Riassunto completo VDL scienza dell'amministrazione 12 CFU - Prof. Nicolò Conti

Arg. 1 – Paradigmi di organizzazione amministrativa e percorsi di cambiamento nella P.A.

Lezione 1: Alle origini della P.A.

Regimi antichi (Impero romano, antica Grecia)

Gli apparati di tipo amministrativo e fiscale erano già presenti nell’Impero Romano e Greco e servivano per la realizzazione delle grandi opere, per esempio le vie di comunicazione, gli acquedotti, le opere pubbliche di grande importanza. Queste opere naturalmente avevano bisogno di essere pianificate, controllate e finanziate a livello centrale. La pubblica amministrazione svolge da sempre una funzione primaria, quella dell’estrazione delle risorse dalla società, quella che oggi chiameremmo fiscalità (ad esempio quanto chiedere in termini di contributi, come distribuire la fiscalità tra i cittadini), conformemente a queste regole devono poi essere applicate le sanzioni laddove le stesse non fossero rispettate dai cittadini.

Le magistrature di estrazione locale dei signori feudali

Successivamente a una fase di declino di grandi imperi dell’antichità, nasce una sorta di frammentazione geografica e del potere politico; in particolare inizia quella lunga fase che associamo con il feudalesimo, dove abbiamo un vasto numero di magistrature locali che hanno competenza su ristretti territori che coesistono in maniera orizzontale. L’età feudale rappresenta un’esistenza del potere politico e civile, affiancato dal potere religioso e quindi una frammentazione del potere fra più entità. In quest’epoca abbiamo una negazione di tutti i principi della moderna burocrazia, un esercizio del potere personalistico da parte del Signore feudale.

Le corporazioni nelle città-stato

Abbiamo poi uno sviluppo successivo degli antecedenti della burocrazia in senso moderno, in particolare le corporazioni nelle città-stato. In Italia le città-stato hanno avuto un ruolo molto importante, in particolare nel centro-nord Italia, dalla Toscana in su, pensiamo a città-stato come Firenze, Genova o Venezia, quindi si tratta di stati sovrani che hanno un’estensione geografica contenuta a quella urbana che hanno adottato una forma di autogoverno, incentrata fortemente sulla figura della corporazione. Le corporazioni erano, in sostanza, forme di rappresentanza di interessi particolaristici e corrispondevano a diverse attività di tipo mercantile, artigianale, quindi una corporazione, ad esempio, per coloro i quali lavoravano i filati o le pelli, etc. Le corporazioni negoziavano decisioni sulla base anche di compromessi. Le arti, la conoscenza, il commercio hanno vissuto una grande espansione grazie al contributo di queste città-stato, ma la modernità ha rappresentato anche una parabola negativa, poiché come vediamo ai giorni nostri, quello che prevale sulla forma organizzativa del potere è una forma nazionale con un’estensione territoriale più ampia di quella della città-stato.

Le assemblee dei ceti e le grandi monarchie

Dalla fase di frammentazione del potere alla fase di frammentazione territoriale che attraversa tutto il medioevo fino agli inizi della modernità, segue poi un processo di concentrazione del potere con la nascita delle grandi monarchie europee. All'interno di queste monarchie europee le assemblee dei ceti rappresentano un po’ la forma successiva alle corporazioni delle città-stato, cioè una forma ancora di rappresentanza di interessi particolaristici, che tuttavia perdono sempre più di importanza, al consolidarsi del potere del sovrano e in particolare con la trasformazione delle grandi monarchie in monarchie assolute, vale a dire quelle forme in cui il sovrano gode di un potere assoluto, non mediato o addirittura di un potere riconosciuto come per investitura diretta divina.

Abbiamo mappato la presenza di alcuni antecedenti storici della burocrazia in senso moderno. I bisogni ai quali questi antecedenti rispondevano sono in certa misura analoghi a quelli della burocrazia moderna (garantire la corretta applicazione della legge e garantire una buona fiscalità) ma comunque questi apparati amministrativi hanno una connotazione profondamente diversa rispetto alla moderna burocrazia.

