Politica sociale e Sistemi sociali comparati - Appunti

Riassunti di politica sociale

Appunti di politica sociale

Sommario

Appunti di politica sociale

Introduzione

Il WS nasce in Inghilterra verso la metà del XIX sec. e coincide con la fase storica dell’industrializzazione che rappresenta un passo in avanti sotto vari punti di vista rispetto al welfare tradizionale in cui famiglia e Chiesa “la facevano da padrona”. Uno dei concetti fondamentali, come indica il termine stesso, è lo Stato che emerge dal suo torpore e inizia a farsi carico dei bisogni della collettività.

Gli spostamenti di massa delle popolazioni dalle campagne alle città erano dovuti al fatto che l’economia tradizionale agricola era minacciata continuamente da fattori esogeni quali carestie ed epidemie ma, allo stesso tempo, era sussidiaria, cioè bastava appena per il sostentamento del nucleo familiare che non rischiava così di cadere nella povertà. Allo stesso tempo la famiglia era caratterizzata da un regime di autoprotezione integrale, cioè l’insieme delle competenze di cura e mantenimento dei propri membri (per es. il debole era considerato parte integrante del nucleo): per Polany l’economia industriale rompe questi schemi di reciprocità che regolavano il sistema familiare.

In Inghilterra, i primi interventi dello Stato furono le “poor law” che, lungi dall’essere degli interventi di politica sociale, in realtà mascheravano il desiderio della borghesia emergente di tenere alla larga la maggior parte di mendicanti e delinquenti di cui pullulavano le città dell’epoca. Queste strategie di controllo sociale sono tipiche delle politiche liberiste che sono finalizzate a preservare l’ordine pubblico.

In Germania verso la fine del XIX sec. Bismark mise a punto l’esperimento delle “politiche selettive” cioè l’insieme delle misure rivolte a una più stretta categoria di persone come i lavoratori attivi nell’industria pesante, basate su un finanziamento di tipo contributivo (i lavoratori contribuivano per circa i 2/3 del fondo, il resto lo pagava il datore).

In antitesi rispetto alle politiche selettive, sono quelle dette “universalistiche” che furono introdotte da Lord Beveridge e da Kynes negli anni ’30 – ’40 secondo cui gli interventi di politica sociale incominciano ad essere istituzionalizzati e rivolti a tutta la popolazione; le forme di protezione sono erogate come allocazioni monetarie sia di care che di servizi, per cui si dice che il rapporto relazionale si è burocratizzato.

Principi di questo modello sono:

• Universalismo cioè si tende a considerare tutta la popolazione come un'unica categoria di utenza
• Redistribuzione dei redditi, cioè si vuole tutelare le persone con redditi bassi di modo che possano godere di servizi migliori
• Gratuità delle prestazioni tramite prelievo fiscale su base progressiva

Nel corso del secolo scorso sulla base dell’esperienza Bismarkiana e Beveridgiana si combinano in Europa fino a quattro modelli di WS che Esping Andersen ha chiamato “le 4 Europe”:

• Area scandinava (Svezia, Norvegia, Danimarca) che hanno potuto beneficiare sull’basso tasso demografico
• Area anglosassone (Inghilterra, Irlanda) basati sul modello beveridgiano puro
• Area continentale (Germania, Olanda) dominate dalle politiche selettive
• Area mediterranea (Italia, Spagna, Grecia) influenzati dalla cultura cattolica

Attori sociali

Le politiche sociali impegnano diversi attori sociali il cui scopo è elevare il benessere sociale dell’individuo e della famiglia. La fase di attuazione viene chiamata “implementazione”.

Prima dello Stato, la Chiesa è stata il primo attore sociale. Con l’avvento della società moderna interviene lo Stato come secondo attore, poi subentra il mercato che si fa interprete di alcuni settori come le assicurazioni sociali di modo che enti appositi potessero gestire queste quote.

La Chiesa ha dato vita a organizzazioni che si occuparono dell’assistenza in modo da garantire un intervento indiretto, e non più in forma diretta; in base a questa tradizione associativa nasce il Terzo Settore, che vede il suo antenato in Italia nelle IPAB (riconosciute con Legge Crispi nel 1890).

Nel corso del XX sec., intorno agli anni ’80, si assiste all’indietreggiamento dello Stato e all’avanzamento del Terzo settore, tanto che in alcune aree il TS raggiunge il monopolio del mercato sociale mentre in altre è imbrigliato nelle dinamiche del clientelismo.

Alcuni autori parlano a proposito di economia civile cioè il fatto che il tipo di relazioni tra servizio e utenza tende ad essere denormativizzato e ciò va a beneficio degli emarginati: questa qualità relazionale eleva la coscienza civile e sviluppa il processo di civilizzazione che era stato offuscato dalla dinamica dei mercati.

Modelli teorici di classificazione

Titmuss, Saggi sul welfare state, 1955

1. Modello residuale (Public assistance model)

Lo Stato attiva interventi temporanei per sopperire ai bisogni individuali laddove famiglia o mercato non sono sufficienti.

