Riassunto esame cultura politica e servizio sociale, prof. Baccetti, libro consigliato la tradizione civica nelle regioni italiane, Putnam

La tradizione civica nelle regioni italiane (Putnam)

Prefazione

Il progetto di ricerca (durato 20 anni) prese avvio da alcune questioni fondamentali relative alla teoria e alla pratica della democrazia. Al centro della trama ci sono due elementi critici: la decentralizzazione del potere e il risvegliarsi dell’impegno civile.

Nel 1970 il governo decise di mettere in atto il dettato costituzionale che prevedeva l’istituzione dei governi regionali (regioni). Sempre nel 1970, Putnam decise di fare un primo sondaggio su un campione di neo-consiglieri di diverse regioni italiane. Nel 1975, insieme a Bob e Raffi, c’è stato un secondo ciclo di interviste.

Inizialmente la ricerca si è focalizzata sulla continuità e sul cambiamento, utilizzando le interviste del 1970 come termine di paragone per misurare lo sviluppo istituzionale. In seguito, l’attenzione si è spostata sulla comparazione effettuata nella dimensione dello spazio e non su quella del tempo. Man mano si è capito che le differenze tra le regioni avevano radici storiche.

La spiegazione del rendimento politico ed economico delle istituzioni risiede nel senso civico. Emerge una grande differenza tra nord e sud:

• Nord: funzionano meglio
• Sud: funzionano peggio, in quanto le regioni del sud sono in ritardo perché gli abitanti sono intrappolati in una cultura politica che non li porta a cooperare tra loro, non hanno senso civico = scarso capitale sociale che non porta alla cooperazione.

Anche un individuo dotato di molto senso civico, se viene inserito in una società priva di senso civico, è destinato a comportarsi in modo non cooperativo, a violare le norme del codice stradale, ad agire con egoismo ecc. ecc.

Sud riforma politica = avviare un circolo virtuoso che inneschi nei cittadini atteggiamenti non egoistici nei confronti delle istituzioni riforma culturale.

Introduzione: lo studio del rendimento delle istituzioni

Scopo della ricerca = teorico, metodo di studio = empirico.

Un viaggio di studio

Seveso in Lombardia e Pietrapertosa in Basilicata sono le città di arrivo/partenza in questo viaggio immaginario lungo l’Italia. Durante questo viaggio si possono scoprire le profonde differenze storiche tra il punto di partenza e quello di arrivo.

Nel 1976 Seveso divenne famosa per il disastro ecologico causato da uno stabilimento chimico che eruttò una nube tossica di diossina, investendo le case, le officine, i campi e gli abitanti. Seveso = simbolo del rischio di un disastro ecologico.

A Pietrapertosa negli stessi anni la maggior parte degli abitanti vivevano ancora nei tuguri di pietra e i cittadini battevano ancora il grano a mano; molti uomini del posto erano andati a cercare un lavoro saltuario nei paesi del nord Europa.

In quel momento sia la gente di Seveso che quella di Pietrapertosa doveva far fronte a quelle circostanze che vengono chiamate “beni pubblici” e “mali pubblici”. Le risorse economiche, sociali e amministrative delle due città erano diverse ma in entrambi i casi la gente aveva bisogno dell’aiuto dello stato.

Nei primi anni ’70 la risoluzione dei problemi della sanità e della qualità ambientale divenne di competenza delle regioni. Le ricerche effettuate nelle varie capitali regionali hanno rilevato le tante diverse realtà nel funzionamento delle varie regioni.

Bari: difficile trovare i funzionari della regione Puglia, difficile trovare la sede centrale, impiegati stanchi e gli stessi pugliesi non nascondono il loro disprezzo verso l’amministrazione regionale.

Emilia Romagna: palazzo dalle pareti di vetro facile da trovare, portiere cortese accompagna la gente nell’ufficio competente dove l’impiegato consulta un archivio informalizzato relativo ai problemi e alle scelte politiche regionali.

Quali sono le condizioni per creare un’istituzione rappresentativa che sia forte, efficace e responsabile? Nel 1970 furono istituiti 15 nuovi organismi regionali dotati di strutture e mandati costituzionali identici. Nel 1976-77 gli organismi furono autorizzati a legiferare su molti problemi di carattere pubblico. Alcuni anni prima erano state istituite altre 5 regioni a statuto speciale con poteri costituzionali più ampi. Regioni a statuto speciale = caso a parte sotto alcuni aspetti ma rispetto all’indagine sono da considerare alla pari delle altre 15 regioni.

