Riassunti completi contabilità pubblica VDL 9 CFU - Prof. Carmela Gulluscio

Arg. 1 – Primi insegnamenti di contabilità pubblica

Introduzione

Facendo un passo indietro, nei paesi di lingua tedesca ed in particolar modo in Austria e in Germania, già dal diciassettesimo secolo c’era una grande intenzione verso le vicende amministrative e contabili della Pubblica Amministrazione. Si svilupparono un insieme di discipline comunemente note con il nome di “scienze camerali”. Erano delle dottrine abbastanza variegate che riguardavano la p.a. a tutto tondo. Tuttavia, con la rivoluzione francese e poi con la formazione degli stati liberali, le discipline camerali iniziarono a perdere la loro importanza e si dissolsero progressivamente, dando origine a varie discipline di matrice economica, in particolare, l’economia politica, la scienza delle finanze e la contabilità di stato.

Nel 1838, Ferdinando I istituì le prime due cattedre “italiane” di contabilità di stato, bandendo un concorso e prevedendo la loro istituzione presso due facoltà di giurisprudenza, a Pavia e a Padova (visto che l’Italia si trovava sotto la dominazione austriaca). A queste due cattedre “italiane” di contabilità di Stato seguì un periodo di “buio”. Successivamente, soprattutto con l’istituzione delle Scuole Superiori di Commercio, questi insegnamenti ripresero ad essere attivati.

Francesco Villa

Francesco Villa nacque a Milano nel 1801 e conseguì il diploma di ragioniere e agrimensore. Si trattava di una persona piuttosto eclettica, che mostrò attenzione verso varie tematiche, pubblicò un trattato denominato “La contabilità applicata alle amministrazioni private e pubbliche”. È importante ricordare che questo trattato partecipò ad un concorso indetto dal governo austriaco per il miglior trattato di contabilità di stato e vinse il primo premio. Egli proponeva l’uso della contabilità camerale di stampo austriaco per le p.a., improntato alla “partita semplice”. C’è poi un’altra pubblicazione di Francesco Villa importante che risale al 1867 intitolata “Pensieri e nozioni sulla pubblica amministrazione”. Villa in questo secondo volume si fa fautore di altri approcci contabili per la p.a. ed in particolar modo della “Partita Doppia”.

Bisogna pensare alla circostanza in cui questo cambiamento di impostazione ha avuto luogo: sicuramente la maturazione scientifica dell’autore e la necessità di collocarsi in un contesto di discussione scientifica diverso, in cui ormai la contabilità camerale era considerata minoritaria. L’importanza di Francesco Villa nell’ambito del panorama scientifico italiano è notevole, tanto da considerarlo il fondatore della nostra ragioneria scientifica.

La cattedra di Pavia però non ebbe vita lunga, poiché nel 1859 fu istituita la Regia Accademia scientifico-letteraria a Milano e quindi materialmente la facoltà filosofico-letteraria di Pavia, l’insegnamento di Francesco Villa, fu trasferita. La cattedra di Padova è stata più longeva di quella di Pavia, poiché è stata attiva tra il 1839 e il 1866 e in questo periodo veniva retta prevalentemente in base alle indicazioni dell’impero austriaco. Nel 1866 ci fu l’annessione di Venezia all’Italia, in seguito alla quale la cattedra fu soppressa e l’allora titolare, Antonio Tonzig, fu collocato a riposo. La cattedra fu riattivata nel 1877, sotto forma di insegnamento libero dei corsi di studio e non più di corso ordinario.

Antonio Tonzig

Antonio Tonzig nacque a Gorizia nel 1804, una volta completati gli studi universitari, prima filosofia poi contabilità di stato, iniziò l’attività di praticante presso la Ragioneria Generale. Nel 1839, ebbe il momento focale della sua carriera, con il superamento del concorso a cattedra presso l’università di Padova. Nel 1866, dopo l’annessione di Venezia all’Italia, la cattedra venne soppressa e Tonzig fu collocato a riposo per diversi anni, proprio perché vi era un sentimento diffuso di rifiuto verso i retaggi del passato. Nel 1877 la cattedra fu riattivata e quindi, in qualità di libero docente, Tonzig riprese ad insegnare a Padova, non solo Contabilità di stato ma anche altre discipline di stampo economico.