Le prestazioni sono minimali e limitate nel tempo, per cittadini in condizioni di necessità.

Ai cittadini non sono riconosciuti veri e propri diritti di cittadinanza sociale.

2. Modello meritocratico-occupazionale (industrial achievement-performance model)

Lo Stato svolge un ruolo complementare al mercato e fornisce livelli di protezione proporzionali al rendimento lavorativo.

Protezione sociale è dunque garantita a soggetti che abbiano avuto un ruolo attivo nel mercato del lavoro.

Il welfare funge da parziale compensazione delle ingiustizie prodotte o ampliate dal mercato.

3. Modello istituzionale-redistributivo (institutional redistributive model)

Lo Stato svolge un ruolo di protezione e assicurazione per tutti i cittadini.

I criteri degli interventi sono di tipo universalistico.

Dette anche corporative.

Secondo alcuni autori il TS sarebbe tale perché si presenta come “terzo attore” rispetto a Stato e Mercato, quindi la Chiesa non sarebbe altro che assimilata a questa terza categoria. Il termine “terzo” non deve essere confuso con quello “terziario” che indica un settore economico differenziato rispetto al primario (in cui si attingono le risorse minerali o naturali) e rispetto al secondario (in cui si trasformano le risorse in prodotti).

Esping Andersen, The three worlds of welfare capitalism, 1990

1. Modello liberale (USA, Irlanda, Gran Bretagna)

Scopo prioritario: riduzione delle povertà estreme.

Esalta i valori dell’iniziativa individuale e dell’etica del lavoro. Il mercato è visto come strumento prioritario di emancipazione dalle ingiustizie.

Il welfare ha la funzione di stimolare il rientro nel mercato di chi ha perso l’autosufficienza.

I programmi di assistenza sociale sono subordinati al means-test e all’accesso di un’occupazione regolare.

Un ruolo importante è svolto dalle politiche attive del lavoro.

2. Modello conservatore-corporativo (Europa continentale)

Il welfare è incentrato su malattia, invalidità, disoccupazione, vecchiaia.

Le prestazioni socio-assistenziali sono legate alla posizione lavorativa dell’individuo.

I programmi sono connessi alle categorie professionali, effetti redistributivi modesti.

Attenzione alla famiglia come nucleo sociale primario su cui puntare per l’attivazione di risorse solidali, sussidiarietà.

3. Modello socialdemocratico (Olanda e paesi scandinavi)

L’intervento pubblico si propone di garantire prestazioni assistenziali, previdenziali ed educative di alta qualità, sostituendo sia il mercato, sia la famiglia.

Il welfare è finanziato da una consistente percentuale del PIL: alta tassazione + alta soddisfazione.

Rispetto a Titmuss aggiunge la dimensione politica.

Che differenza c’è tra assistenza e previdenza?

La “previdenza” vuole sottoporre a regolazione normativa una serie di interventi che sono in funzione del futuro di quelle persone che non avranno più capacità produttiva (per es. la pensione di anzianità). L’“assistenza” che, invece, è rivolta a tutte le persone indipendentemente dalla propria capacità produttiva, si suddivide in “sicurezza sociale” sostenuta da una serie di interventi in cui l’utente è passivo (per es. gli assegni di disoccupazione) e in “protezione sociale” in cui l’utente diventa protagonista (per es. il reddito minimo d’inserimento, assegni di cura, crediti fiscali).

Lo Stato sociale

L’approccio moderno allo Stato sociale

I due argomenti centrali del dibattito sulle prospettive del welfare state, nella prospettiva moderna, sono la famiglia e la comunità. Come istituzione politica e sociale della modernità, lo Stato sociale si è fatto carico, dagli anni 40’ in poi, del ruolo di soggetto garante per la creazione di un sistema di servizi universalistico in campo sanitario, abitativo ed educativo.

Nell’ambito della progettazione di questi servizi, per tutto il periodo dei trent’anni gloriosi (1945-1975), il ruolo della famiglia e comunità è quindi rimasto periferico e altrettanto si può dire per il settore privato (for profit o non profit che fosse). Si trattava di sradicare quelli che BEVERIDGE considerava i cinque giganti dell’emarginazione sociale: ozio, il bisogno, la malattia, l’ignoranza e la miseria.

Il periodo di tempo compreso tra il 1945 e il 1973 ha rappresentato una sorta di età dell’oro per lo Stato sociale europeo. Nel corso di quegli anni si era creato un implicito accordo tra gli interessi delle imprese e quelli dei lavoratori, fondato sulla reciproca accettazione di un’economia mista in cui si integravano welfare e capitalismo.

Nella maggior parte dei paesi appartenenti all’OCSE (Organizzazione per il Commercio e la Cooperazione Economica), le parti politiche al governo avevano in comune alcuni principi essenziali di governance. Questo modello di stato sociale è stato riletto come welfare fordista, giacché tutelava gli interessi di tutte le parti sociali, consentendo un abbassamento del costo del lavoro; al tempo stesso, garantiva la sicurezza sociale necessaria a stimolare i consumi di massa, e, di riflesso, la produzione di massa, al punto che l’accoppiata di questi due termini era il vero carattere distintivo della crescita economica postbellica.