Sulla carta le regioni sono tutte identiche e dotate degli stessi poteri ma il contesto sociale, economico, politico e culturale in cui i nuovi organismi si sono trovati a operare differiscono da una regione all’altra in modo drammatico. Da un punto di vista sociale ed economico, alcune zone erano annoverabili tra i paesi del Terzo mondo, mentre altre regioni erano pronte ad entrare nell’era preindustriale motivo: tradizione politica diversa.

Il piano del viaggio

Le istituzioni forgiano la politica le istituzioni influenzano la politica in quanto forgiano l’identità degli attori, il potere e le strategie. Le istituzioni sono forgiate dalla storia la storia conta poiché è legata al percorso compiuto cioè ciò che avviene prima condiziona ciò che viene dopo.

Considerare le istituzioni come:

• Variabile indipendente: analizzare come il cambiamento istituzionale modifichi l’identità, il potere e la strategia degli attori politici
• Variabile dipendente: esaminare come il funzionamento delle istituzioni sia condizionato dalla storia

N.B. tra queste due fasi c’è una terza ipotesi secondo cui il rendimento reale delle istituzioni è modellato dal contesto sociale all’interno del quale esse operano cioè la stessa istituzione funziona in modo diverso in contesti diversi.

Istituzioni politiche = insieme delle procedure che regolano il processo decisionale collettivo e gli agoni politici in cui emergono si risolvono le divergenze. Ma dobbiamo ricordare che le istituzioni sono strumenti per raggiungere degli scopi non solo per arrivare a degli accordi il cittadino esige che i governi non solo prendano delle decisioni ma le mettano in pratico.

Concetto di rendimento istituzionale si basa sul modello: richieste sociali, interazione politica, governo, scelte politiche, realizzazione. Le istituzioni governative ricevono inputs e producono outputs in risposta alle domande della società. Per conseguire una performance di alto livello un’istituzione democratica deve essere responsabile ed efficiente = responsabile nel prendere in considerazione le richieste degli elettori ed efficiente nell’impiegare risorse limitate per venire incontro alle richieste.

Per spiegare la dinamica del rendimento istituzionale ci sono 3 correnti di pensiero:

• Modello istituzionale = ingegneria istituzionale (John Stuart Mill) un governo rappresentativo funzionante dipende dall’appropriato ordinamento delle parti formali e da una certa dose di fortuna nella vita economica e negli affari istituzionali e una buona struttura funziona anche nel caso la fortuna venga a mancare
• Fattori socioeconomici (Dahl) la qualità di governo è legata ad una modernità sia in termini temporali che spaziali. Fino a che una nazione non diventa moderna il rendimento delle istituzioni non può raggiungere il livello prevalente attualmente nei paesi sviluppati (se c’è disoccupazione, basso livello d’istruzione la democrazia non attecchisce)
• Fattori socioculturali Platone nella Repubblica sosteneva che i sistemi politici variano a seconda della natura dei cittadini, quindi il funzionamento di un’istituzione politica varia in base all’indole/ natura dei cittadini (relazione forte tra i costumi di una società e la cultura politica). Tocqueville nell’opera La democrazia in America dà importanza alla connessione con i costumi di una società e l’esercizio della politica. Egli infatti fu sorpreso dall’associazionismo in America forte partecipazione faceva funzionare le istituzioni americane in modo più efficace rispetto a quelle europee = risorsa della democrazia (il suo sinonimo diventa partecipazione).

N.B. i 3 fattori non sono isolati.

Metodo di indagine

La ricerca ha trovato spunti ed esempi andando a curiosare per un ventennio nelle varie regioni e immergendosi nell’ambiente locale. Le informazioni necessarie sono state ricavate da una serie di ricerche, concentrate inizialmente su 6 regioni selezionate in modo da rappresentare le profonde diversità del paese. In seguito lo studio è stato esteso a tutte le altre regioni.

