorso di integrazione europea

I fondamenti ideali e culturali del progetto di integrazione

L’UE non è uno Stato federale se per esso si intende il modello fondato su un governo federale con poteri sufficienti a garantire l’unità politica ed economica tra le entità federate, anche perché se fosse un sistema federale gli Stati sarebbero entità indipendenti e le Corti nazionali sarebbero organi giurisdizionali regionali di un ord unitario.

La natura delle cose mostra una realtà diversa: l’UE è un’originale costruzione rimasta incompiuta, le peculiarità di tale sistema si fondano sull’ideale perseguito dai fondatori delle Comunità europee che vollero caratterizzare la costruzione europea come percorso di integrazione degli Stati e dei rispettivi popoli → il preambolo dei Trattati infatti recita che gli Stati membri intendono “portare avanti il processo di creazione di un’Unione più stretta fra i popoli d’Europa fondato su valori comuni”.

Il concetto di integrazione si distacca dai fenomeni di cooperazione internazionale delle relazioni interstatuali e, grazie alla valorizzazione dei caratteri originali dei Trattati, emerge una nuova esperienza giur destinata ad assimilare le società statali e a porre fine agli eventi bellici → motivo attribuzione del Nobel per la pace all’Europa (2012).

L’integrazione europea prende forma con la Dichiarazione del 9 maggio 1950 di Schuman che propose di porre sotto un’autorità comune e sovranazionale la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio e il progetto è stato concepito secondo una visione: funzionalista → poiché l’integrazione era la tappa iniziale rivolta all’unificazione economica e politica ponendo fine ai conflitti europei; elitaria → poiché condotta da un’élite intellettuale senza un reale coinvolgimento dei popoli.

Le critiche a tale processo, già messe in conto, si individuano alla luce del fatto che ci si può chiedere se obiettivi così importanti si possano raggiungere senza il coinvolgimento dei popoli, inoltre si possono avere criticità evidenziate da crisi economiche, sociali e sanitarie e dal repentino allargamento dell’UE agli inizi del nuovo secolo.

Il processo di integrazione europea nasce negli anni ’50 in risposta alle guerre mondiali prendendo forma con il Trattato istitutivo della CECA (1952) cui si affiancano i Trattati di Roma (1957), che creano la Comunità economica europea (CEE) e l’Euratom, inoltre i successivi interventi mantengono l’approccio funzionalista e si annoverano anche esitazioni e fallimenti (Trattato “costituzionale” del 2004 mai entrato in vigore).

L’ideale della costruzione europea non nasce però negli anni ’50 ma è di impronta illuministica: l’idea di Europa è quella di un’unità culturale e morale che la rende differente rispetto agli altri continenti e si profila anche come peculiare unità politica, poiché il comune sentire europea si fonda su principi e ideali di libertà sconosciuti in altre parti del mondo e che si riflettono nel sistema giur europeo, tuttavia nell’800 e primo 900 tale idea si rivela debole rispetto alle sovranità nazionali, le quali si pongono all’antitesi dell’integrazione europea traducendosi in un concetto di indipendenza assoluta ed esclusiva non soggetta a restrizioni in cui il potere di governo e della sua comunità sono il fondamento delle norme poste da un potere unico chiuso ad influenze esterne.

Nel 2° dopoguerra gli ideali europei trovano un humus più favorevole in un diverso contesto politico-sociale che per i padri fondatori doveva costituire un punto di non ritorno. Il pensiero politico e il costituzionalismo scompongono la sovranità sul piano interno al fine di contrastare le derive antidemocratiche dei sistemi statali, infatti le moderne democrazie statali trasferiscono la sovranità: in alcuni paesi al Parlamento (UK); in altri al popolo (Francia, Italia), che la detiene in un quadro di garanze cost che delimitano i separati poteri dello Stato e in cui un supremo controllo giurisdizionale garantisce unità e coerenza dell’ord.

Si nota come il processo di integrazione europea tende a decomporre le sovranità nazionali facendole confluire in un contesto sovranazionale e ciò si giustifica giuridicamente nelle clausole europee poste nelle Costituzioni nazionali (in Italia all’art.11 Cost).