Le burocrazie moderne

Perché avere delle burocrazie diverse rispetto agli antecedenti storici che abbiamo citato? Innanzitutto cambia il contesto di riferimento. Abbiamo lo sviluppo delle cosiddette monarchie (processo di accentramento del potere politico), che contraddistinguono tutta l’età moderna fino alla contemporaneità.

Non sempre a queste monarchie corrisponde una nazione di riferimento, perché spesso corrispondono molte nazioni. Si pensi ai moderni imperi, come ad esempio quello austro-ungarico, all’interno di questo vasto impero convivevano diverse nazioni. Lo stato italiano è uno stato nazionale in quanto pur in presenza di alcune minoranze nazionali, come ad esempio quella del Sud Tirolo, in cui per la stragrande maggioranza viene condivisa la stessa lingua e presenta gli stessi tratti culturali.

A questo processo di forte aggregazione e concentrazione del potere in imperi multinazionali che caratterizzano una prima fase della modernità segue una fase di nuova frammentazione su base nazionale. Si pensi per esempio alla frammentazione dell'impero asburgico dopo la Prima guerra mondiale, il quale venne suddiviso in molti stati secondo il principio di appartenenza nazionale (l'Austria, l'Ungheria, la Croazia, etc.). Questo tipo di divisioni caratterizza tutta la fase moderna fino alla contemporaneità e diciamo che a monarchie geograficamente molto estese, si sostituiscono via via delle monarchie con dei confini territoriali più circoscritti.

A questo processo corrisponde anche la sottrazione di potere ai signori feudali ed alla Chiesa. Certamente il caso italiano è il caso più emblematico, ma tutte le monarchie hanno conosciuto un processo di progressiva emarginazione della chiesa, se non altro del potere politico. Questo è avvenuto perché, affinché un moderno stato si costituisca, è necessario che tenga sotto controllo e riesca ad emarginare il potere di organizzazioni concorrenti. Stessa necessità di emarginazione per quel che riguarda le corporazioni urbane perché possono finire per creare un problema di particolarismo eccessivo.

Il potere unico e nazionale del monarca si consolida, quindi, le monarchie nazionali aumentano. A questo punto si crea il problema della sopravvivenza di queste monarchie le quali subiscono una costante minaccia da parte delle altre monarchie concorrenti. Per poter sopravvivere è necessario dotarsi di forti apparati militari, ad es. attraverso il sistema della leva obbligatoria. Tutto questo comporta una concentrazione delle risorse della monarchia nelle spese belliche. Il finanziamento dell’apparato militare crea un’esigenza di accresciute entrate fiscali che solo una burocrazia meglio organizzata può effettivamente assolvere.

Lo stato moderno e la P.A.

Lo stato moderno è essenzialmente una forma organizzativa del potere che si struttura attraverso una complessa rete istituzionale, un sistema di regole, nonché dei confini territoriali ben definiti. Lo Stato moderno è caratterizzato dai seguenti elementi:

• Accentramento dei poteri: La nascita degli stati moderni va di pari passo con il consolidarsi delle monarchie nazionali, proprio perché al processo di definizione del potere politico su base nazionale, corrisponde anche la necessità di esercitare questo controllo non solo a livello centrale tipicamente dove risiede il sovrano, ma anche nelle periferie. Il monarca, quindi, deve dotarsi di istituzioni e apparati amministrativi.
• Il principio di territorialità: definizione di chiari confini territoriali entro i quali far valere la legge monarchica.
• Impersonalità nell’applicazione della legge: quindi in maniera neutrale ed oggettiva. Progressivamente al sostegno dell'attività militare e all’estrazione fiscale, si aggiungono nuove funzioni civili per le burocrazie pubbliche, in particolare abbiamo funzioni nel campo economico (perché la potenza militare si alimenta attraverso il drenaggio di risorse economiche) in particolare per regolamentare e incentivare gli scambi economici. Tra gli interessi economici rientrano anche le conquiste coloniali, in particolare è il caso della Francia e dell’Inghilterra, i cui imperi d’oltremare, diventano vastissimi nel corso dei secoli. A questo potremmo aggiungere anche le accresciute conoscenze in campo tecnico-scientifico, vale a dire il processo di industrializzazione che ha le sue origini in Inghilterra, ma che poi si espande in tutto il continente europeo; l'attività assistenziale, l'igiene pubblica e l'assistenza sociale. Si riduce la capacità di intervento della Chiesa, in particolare quel ruolo anche assistenziale che era stato presente per lungo tempo. A questo compito che viene meno, lo stato moderno comincia a intervenire a favore anche degli strati più disagiati del popolo. Tutto ciò, naturalmente, crea un accentramento del potere che non conosce pari nelle fasi storiche precedenti.