I contenuti dell’insegnamento di Tonzig sono rimasti più o meno inalterati. Le principali tematiche affrontate si possono così sintetizzare:

• Introduzione alla contabilità in generale;
• Si sofferma poi sulla contabilità di Stato e i “metodi” contabili utilizzati all’epoca;
• Analizza le differenze tra i vari metodi e cerca di individuare quello più adatto alle P.A.;
• Parla della “logismografia”, che è un approccio contabile diffusosi dopo l’unità d’Italia ed ideato da Cerboni. Tra i contrari alla logismografia c’era proprio Tonzig che la riteneva un approccio troppo complesso e dunque poco concretamente applicabile, però egli tratta della logismografia perché sostanzialmente vi è obbligato;
• Altre tematiche affrontate sono il demanio pubblico e il patrimonio dello Stato, gli inventari, i contratti.

Nell’arco dei vari anni di insegnamento di Tonzig, uno degli argomenti che ha più ampiamente affrontato è la scelta dell’approccio contabile più adatto alle amministrazioni pubbliche. Egli asseriva che l’approccio camerale fosse il più adatto al settore pubblico, in particolare allo Stato e che la Partita Doppia fosse più adatta al settore privato. Questo fu per lo studioso un problema perché durante il periodo della dominazione austriaca egli fu, insieme a Villa, il principale esponente delle logiche austriache in tema di contabilità di Stato ma, una volta conseguita l’unità d’Italia egli venne relegato in una posizione minoritaria perché rimase uno dei pochi fautori della contabilità camerale mentre Villa si aprì all’uso della Partita Doppia.

Arg. 2 – Natura insegnamento contabilità

Natura insegnamento contabilità pubblica

Storicamente, in Italia, gli insegnamenti di Contabilità Pubblica sono nati nell’area tecnica come afferenti alla Ragioneria e sviluppatisi poi in una branca di studi più ampia che prende il nome di Economia Aziendale. Il fatto che in Italia gli insegnamenti di Contabilità Pubblica siano transitati dall’area tecnica a quella economica-giuridica porta a chiederci quale sia la collocazione più adatta per questo tipo di studi. Tra i tanti contributi a questa discussione ce n’è uno particolarmente interessante: un articolo di Alberto Riparbelli che nel 1960 trae spunto dall’espletamento di una procedura concorsuale per l’attribuzione di una docenza di “Contabilità di Stato”, in cui la commissione era composta prevalentemente da giuristi. La cosa apparve molto strana e così Riparbelli ha cercato di capire quale fosse la natura più corretta da attribuire all’insegnamento.

Analisi Riparbelli – punto di vista terminologico

Egli è partito dall’analisi del nome dell’insegnamento, “Contabilità di Stato”. Riparbelli ha osservato che, parlando di “contabilità”, probabilmente si voleva richiamare il concetto di “Ragioneria”. Allora si deve escludere che gli insegnamenti di contabilità di stato possano rientrare nelle discipline giuridiche, poiché si sta invece parlando di discipline di stampo contabile. Sorge tuttavia un problema: la ragioneria è qualcosa di più complicato ed esaustivo rispetto alla contabilità, che potrebbe essere considerata come «quella parte della Ragioneria che si occupa dei conti e delle rilevazioni contabili delle varie aziende». In conclusione, questa analisi di carattere terminologico ci dice che probabilmente qualcuno ha voluto assimilare la parola “contabilità” alla parola “Ragioneria”.

Analisi Riparbelli – punto di vista concettuale

Riparbelli ha analizzato il pensiero di vari studiosi. Il tratto in comune a tutti gli studiosi di area tecnica è il concetto secondo cui la Contabilità di Stato (quindi anche la contabilità pubblica) deve rientrare nelle discipline “tecniche”. Il pensiero di questi studiosi può essere inquadrato in due categorie principali. 1- coloro che considerano la Contabilità di Stato come “Ragioneria applicata all’azienda dello Stato”. 2 - coloro che includono gli insegnamenti di Contabilità di Stato come parte integrante dell’economia aziendale. Ben diversa è l’impostazione dei giuristi i quali asseriscono che la Contabilità di Stato sia solo ed esclusivamente una disciplina di carattere giuridico e quindi hanno escluso che le si potesse attribuire una natura diversa. Alcuni giuristi, comunque, hanno riconosciuto la presenza di aspetti tecnici accanto a quelli giuridici.

