Programmazione e controllo delle amministrazioni pubbliche

La programmazione delle amministrazioni pubbliche

Architettura giuridica di riferimento

Si inizia a parlare di amministrazioni pubbliche nel XIX secolo. All’epoca, tuttavia, l’amministrazione si confondeva con l’apparato politico finché non si è andati verso la Repubblica. L’amministrazione pubblica si presenta nella Costituzione come un apparato sottoposto alla Legge che assicura la piena realizzazione dei diritti civili, sociali ed economici dei cittadini (artt. 97-98 Cost.). Ciò attenua il rapporto della PA con il Governo in favore di quello con la collettività. Si sviluppano, dunque, pluralismo e decentramento amministrativo.

A seguito della riforma del titolo V della Costituzione nel 2001 si afferma che “Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione” (art. 114 co. 2 Cost.). Inoltre, “Le funzioni amministrative sono affidate ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni o Stato, in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” (art. 118 co. 1 Cost.).

L’apparato pubblico si configura come un sistema amministrativo di tipo pluralistico, composto da corpi distinti ed equiparati i cui rapporti vengono retti da meccanismi istituzionali e procedurali di tipo cooperativo. Per PA si intende “attività attuata per garantire il funzionamento delle diverse forme di organizzazione politica di una popolazione di un territorio”.

Il concetto di azienda applicato alle amministrazioni pubbliche

Nell’evoluzione dell’approccio nella PA, gli elementi principali sono stati i seguenti:

• Europeizzazione: poiché appartenenti all’Unione Europea (UE), è necessario che si abbia un trattamento uniforme in tutti i Paesi membri. A tal fine si è optato per una lettura più uniforme della performance che è avvenuta con la rivisitazione degli strumenti di comunicazione della performance (il Bilancio) attuando un processo di armonizzazione della contabilità pubblica che favorisca una più semplice ed effettiva lettura e comparazione dei bilanci di ogni stato membro garantendo la trasparenza e il trattamento equo dei cittadini europei. In Italia, tale armonizzazione è avvenuta con la Riforma della Contabilità Pubblica con la Legge 196/2009, mentre per quel che riguarda le autonomie locali, la spinta verso il Federalismo Fiscale si è avuta con l’emanazione della Legge 42/2009;
• L’introduzione del concetto di azienda nell’ambito della PA attraverso un processo di aziendalizzazione che ha visto l’inserimento negli anni ’90 dei concetti di efficienza, efficacia ed economicità a cui si sono in seguito aggiunti anche quelli di equità e misurazione. L’azienda si caratterizza per essere un sistema:
  • Socio-tecnico (insieme di beni e persone organizzati al fine di svolgere una serie di attività)
  • Aperto (alle relazioni con l’ambiente esterno)
  • Duraturo (si ipotizza la non cessazione dell’attività, ma piuttosto il suo proseguimento nel tempo)
  • Complesso (composto da una serie di parti diverse, ma tra loro in equilibrio)
  • Finalizzato (alla soddisfazione dei bisogni umani)
  • Dotato di sistemi di controllo (per misurare e valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi perseguiti individuando gli eventuali gap rispetto alla programmazione)

Le implicazioni del processo di aziendalizzazione sono: l’autonomia istituzionale e gestionale; il dinamismo competitivo; la riorganizzazione manageriale e funzionale; la programmazione della gestione; il controllo e la valutazione dei risultati; la responsabilizzazione economica. Per garantire il rafforzamento dei criteri aziendali, occorre la presenza di tre funzioni distinte: la funzione politico-istituzionale che è affidata agli organi elettivi e che si occupa di garantire l’esistenza delle condizioni favorevoli allo svolgimento dell’attività pubblica; la funzione gestionale che è affidata all’organo direttivo il quale deve intraprendere decisioni autonome e specifiche; la funzione operativa che viene attribuita agli organi esecutivi e che si riferisce alla traduzione in azioni concrete delle decisioni intraprese dall’organo direttivo.