Lezione 2: Modello ideal tipico di burocrazia

Il modello ideal tipico di burocrazia

Weber è l'autore che, attraverso un’osservazione del processo di strutturazione della moderna burocrazia, nonché attraverso una riflessione su quelli che dovrebbero essere i tratti ideali di una burocrazia in senso moderno, elabora un modello “Ideal tipico”; questo non si traduce in maniera fedele in alcun contesto nazionale e in nessun momento storico, ma certamente è un modello che può essere preso a riferimento. Questo modello ha le seguenti caratteristiche:

• I burocrati moderni devono attenersi a principi di razionalità e legalità, applicati al perseguimento dello scopo. Vale a dire, una volta sanciti gli obiettivi e un quadro delle regole, il burocrate deve applicare il tutto in maniera razionale, senza interferenze di altro genere.
• Altro principio è quello universalistico della neutralità nell’applicazione delle disposizioni. Una volta che il quadro delle regole viene definito a livello statale, queste devono essere applicate in maniera universalistica a tutti i cittadini e non più su basi personalistiche.
• Il principio di specializzazione, in quanto sempre più nelle assunzioni viene richiesta una competenza tecnica accertata attraverso il reclutamento meritocratico, tipicamente il concorso pubblico, non più secondo il principio di vicinanza del burocrate al potere politico.
• Principio della gerarchia della centralizzazione. Anche in presenza di forme di decentramento è necessario, tuttavia, che esista una centralizzazione che corrisponda alla capitale amministrativa, nella quale risiedono alcune istituzioni centrali dello Stato. La moderna burocrazia viene rappresentata come una struttura piramidale - la gerarchia.

Limiti al modello burocratico di amministrazione

- La chiusura corporativa della burocrazia, vuol dire che la burocrazia invece che agire nell’interesse pubblico sempre più si fa auto rappresentante dei propri interessi e quindi degli interessi della classe media in quanto rappresentanti.

- La burocrazia è largamente refrattaria alla valutazione del suo agire. Verificare i risultati è essenziale. Pensiamo, ad esempio ad una politica a favore dell’ambiente. È importante stabilire se quella politica ha ottenuto il risultato che era stato individuato, per esempio di riduzione dell’inquinamento da polveri.

- La de-responsabilizzazione del burocrate all'interno della vasta macchina amministrativa.

- L’ingerenza della politica nel reclutamento dei burocrati. Vediamo che la politica esercita forme di pressione molto forti sulla pubblica amministrazione, già dalla fase di reclutamento.

Problematicità del processo decisionale

A questi limiti del modello burocratico di amministrazione si sommano delle problematicità inerenti tutto il processo decisionale che quindi vede coinvolti politici e amministratori, in particolare per quel che riguarda la natura delle decisioni. Le decisioni sono spesso dettate da preferenze per esempio di natura ideologica, decisioni che risentono molto delle proprie visioni del mondo. La razionalità assoluta prevede tutta una serie di precondizioni, per es. che l'informazione di cui dispone il decisore sia un’informazione completa e laddove vi sia carenza di competenza, ma necessità di prendere una decisione, vi sarà un principio di razionalità limitata e non assoluto. Inoltre, si è visto che le decisioni risentono sempre dell'eredità del passato, è difficile avere delle totali discontinuità, quindi anche laddove vi siano errori che sono stati commessi in passato, questi spesso vengono reiterati. Le decisioni avvengono in un flusso decisionale spesso disordinato. La rappresentazione è come un cestino della spazzatura, dove entrano dei rifiuti non differenziati, in maniera disordinata per natura, per tipo di decomposizione, etc. In politica, gli stimoli entrano in maniera disordinata e i risultati finali possono essere molto diversi da quelli attesi all’origine.