Analisi Riparbelli – Conclusione personale

Dopo aver analizzato questi contributi, Riparbelli è giunto ad una sua personale interpretazione: la Contabilità di Stato è a tutti gli effetti solo ed esclusivamente una disciplina tecnica, anche se presenta innegabili legami con l’economia e con il diritto. Riparbelli afferma che neppure la denominazione “Contabilità di Stato” sia idonea a qualificare una disciplina tecnica. Si può chiamare, ad esempio, “Ragioneria di Stato”, se si accoglie l’impostazione restrittiva di stampo bestano, oppure “Economia dello Stato” se si accoglie l’interpretazione estensiva di stampo zappiano.

Arg. 3 – Alcuni concetti introduttivi: le amministrazioni pubbliche

Amministrazioni pubbliche

Nel D.Lgs. 165/2001 si legge: «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado…, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane…, le Camere di commercio…, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali...». Gli enti ricompresi nella categoria delle amministrazioni pubbliche sono eterogenei, con un elemento che li accomuna: svolgono un’attività produttiva in base alla quale realizzano beni o servizi.

Sistema Europeo dei conti nazionali e regionali (Sec95)

In base al Regolamento del Consiglio Europeo n. 2223 del 1996, si è deciso di creare il “Sistema Europeo dei conti nazionali e regionali”, più semplicemente detto “Sec95”. Sono state suddivise le entità produttive in 5 categorie omogenee che possono essere identificate all’interno di ciascuno dei Paesi membri dell’Unione Europea; questo perché deve essere possibile fare dei confronti a livello internazionale. Le categorie individuate sono:

• Società finanziarie che esercitano attività di intermediazione finanziaria e di assicurazione.
• Società non finanziarie che producono beni e servizi con finalità di utile.
• Le amministrazioni pubbliche.
• Le famiglie, che possono svolgere attività di consumo di b&s, ma anche attività di accumulazione.
• Le istituzioni sociali private che sono al servizio delle famiglie, quali partiti, sindacati, associazioni culturali, ricreative e sportive.

In sostanza, secondo le norme europee, nel settore delle amministrazioni pubbliche:

• Produttori di beni e servizi destinabili alla vendita
• Produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita

La distinzione tra queste due entità viene effettuata laddove si ravvisa la presenza di prezzi economicamente significativi dal punto di vista della domanda/dell’offerta ->i loro importi influiscono in modo rilevante sulle q. di b/s richiesto/offerto. Si possono identificare 2 posizioni:

• La cessione del bene o del servizio avviene senza che venga richiesta all’utilizzatore una controprestazione monetaria. Pensiamo, per esempio, al caso in cui ci si trovi per strada e un vigile urbano ci dia delle indicazioni: al servizio prestato dal vigile urbano non corrisponde una controprestazione monetaria diretta ma si tratta comunque di un servizio pubblico.
• Può poi verificarsi un caso completamente opposto in cui si ha la cessione di un bene o di un servizio ad un prezzo remunerativo: ad esempio se andiamo a far benzina ad un distributore Agip paghiamo un prezzo che è remunerativo dei costi sostenuti.

Naturalmente tra queste due situazioni limite possiamo incontrare una moltitudine di posizioni intermedie, in cui parliamo di una somma che consente di coprire una parte delle spese di produzione. Si pensi al caso in cui si paghi una tassa scolastica: questa riesce a coprire solo una minima parte del costo che l’istituzione scolastica deve sostenere per poter fornire nell’arco dell’anno il servizio di istruzione. Ovviamente quando vengono pagate delle somme che non sono completamente remunerative dei costi sostenuti, l’ente che fornisce quella prestazione lo copre attraverso dei trasferimenti che provengono da un ente pubblico superiore, il quale a sua volta normalmente ottiene queste somme attraverso la fiscalità generale. In ogni caso, per parlare di amministrazioni pubbliche, il Sec95 usa il criterio convenzionale del 50%: un criterio in base al quale più del 50% del prezzo viene coperto in maniera remunerativa. In base al Sec95, il settore delle amministrazioni pubbliche include:

• Le amministrazioni centrali che hanno una competenza che riguarda l’intero territorio nazionale.
• Le amministrazioni locali la cui competenza riguarda uno specifico territorio.
• Gli Enti di Previdenza e assistenza sociale.