• L’introduzione di sistemi manageriali riducendo il peso negativo della burocrazia e rafforzando la distinzione tra le attività di indirizzo e controllo da quelle di carattere operativo. L’attività di indirizzo riguarda la determinazione degli obiettivi e sarà poi affidato ai manager il compito di raggiungerli attraverso lo svolgimento di opportune attività a carattere operativo. I risultati raggiunti saranno oggetto di confronto con quelli attesi;
• L’orientamento agli stakeholders (portatori di interessi) che si allaccia al nuovo concetto di Governance introdotto con la New Public Governance (NPG) staccandosi dalla focalizzazione del puro rispetto delle procedure normative in favore del rispetto degli obiettivi prefissati ed un maggiore orientamento nei confronti dei portatori di interessi. L’attività amministrativa assume così un orientamento alla massima soddisfazione degli stakeholders;
• Sistema informativo per le decisioni a supporto della programmazione che deve risultare tempestivo ed affidabile. Questo sistema serve a monte per la definizione degli obiettivi ed in seguito per il loro monitoraggio per evitare che si operi adottando modalità scorrette e misurando gli eventuali scostamenti tra risultati attesi ed effettivi. Tale sistema consente di rilevare altresì il livello di coinvolgimento dei dirigenti e la qualità raggiunta dal loro operato;
• Sistemi di valutazione della performance.

Il concetto di valore pubblico può essere espresso su 3 dimensioni:

• L’impatto dell’azione amministrativa che qualifica l’azione di un ente sul piano della capacità di elaborare politiche di intervento pubblico;
• La qualità delle prestazioni che deriva dal buon governo e dalle modalità di gestione dell’ente;
• La competitività territoriale che definisce le capacità dell’ente di creare le migliori condizioni di sviluppo territoriale.

Le criticità degli assetti organizzativi

All’interno delle istituzioni, le scelte organizzative sono rivolte verso una configurazione dinamica dell’assetto organizzativo in considerazione di due livelli: la struttura organizzativa e i sistemi operativi. Nella PA le decisioni organizzative sono, tuttavia, limitate da specifici vincoli:

• Appartenenza di ogni ente al più vasto network pubblico;
• Assetto organizzativo regolato dalla legge volto a garantire l’interesse pubblico;
• Integrazione degli organi politici (attività di indirizzo e controllo) e organi gestionali (amministrazione vera e propria dell’ente);
• Mancanza di efficaci sistemi di valutazione dei risultati conseguiti.

È possibile suddividere la struttura organizzativa della PA a 3 livelli:

• Vertice politico: definisce obiettivi e modalità di controllo;
• Dirigenza: si occupa dell’attuazione delle attività volte al perseguimento degli obiettivi programmati;
• Struttura operativa: a supporto della dirigenza nello svolgimento delle attività volte al perseguimento degli obiettivi affidati alla dirigenza e stabiliti dal vertice politico.

Il passaggio da un sistema gerarchico ad uno fondato sulla distinzione tra attività ad indirizzo politico e attività di gestione presenta 2 scopi principali:

• Evitare il coinvolgimento degli organi politici nelle attività gestionali;
• Responsabilizzare i dirigenti.

Agli organi elettivi spettano funzioni di:

• Indirizzo politico;
• Determinazione di obiettivi e programmi di attuazione;
• Verifica dell’effettiva realizzazione degli stessi.

Agli organi dirigenziali vengono attribuite funzioni gestionali.

Le funzioni secondo Fayol

Fayol individua 5 funzioni fondamentali:

• Tecnica (produzione, fabbricazione, trasformazione);
• Commerciale (acquisti, vendite, scambi);
• Sicurezza (identificazione e gestione dei rischi);
• Contabilità (bilanci, inventari, costi, statistiche);
• Direttiva (programmazione, organizzazione, comando, coordinamento e controllo).

La funzione direttiva consiste, dunque, nel:

• Prevedere: preparare e valutare il futuro. Si manifesta nella programmazione e nel piano di azione la cui preparazione coinvolge tutte le principali funzioni;
• Organizzare: creazione di un organismo sociale che, dotato delle risorse necessarie, possa svolgere le funzioni fondamentali;
• Comandare: far funzionare il corpo sociale;
• Coordinare: promuovere armonia tra tutti gli atti aziendali per facilitarne il funzionamento ed il successo;
• Controllare: verificare che tutto si svolga secondo i programmi adottati, agli ordini impartiti e ai principi riconosciuti.