Lezione 3: Percorsi di sviluppo della P.A.

Elementi di sviluppo storico

• Centralizzazione (maggiore in Francia e Italia, più contenuta in Gran Bretagna, Stati Uniti e Germania). Uno dei principi cardine della burocrazia moderna è quello della centralizzazione. Questo processo in certi casi trova delle forme di resistenza. Per esempio nella Gran Bretagna vi era una certa consuetudine da parte della monarchia di delegare alla piccola nobiltà terriera la gestione amministrativa delle periferie del Regno e quindi qui, il processo di centralizzazione subì delle forme di resistenza. La centralizzazione ha avuto degli esiti differenziati anche a seconda del sistema che consideriamo; al giorno d'oggi alcuni paesi si presentano ancora in una forma federale. La Francia viene presa come lo stato centralizzato per eccellenza ed è per l'appunto un caso dove la forza della monarchia francese sotto diversi regnanti, tra cui in particolare si distingue Luigi XIV, ha realizzato questo processo di centralizzazione vincendo sulle resistenze dei poteri periferici.
• Integrazione della borghesia negli uffici (prima in Gran Bretagna, Stati Uniti e Francia, successivamente in Germania e Italia). Un altro elemento tipico dello sviluppo storico della burocrazia della pubblica amministrazione è quello dell’integrazione della borghesia negli uffici, senza più assegnazioni su base personalistica. Questo avviene in alcuni casi, per un'alleanza che il regnante realizza con la borghesia alle spese dell’aristocrazia, in certi casi cioè l’aristocrazia viene vista dal regnante come un ostacolo al suo assolutismo. In altri casi, al contrario, abbiamo avuto un’apertura progressiva dei pubblici uffici alla borghesia, senza che l’aristocrazia venisse completamente esautorata. Il processo è tardivo nel caso italiano per le difficoltà nel creare uno stato unitario. Quindi, a diverse velocità, ma si assiste comunque ad un’apertura alla burocrazia dei pubblici uffici.
• Reclutamento meritocratico (esteso in Francia, Gran Bretagna, Germania e Italia, limitato negli Stati Uniti). Reclutamento meritocratico, questo è un altro elemento di sviluppo, perché uno dei principi della burocrazia moderna è quello di superare la detenzione dei pubblici uffici dietro un corrispettivo economico o di ereditarli: bisogna realizzare un principio di selezione strettamente meritocratico (es. concorso pubblico). Questa forma di reclutamento risulta estesa in alcuni paesi come la Francia, la Gran Bretagna, La Germania, l'Italia, ma più limitata in alcuni contesti come ad esempio quello americano. Nel modello americano quello che prevale fino a tardo ‘800 è piuttosto un reclutamento su base personalistica. Si tratta del cosiddetto spoils system - sistema delle spoglie. Le spoglie sono quelle posizioni da attribuire di cui i governanti dispongono nel momento in cui hanno realizzato una vittoria elettorale e possono distribuirle a figure ad essi vicine per ripagare, per esempio, dell'impegno profuso nella fase elettorale o perché considerati elementi che meglio possono realizzare la politica del governo. Questo tipo di sistema subisce una correzione intorno al 1880, proprio perché si legifera in maniera tale da ridimensionare la portata di questo sistema che comunque continua ad esistere fino ai nostri giorni. Nel momento in cui viene eletto il Presidente degli Stati Uniti, egli dispone di un certo numero di spoglie, quantitativamente molto consistente, oltre che qualitativamente perché questi appunto ricoprono gli uffici di dirigenza più alta. Il funzionario resta in carica quanto il Presidente.

Tre fattori facilitanti per l’introduzione di una riforma amministrativa

1. Presenza di una crisi o di una pressione esogena, quindi esterna, che renda impraticabili le vecchie prassi. Questo si è realizzato, attraverso le grandi crisi economiche, es. quella degli anni '70, a seguito dello shock petrolifero o ancora a partire dagli anni '90 con il processo di unificazione monetaria in Europa.
2. Presenza di una leadership politica autorevole. È stato sostenuto da alcuni autori molto riconosciuti, come Crozier, che la p.a. è una complessa macchina che non è in grado di autogenerare un cambiamento significativo senza una guida forte.