L’indagine comprende:

• 4 cicli di interviste condotte con i consiglieri regionali nelle 6 regioni selezionate (1970-1989)
• 3 cicli di interviste personali a rappresentanti della vita locale condotte nelle 6 regioni prescelte (1976-1989) + un sondaggio nazionale compiuto per posta tra rappresentanti locali (1983)
• 6 sondaggi eseguiti a livello nazionale e altri sondaggi compiuti tra gli elettori (1968-1988)
• Esame di una massa di misure statistiche sul rendimento delle istituzioni in tutte le 20 regioni
• Esperimento per valutare la prontezza della risposta alla domanda dei cittadini (1983)
• Studio dei casi di politica istituzionale e di programmazione regionale nelle 6 regioni selezionate (1976-1989) + esame delle norme legislative emanate dalle 20 regioni (1970-1984)

Il cambiamento delle regole: vent'anni di sviluppo delle istituzioni

La creazione delle regioni

1860 Unità d’Italia. La varietà dei dialetti in uso era tale che non più del 10% di tutti gli italiani parlava la lingua nazionale (le differenze dialettali non rendono facile la comunicazione). Una forte autorità centrale era considerata il rimedio indispensabile per un nuovo stato nazionale le cui singole parti si stavano integrando a fatica. Decentramento incompatibile con la prosperità e il progresso politico.

Politica del trasformismo = sostegno necessario per mantenere la coalizione governativa veniva acquistato ritoccando alcuni aspetti della politica nazionale, in modo da venire incontro a esigenze locali. I sistemi di protezione clientelare a struttura gerarchica divennero il canale attraverso cui assegnare lavori pubblici e ammorbidire il centralismo amministrativo.

I sistemi di controllo centrale negoziato sopravvissero durante tutto il periodo fascista: abolite le elezioni, i partiti, le libertà politiche, ma rimasero al potere i tradizionali organi del potere esecutivo e larga parte della vecchia classe dirigente. Sia sotto la monarchia che sotto il Fascismo che sotto la Repubblica postfascista per i politici locali tutte le strade conducevano a Roma (= le decisioni erano rimesse al governo centrale).

Solo dopo la seconda guerra mondiale si ebbe un risorgere delle aspirazioni regionaliste. Il mandato costituzionale di istituire le regioni fu attuato in breve tempo nelle 5 regioni a statuto speciale per diversi motivi:

• Regioni al confine
• Minoranze etniche
• Lingue diverse
• Popolazioni che fanno resistenza a diventare italiani

Dalla metà degli anni ’70 molte cose cominciarono a cambiare:

• Economia italiana si sviluppò rapidamente
• Molti italiani emigrarono dal Sud verso il Nord
• La forza lavoro nel settore agricolo scese dal 42% al 17%
• Migliorò l’alimentazione
• Diminuirono di 2/3 l’analfabetismo e la mortalità infantile

Febbraio 1968 approvata la legge che regolava i meccanismi elettorali per i governi regionali a statuto ordinario, seguita 2 anni più tardi dalla legge sui finanziamenti alle regioni. Giugno 1970 elezione dei primi consigli regionali. Nei mesi successivi tutti i consigli elessero il presidente regionale e la giunta e stesero uno statuto in cui vennero descritte la struttura, le procedure e le competenze regionali. N.B. passarono altri 2 anni prima che il governo centrale emanasse i decreti che autorizzavano il trasferimento di poteri, risorse finanziarie e personale alle nuove istituzioni per cui le regioni non iniziarono ad operare prima del 1/04/1972.

Luglio 1975 le forze regionaliste riuscirono a far approvare dal parlamento la legge 382 che trasferiva alle regioni nuovi importanti funzioni. In una lunga serie di incontri al vertice tra il giugno e il luglio del 1977 i rappresentanti dei maggiori partiti raggiunsero un accordo su un pacchetto di leggi decreto 616 = prevedevano lo smantellamento e il trasferimento alle regioni di 20000 uffici dell’amministrazione centrale, vari ministeri ed enti sociali parastatali. Inoltre, all’amministrazione regionale fu assegnata la responsabilità legislativa che riguardava diversi argomenti vitali. Le regioni amministravano ¼ dell’intero bilancio nazionale, trasferendo agli organismi regionali la piena responsabilità amministrativa del sistema sanitario nazionale e del sistema ospedaliero.

I vertici politici regionali: «un nuovo modo di fare politica»

In seguito all’istituzione delle regioni nacque una nuova classe politica. La classe politica regionale aveva subito una profonda depolarizzazione ideologica concezione più pragmatica della gestione pubblica. Essa è attribuibile principalmente a una forte convergenza verso centro-destra su una serie di questioni che erano state in precedenza all’origine di molte controverse.