Gestire vuol dire decidere razionalmente sulla base di dati attendibili (dati provenienti da corrette e costanti procedure e metodologie di rilevazione) e significativi (utili per il processo decisionale).

I pilastri della programmazione

• Introduzione del concetto di gestione planning-based;
• Introduzione del concetto di sistema contabile poiché nell’ambito della PA convivono diversi modelli di rilevazione dei fatti di gestione a seconda delle esigenze informative;
• Introduzione di principi contabili comuni e comuni schemi di bilancio per consentire la comparazione a livello nazionale ed europeo;
• Introduzione del concetto di risultato atteso;
• Introduzione dell’approccio stakeholders-oriented.

Il principio di programmazione

La programmazione si esprime secondo due modalità: una narrativa (descrittiva) ed una economico-patrimoniale (contabile). L’armonizzazione contabile a livello europeo ha condotto alla ridefinizione del sistema di programmazione nel settore pubblico realizzatosi con la L.196/2009, il cui art. 7 prevede che le impostazioni delle previsioni in entrata e di spesa dei bilanci della PA si conformino al metodo della programmazione. Quest’ultima si concretizza nel processo decisionale nell’ambito in cui si definiscono gli obiettivi da raggiungere, i percorsi da intraprendere e le migliori combinazioni delle risorse disponibili per ottenere la maggiore soddisfazione dei bisogni della comunità amministrata.

Il processo decisionale

Si può attribuire a H. Simon l’approccio delle fasi del processo decisionale secondo cui la formazione di una decisione segue un processo composto da 5 momenti successivi:

• L’analisi del problema (intelligence);
• La ricerca delle possibili soluzioni (design);
• La valutazione e la scelta dell’alternativa migliore (choice);
• L’attuazione della decisione (implementation);
• Il controllo dei risultati conseguiti e l’eventuale modifica della scelta iniziale (control and review).

Requisiti degli obiettivi (Art. 5 co. 2 D. Lgs. 150/2009)

• Rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale ed alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione;
• Semplici e misurabili in termini chiari e concreti;
• Significativo miglioramento della qualità dei servizi e degli interventi pubblici;
• Riferibili ad un arco temporale determinato;
• Commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard sia nazionali che internazionali;
• Confrontabili con le tendenze della produttività con riferimento al triennio precedente;
• Correlati alla qualità e alla quantità delle risorse disponibili.

Principio contabile applicato 4/1 allegato al D. Lgs. 118/2002 “Programmazione di Bilancio”

“La programmazione è il processo di analisi e valutazione che, comparando ed ordinando coerentemente tra loro le politiche ed i piani per il governo del territorio, permette di organizzare, in una dimensione temporale predeterminata, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione dei fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento”.

La programmazione costituisce il passaggio dalla previsione alla funzione di programmazione nel sistema di governo delle aziende pubbliche ed è un processo che coinvolge i differenti livelli direzionali presenti all’interno di ciascun ente. Il passaggio dalla previsione alla programmazione implica:

• Un forte cambiamento culturale;
• Una diversa predisposizione dell’azione di governo;
• Un differente approccio alle questioni gestionali da affrontare;
• Un orientamento manageriale.

La tecnica di previsione della spesa pubblica

La tecnica di previsione della spesa pubblica rappresenta la premessa per il successivo processo di programmazione. La previsione si avvale di un’analisi dei dati storici. La previsione si fonda su comportamenti certi, basati su dati noti ed è oggettiva nella sua determinazione rispondendo a regole specifiche. La programmazione dei comportamenti futuri è, invece, soggettiva in quanto influenzata dalla valutazione dei responsabili delle decisioni.

Il sistema delle rilevazioni aziendali

Le informazioni relative alla gestione creano il “sistema informativo dell’azienda”. Di particolare rilievo è la presenza del sistema delle rilevazioni economiche aziendali. Le rilevazioni si distinguono in:

• Preventive: si concretizzano nel bilancio di previsione;
• Concomitanti: avvengono durante la gestione;
• Consuntive: avvengono al termine dello svolgimento delle attività di gestione e si concretizzano in una sintesi di periodo ovvero nel bilancio consuntivo o rendiconto di gestione.