È nella cornice funzionalista che si spiegano le specificità strutturali dell’UE: l’UE non è uno Stato, ma è più di un’organizzazione internazionale in quanto il processo di integrazione europea riposa su un corpus iuris unico per il fatto che la strategia funzionalista dà luogo a una costruzione giur più evoluta e complessa, che da un verso produce l’erosione delle sovranità nazionali, dall’altro pone l’individuo al centro di un ord giuridico autonomo da quelli nazionale e internazionale.

È una struttura organizzata di regole autonome che intende preservare le sue specificità strutturali anche nelle relazioni internazionali e possiede un elevato grado di centralizzazione di competenze e funzioni; inoltre è dubbio che le attribuzioni conferite diano luogo a un processo irreversibile, infatti i Trattati possono modificarsi o estinguersi con altri strumenti internazionali.

I valori fondanti e le finalità di integrazione dei popoli

L’UE si fonda sulla Carta dei diritti fondamentali e sui valori comuni agli Stati membri (2-3 TUE), in particolare sul rispetto della dignità umana, libertà, principi democratici (9-12 TUE) e del principio di trasparenza (15 TUE) che ne rafforza il fondamento democratico.

L’UE possiede una doppia legittimazione democratica: il Parlamento rappresenta i cittadini dell’UE; il Consiglio dei rappresentanti dei governi nazionali risponde ai rispettivi Parlamenti secondo i propri sistemi cost; inoltre la Commissione è destinata a divenire organo meno burocratico e più politico in seguito alle elezioni del 2014, in cui viene indicato come Presidente il candidato del partito che aveva ottenuto la maggioranza relativa dei voti dei cittadini europei.

Status civitatis

L’UE conferisce uno ai propri cittadini che attribuisce diritti di voto all’interno e di protezione all’esterno di essa → affermazione di un’identità non legata all’appartenenza a uno Stato-nazione: in tal caso si profilerà una nuova concezione di “appartenenza” di tipo sovranazionale, infatti, pur in una cornice di sopravvivenza degli ord statali, si tende ad affermare una concezione strumentale dell’ord sovranazionale volta all’assimilazione e alla coesione sociale dei popoli europei e in questa prospettiva il riconoscimento di una comunità di valori (art.2 TUE, Carta dei diritti fondamentali) potrebbe rivelarsi il patto fondativo di un’identità sociale distinta da quelle nazionali, benché su queste costruita e derivata.

Tali ricostruzioni portano a un processo di integrazione non solo rivolto alla realizzazione del mercato unico ma permeato da valori sociali, culturali, umanistici e di legalità: ciò è evidente nel preambolo dei Trattati che perseguono obiettivi a lungo termine di “progresso economico e sociale dei popoli, creazione di un Unione sempre più stretta fra i popoli dell'Europa ai fini dello sviluppo dell’integrazione europea” → integrazione concepita come un processo in fieri.

La complessità del sistema e l’erosione delle sovranità nazionali

L’UE possiede un composito sistema istituzionale con competenze e procedure somiglianti all’articolazione di un ord statale piuttosto che a un’organizzazione internazionale: è assiomatico considerare che l’interferenza dell’UE sulla potestà di governo statale sia dovuta all’attribuzione di competenze a un sistema giur sovranazionale con contestuale rinuncia da parte degli Stati, infatti la devoluzione di poteri statali all’UE rappresenta il prius della perdita di quota di sovranità.

Il ruolo della Corte di giustizia nella decostruzione del concetto di sovranità

La previsione di un sistema giurisdizionale organizzato su base gerarchica con al vertice la Corte di giustizia, che garantisce interpretazione e applicazione unitaria di norme comuni, si è rivelato un ulteriore elemento destrutturante delle sovranità nazionali: la Corte assume un ruolo centrale nel definire l’identità del sistema sovranazionale e prospetta l’esistenza di un nuovo ord di tipo sovranazionale, autonomo e distinto da quello internazionale e nazionali frutto di un processo irreversibile.