Il settore pubblico allargato

Il “Settore Pubblico Allargato”, indicato con l’acronimo SPA, include tanto le Amministrazioni Pubbliche (AP-quelle indicate dal sec95), quanto il settore Extra Amministrazioni Pubbliche, indicato con l’acronimo EAP. In altre parole, possiamo dire che il Settore Pubblico Allargato è la sommatoria, sempre secondo il Sec95, di AP + EAP. A sua volta l’EAP è dato dalla sommatoria di:

• Imprese Pubbliche Nazionali (IPN) - ACI, ENEL, ENI
• Imprese Pubbliche Locali (IPL) – Consorzi e forme associative di Enti locali

I cambiamenti all’interno del Settore Pubblico Allargato possono derivare da varie cause: pensiamo, ad esempio alle politiche di privatizzazione oppure alle forme di esternalizzazione, oppure si è entrati a far parte di una più vasta comunità quale quella europea.

Le amministrazioni pubbliche territoriali – APT

Un’altra entità di cui è fondamentale trattare è quella delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali (APT), dette anche Enti Pubblici Territoriali: Comuni - Province – Città Metropolitane - Regioni - Comunità Montane - Comunità Isolane - Unioni di Comuni. L’elemento che le accomuna è il fatto che agiscono su un determinato contesto territoriale e quindi devono soddisfare i bisogni della collettività di riferimento; la loro importanza sta aumentando, anche a causa del decentramento e della tendenza alla sussidiarietà verticale - tendenza al progressivo spostamento di alcuni servizi (e competenze) da enti pubblici “maggiori”, quali lo Stato, a enti pubblici “minori”, per esempio Regioni, Province e Comuni, che sono più vicini ai cittadini.

È importante soffermarsi su delle forme di collaborazione istituzionale tra Comuni:

• Accordo di programma. Ha alcuni tratti in comune con la Convenzione però non nasce per gestire congiuntamente delle funzioni comunali o per erogare insieme dei servizi pubblici, ma serve essenzialmente per realizzare dei progetti. Possono prendervi parte non solo i Comuni ma anche altri enti, quali ad esempio le Province, le Regioni e così via.
• Comunità Montana. Può essere formata da Comuni montani e parzialmente montani, eventualmente anche appartenenti a Province diverse. Contrariamente alla fusione di Comuni, la Comunità Montana non implica il venir meno delle municipalità che vi partecipano ma è un’entità che gode di indipendenza giuridica rispetto ai Comuni partecipanti.
• Convenzione. Si tratta di un accordo tra Comuni per lo svolgimento coordinato di alcuni servizi e alcune funzioni stabiliti nella convenzione istitutiva.
• Gestione associata. È una forma di “agglomerazione” tra Comuni che serve a svolgere insieme alcune funzioni ma non determina la nascita di un nuovo ente.
• Fusione di Comuni. Si tratta di una municipalità formata da due o più Comuni che devono essere tra loro confinanti. La fusione può verificarsi se la somma degli abitanti dei comuni “fusi” è inferiore ai diecimila. Uno dei vantaggi della fusione di Comuni è, ad esempio, che il comune risultante da essa riceva dall’ente superiore un extracontributo che serve a finanziarne l’attività.
• Unione di Comuni. È formata da due o più comuni confinanti che serve a svolgere in comune alcune funzioni, identificate dallo statuto. Lo statuto identifica anche le risorse finanziarie che l’Unione di Comuni deve utilizzare.

Arg. 4 – Le aziende

Diversi possibili approcci di studio dell’azienda

• L’approccio meccanicistico ha una valenza più che altro storica, non avendo trovato consenso in dottrina. Questo approccio assimila l’azienda ad un’entità di tipo meccanico, come ad es. ad un macchinario dentro il quale ci sono parti che interagiscono continuamente tra di loro. L’approccio meccanicistico, però, non tiene conto che il complesso funzionante deve necessariamente avere un valore superiore rispetto alla somma del valore di tutte le parti che formano quel meccanismo.