Nelle aziende pubbliche il bilancio di previsione si riferisce alle rilevazioni preventive le quali identificano le fonti e gli impegni assunti nel periodo. L’aspetto finanziario è rappresentato dai flussi di denaro in entrata e uscita, mentre l’aspetto economico è caratterizzato da costi e ricavi. I sistemi contabili hanno caratteristiche diverse in base alle finalità perseguite. Quelle del sistema di contabilità economica-patrimoniale è la misurazione a posteriori del raggiungimento delle condizioni di economicità, ovvero l’attitudine dell’azienda di continuare ad operare nel tempo in maniera autonoma. Per la contabilità finanziaria, invece, il fine è dato dall’equilibrio tra entrate ed uscite di denaro. A consuntivo, la contabilità economico-patrimoniale ha ad oggetto la determinazione del capitale di funzionamento e del risultato economico dell’esercizio, mentre la contabilità finanziaria definisce il valore del fondo di cassa e del risultato amministrativo. Per quel che riguarda il metodo di rilevazione, la contabilità economico-patrimoniale usa il metodo della partita doppia che rileva valori numerici che non. La contabilità finanziaria si fonda sul metodo della partita semplice rilevando solo valori numerici individuando entrate ed uscite di denaro. Il sistema contabile finanziario ha funzione autorizzatoria. In contabilità finanziaria sono previste due modalità di identificazione del momento in cui si rilevano i fatti di gestione. La manifestazione finanziaria si può identificare il principio di competenza secondo cui le entrate vengono rilevate quando sorge il diritto a percepire una data somma di denaro, mentre le spese si rilevano nel momento in cui sorge l’obbligo i effettuare il pagamento di un dato importo. Il principio di cassa, invece, prevede che le entrate vengano rilevate nel momento in cui si verifica l’incasso effettivo e le spese quando avviene l’effettiva uscita di denaro.

Gli strumenti della programmazione regionale

• Entro il 30 giugno di ogni anno la Giunta Regionale presenta al Consiglio il Documento di Economia e Finanza Regionale (DEFR) per le successive deliberazioni;
• La Nota di aggiornamento del DEFR da presentare al Consiglio entro 30 giorni dalla presentazione della Nota di Aggiornamento del DEF nazionale;
• Il Disegno di Legge di Stabilità Regionale da presentare al Consiglio entro il 31 Ottobre;
• Il Disegno di Legge di Bilancio da presentare al Consiglio entro il 31 Ottobre;
• Il Piano degli Indicatori di Bilancio approvato dalla Giunta entro 30 giorni dall’approvazione del Bilancio di Previsione;
• Il Disegno di Legge di Assestamento del Bilancio presentato al Consiglio entro il 30 Giugno;
• Gli eventuali Disegni di Legge di variazione del bilancio;
• Gli eventuali Disegni di legge collegati alla manovra di bilancio da presentare entro il 31 ottobre;
• Gli specifici strumenti di programmazione regionali;
• Il rendiconto sulla gestione conclude il sistema di bilancio che va approvato entro il 30 Aprile dell’anno successivo all’esercizio di riferimento da parte della Giunta ed entro il 31 Luglio da parte del Consiglio.

Il documento di economia e finanza regionale (DEFR)

Descrive:

• Gli scenari economico-finanziari internazionali, nazionali e regionali;
• Le politiche adottate;
• Gli obiettivi della manovra di bilancio regionale considerando gli obiettivi della finanza pubblica.

Espone, inoltre, il quadro finanziario unitario regionale delle risorse disponibili per poter eseguire gli obiettivi della programmazione regionale indicandone gli strumenti attuativi nel periodo di riferimento. Le finalità del DEFR: il DEFR definisce gli obiettivi della manovra di bilancio regionale, ha carattere generale, contenuto programmatico e funge da strumento di supporto al processo di previsione. I procedimenti di formazione dei documenti contabili previsionali dell’ente devono necessariamente partire dal DEFR con riferimento agli indirizzi generali. Il DEFR persegue degli scopi specifici:

• Rappresentare il quadro di riferimento per la definizione dei programmi all’interno di ciascuna mansione e per la definizione delle risorse disponibili per il loro finanziamento;
• Orientare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta;
• Costituire il presupposto dell’attività di controllo.