La Corte di giustizia dagli anni ’60 assume un ruolo nel processo di integrazione europea sancendo:

• Alcuni elementi di gerarchia formale nel sistema delle fonti.
• L’idoneità delle norme sovranazionali a incidere direttamente sulla sfera giur soggettiva dei singoli senza la necessità di un atto statale di intermediazione (sent. Costa c. Enel, 1964 → principio di primazia) e concependo il rapporto ord sovranazionale/statale in una logica monista di prevalenza del 1° sul 2°.
• L’inderogabilità di determinate regole fondative collocate al vertice del sistema.
• Un sistema di comuni garanzie giurisdizionali cui è sottoposto l’ord dell’UE, retto da giudici dell’UE e nazionali, che sono parte integrante del sistema in virtù del legame procedurale dato dal rinvio pregiudiziale; mentre i rimedi giurisdizionali degli Stati membri devono assicurare una tutela effettiva al di fuori dei ricorsi diretti dinanzi ai giudici dell’UE (19 TUE).
• Stati rinunciano ai poteri sovrani con la Corte che aggiunge l’irrevocabilità delle attribuzioni conferite (Corte conserva le competenze sovrane che gli Stati membri le hanno trasferito) fino ad affermare che il primato della normativa comune su quella interna impedirebbe la valida formazione di nuovi atti legislativi nazionali incompatibili con quella normativa.

Secondo la Corte il processo di integrazione sarebbe frutto di una dinamica devolutiva irreversibile e tale natura risiede nella peculiarità dell’ord UE, che non pone semplici obblighi tra gli Stati ma conferisce agli individui, indipendentemente dalle misure statali, diritti “che entrano nel patrimonio giuridico” → l’ord UE non è assimilabile a un sistema di derivazione internazionale ma è integrato negli ord nazionali con i quali si pone in un rapporto di complementarità.

L’appartenenza all’UE si traduce in quotidiane erosioni della sovranità nazionale dovute all’attività delle istruzioni e sul piano teorico l’UE arricchisce le esperienze del moderno costituzionalismo in quanto non è uno Stato né un ente federale poiché gli Stati membri conservano le sovranità sul piano internazionale in vari settori: la delegazione di poteri all’UE, diverso dai loro titolari originari, realizza una singolare forma associativa di integrazione fra Stati sovrani che si accostano in modo orizzontale.

L’integrazione europea esprime un quadro normativo evoluto che permette di porsi come ente decisionale di una serie di interessi generali in un rapporto di verticalità rispetto agli ord statali → ciò si può tradurre in un modello di sovranità condivisa (pooled sovereignty).

Frammentazione della sovranità statale e sovranazionalità

Nel processo di integrazione europea è ravvisabile un ridimensionamento della posizione di indipendenza dello Stato nella sfera internazionale: essi si ispirano allo spirito di sussidiarietà ricorrendo alla cooperazione internazionale e all’UE per svolgere compiti che non riescono ad affrontare individualmente in modo efficace.

In quanto né i Trattati né la Corte di giustizia riconoscono la subordinazione dei Trattati agli ord nazionali, il sistema giur dell’UE assume un carattere marcatamente autonomo perciò non è irragionevole parlare di una rinuncia alle sovranità nazionali in un’ottica di irreversibilità come prefigurata dalla Corte → ricondurre l’integrazione europea ai comuni fenomeni internazionalistici appare poco aderente alla realtà delle cose, quindi nelle vicende istituzionali dell’UE la sovranità relazionale non gioca un ruolo decisivo.

Metamorfosi del concetto di sovranità nel processo di integrazione

Nel tentativo di spiegare la trasformazione del concetto di sovranità nel processo di integrazione europea si utilizza il paradigma della sovranità solidale: se si ammette che l’UE comprime e riduce la sovranità statale non è certo che il modello di rimodulazione della sovranità ruoti intorno allo schema di competenze devolute all’UE (es: la rinuncia della sovranità monetaria non esclude che lo Stato conservi il potere d’imporre l’uso della moneta unica al popolo interno).

Si potrebbe parlare allora di sovranità diffusa tra poteri attribuiti a istituzioni comuni e quelli conservati dagli Stati in una visione dinamica in cui la sovranità è costantemente in evoluzione a seconda del quotidiano esercizio delle competenze attribuite.