Dal ’45 alla fine degli anni ’80 politica italiana = forte polarismo/contrasto ideologico fra partiti:

• Democrazia cristiana (al governo)
• Partito comunista (all’opposizione)
• Partito socialista (ha rappresentato meno questo contrasto) = società italiana divisa.

La polarizzazione della politica italiana nasce dalla polarizzazione mondiale. Il mondo era diviso in 2 blocchi: democrazie occidentali e Unione Sovietica. Il restringersi delle distanze ideologiche ha fatto nascere la tolleranza fra i vari partiti conseguenza = miglioramento dei rapporti che ha reso più facile il raggiungimento di intese per la soluzione di problemi concreti. Tutto ciò è collegato alla percezione delle priorità istituzionali dei consiglieri.

Come si spiega che la cultura della classe politica regionale è cambiata in modo così sorprendente in 20 anni?

Tra le varie spiegazioni spiccano 3 ipotesi:

• Rinnovamento elettorale i più focosi tra i consiglieri eletti nelle prime elezioni non furono rieletti o furono rimpiazzati da esponenti più moderarti e/o più in sintonia con gli elettori. Se questa ipotesi fosse valida ciò che cambiavano non erano le opinioni ma la composizione del consiglio regionale
• Politica nazionale forse la classe politica italiana durante gli anni ’70 e ’80 è diventata più centrista e realista. Questa interpretazione è messa in discussione dal perdurare o dall’accentuarsi della polarizzazione partitica nell’opinione pubblica e nell’elettorato in quello stesso periodo
• Socializzazione istituzionale è ipotizzabile che la partecipazione ai problemi della regione abbia convinto i protagonisti a passare dal dogmatismo ideologico al pragmatismo più consensuale. Delle 3 ipotesi questa è la sola che implica che la riforma istituzionale è stata consequenziale per la politica regionale, dal momento che ha fornito un luogo di incontro dove i leader politici potevano arrivare ad un accordo con gli avversari sui problemi pratici dell’amministrazione regionale.

Il rafforzamento dell’autonomia regionale

Dopo il 1976 l’autonomia e l’identità istituzionale delle regioni hanno avuto un forte sviluppo (es. potere legislativo). Con l’acquisizione di più potere e più autonomia i politici regionali sono sempre meno disposti ad accettare la linea politica dettata da Roma, soprattutto se è in contrapposizione con gli interessi della regione. L’emergere di un sistema politico regionale autonomo traspare nei contatti dei consiglieri durante una qualsiasi giornata lavorativa. Il consigliere è diventato un rappresentante effettivo della regione.

I rapporti tra le regioni e il governo sono migliorati in modo notevole durante gli anni ’80. A partire da quel momento le battaglie che accompagnarono la nascita delle regioni sono diventate un ricordo del passato.

La preoccupazione per il crescente deficit nel bilancio attribuito dalle autorità centrali all’irresponsabile inefficienza delle regioni, ha indotto l’amministrazione centrale a chiedere dei tagli nelle entrate regionali. Le autorità regionali però hanno fatto osservare che i finanziamenti provenienti dallo stato sono in gran parte vincolati nella destinazione da leggi statali molto dettagliate. Nel 1981 massimi esponenti di tutte le regioni costituirono la Conferenza dei presidenti della regione allo scopo di avere un foro nel quale poter esporre al governo le proprie idee. Con l’avvicinarsi del 1992 e del Mercato unico europeo, le regioni hanno cercato anche di influire direttamente sulle decisioni prese a Bruxelles.

La logica del decentramento è diventata autonoma, cosicché le regioni dopo 2 decenni agiscono come un centro di vita politica italiana reale, autonomo e sempre più distinto.

Mettere le radici: la regione e il suo elettorato

Alla fine degli anni ’70 e negli anni ’80 in molti regionalisti (soprattutto del Sud) ci fu una sensazione di speranze frustate, progetti infruttuosi, occasioni mancate e ore perse. Quindi, cominciò a diffondersi un senso di depressione, a causa di:

• Procedure burocratiche lente ed inefficienti
• Impiegati spesso demotivati, poco qualificati e professionali
• Mancanza di coordinazione tra i vari enti
• Progetti poco utili e irrealizzabili

Molti dei problemi amministrativi nascono da carenze legate al personale. Il Parlamento aveva stabilito che il personale degli organismi regionali dovesse essere trasferito soprattutto dai ministeri romani e dagli enti parastatali, impedendo alle regioni di assumere personale selezionato direttamente.