Il processo di integrazione è sempre meno riducibile ai rigidi schemi della nozione tradizionale di sovranità e non sembra tanto importante cristallizzare la suddivisione tra competenze statali e dell’UE, mentre sembra più utile individuare modelli di potestà diffuse e ripartite tra una pluralità di titolari interni e sovranazionali al fine di rendere tali forme di esercizio sempre più rispondenti ai principi di democrazia e giustizia sociale.

Infatti la dottrina ricorre alla concettualizzazione dei rapporti tra UE e Stati nei termini di ordinamento costituzionale composito destinato a racchiudere una visione unitaria di diritto primario e cost nazionali in una prospettiva di processo cost europeo.

L’affievolirsi della sovranità nazionale nel pluralismo normativo

Il processo di integrazione europea mostra che l’idea di sovranità assoluta tende a stemperarsi in un contesto di pluralismo normativo in cui gli Stati sono indotti a rinunciare ai caratteri di chiusura, esclusività, della summa potestas classica nozione di sovranità: in tale prospettiva si potrebbe profilare l’esistenza di molteplici sistemi normativi coesistenti su un piano di parità e reciprocamente autonomi senza un meccanismo di definizione dei potenziali conflitti tra ord statale e UE.

L’ord giuridico dell’UE convive indissolubilmente con quelli statali ma non è assimilabile ad essi e tale convivenza è qualificata perché è fondata sui comuni principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani; tuttavia se l’UE non è subordinata all’auctoritas statale si pone un problema di efficacia su come risolvere le eventuali antinomie, ma non di esistenza dell’ord UE.

Il problema dell’efficacia implica che debbano crearsi meccanismi di soluzione delle aporie tra valori non conciliabili sul piano interpretativo. Di assicurare la convivenza tra norme UE e diritti statali si incarica la giurisprudenza con un 1° paradigma di norma di conflitto giurisprudenziale che è dato dal principio di mutuo riconoscimento: esso esprime una regola per assicurare la coesistenza armoniosa tra ord differenti; per risolvere conflitti tra sistemi di regole eterogenei; per assicurare l’effettività dei diritti fondamentali degli individui e delle libertà del mercato unico.

Un 2° paradigma è dato dalle esigenze imperative connesse all’interesse generale che, in assenza di norme uniformi, permette agli Stati membri di regolamentare la vita economica e sociale sul proprio territorio qualora perseguano scopi meritevoli di tutela che la Corte di giustizia riconosce tali → l’esigenza di elaborare criteri ordinatori dei conflitti normativi viene percepita dalla Corte di giustizia, mentre le corti nazionali si sono talvolta posti nei confronti della Corte in una logica di collaborazione che trova il fondamento nel principio generale di leale collaborazione (4 TUE).

3 Cap 2 → l’appartenenza all’Unione

L’acquisto dello status di membro

I 6 Stati membri concepiscono le comunità come enti aperti all’adesione di altri Stati → UE composta attualmente da 27 Stati, con la procedura di adesione ex.art.49 TUE che ne stabilisce la condizioni.

La qualità di membro dell’UE è subordinata a 3 requisiti: il richiedente deve essere uno Stato ai sensi del dir internazionale; deve appartenere al continente europeo (es: rifiuto candidatura del Marocco, non della Turchia); deve rispettare e impegnarsi a promuovere i valori dell’UE espressi all’art.2 TUE.

Il Consiglio europeo di Copenaghen (1993) sancisce il princ per cui i paesi europei possono aderire all’UE a condizione di soddisfare prerequisiti di natura politica:

• Devono avere istituzioni stabili idonee a garantire democrazia, principio di legalità, diritti umani e minoranze (criterio della stabilità democratica).
• Devono fondarsi su un economia di mercato e sulla concorrenza (criterio economico).
• Devono accettare l’acquis dell’UE e gli obiettivi di unione politica, economica e monetaria (criterio giuridico).
• Il Consiglio europeo di Madrid (1995) aggiunse la necessità che i paesi adattino le proprie struttura amministrative al quadro giuridico dell’UE.

Per la procedura di adesione vi sono 2 fasi: inizialmente lo Stato indi