Nella stagione dello sviluppo fordista si riteneva che solo lo Stato potesse tutelare principi come l’uguaglianza e la giustizia, garantendo a tutti pari opportunità. I principi di base erano quelli dettati dall’illuminismo: ragione, uguaglianza, giustizia. È proprio grazie all’influenza dei principi illuministici che si tende a considerare lo Stato sociale moderno come istituzione della modernità per eccellenza: una fase storica in cui lo Stato incoraggia i suoi cittadini a riconoscere che l’altruismo, la solidarietà e l’attenzione per il bene comune sono i principi fondanti della società.

L’approccio antimoderno allo Stato sociale

Nella prospettiva antimoderna, l’elemento caratteristico è considerare lo stesso progresso o modernizzazione quale problema sociale e politico. L’antimodernismo si fonda sull’idea che esista una natura umana antitetica al collettivismo per cui ciascuna persona, per natura, tenderebbe ad occuparsi soltanto del proprio interesse personale. È quindi il mercato e non lo Stato il mezzo più razionale per fare in modo che ciascuno viva nelle migliori condizioni possibili.

F.A. Hayek è forse una delle figure intellettuali a cui la prospettiva antimoderna, nel campo del welfare, deve di più. Nella sua ottica, sono le azioni spontanee degli individui, nell’adattamento alle contingenze dell’evoluzione umana, che danno forma alla società.

Il modello sociale sostenuto dall’antimodernismo è qualche cosa che fa riferimento al passato, più che al futuro: è una visione che si appella alla fede nella religione e nei modi tradizionali di fare le cose, caratterizzata dall’aspirazione alla stabilità più che al cambiamento sociale.

Nel criticare il welfare state, la prospettiva antimoderna fa leva sul ruolo della famiglia, più che su quello del mercato. La perdita delle funzioni del nucleo familiare per effetto della supposta invadenza del soggetto pubblico, è una delle preoccupazioni più diffuse. La famiglia è infatti considerata come fondamentale unità di misura dell’ordine sociale, in assenza della quale non si potrà che avere una società atomizzata, se non asociale.

L’orientamento antimoderno si fonda sulla visione di una società libera dallo Stato sociale, entro la quale prevalgono valori familiari forti e una vita di comunità attiva, basata sul senso della virtù civica e sulle iniziative caritative. Nella tradizione antimoderna, protagonista fondamentale del welfare è la famiglia patriarcale. Laddove le mansioni di cura e di socializzazione passano dalla famiglia allo Stato, e in particolare ai servizi socio-assistenziali e sanitari, emerge una società moderna che mette a repentaglio la vita familiare.

L’approccio postmoderno allo Stato sociale

Tale approccio punta, più che all’elaborazione di una teoria autonoma, a formulare una critica della modernità. Infatti il metodo da esso utilizzato è la decostruzione analitica che prevede la scomposizione di istituzioni, idee, processi sociali in termini analitici che vengono poi riassemblati in una nuova teoria.

Secondo i teorici postmoderni, la modernità è caratterizzata dalla iperdifferenziazione delle conoscenze scientifico-tecnologiche, dei valori culturali, della iperazionalizzazione del potere politico ed economico e dalla ipermercificazione degli stili di vita.

Per quanto riguarda il welfare State la critica postmoderna si rivolge principalmente alle pretese umanitarie che hanno caratterizzato lo sviluppo dello Stato sociale. Secondo l’approccio postmoderno infatti, alla base del welfare ci sarebbero istanze quali il controllo sociale, l’inflessibilità delle burocrazie pubbliche e il mantenimento dell’ordine pubblico.

Le critiche postmoderne al welfare State sono riconducibili a 3 filoni teorici diversi:

• Postfordismo: caratterizzato da un processo di accumulazione basato sull’equilibrio tra le politiche dei prezzi e dei redditi, dal perseguimento della piena occupazione e dalla contrattazione sindacale collettiva rispetto al fordismo caratterizzato da produzioni, consumo e sindacalismo di massa. Il postfordismo si basa su assetti occupazionali più flessibili, da nuove tecniche di management e da una maggiore limitazione dei poteri sindacali. Inoltre si assiste al passaggio dai mercati di massa ai mercati di nicchia. In tale epoca è possibile suddividere i lavoratori in due fasce. Lavoratori essenziali con specifiche competenze tecniche e con elevati livelli di sicurezza lavorativa e lavoratori marginali poco o per nulla qualificati, carenti sotto il profilo della sicurezza e privi di rappresentanza sindacale. Da questo punto di vista il welfare si è adattato a questa nuova visione del mondo del lavoro incrementando la privatizzazione dei servizi alla persona.
• Analisi post-strutturalista: il welfare ha sempre dichiarato che la sua missione è quella di alleviare la povertà e integrare gli esclusi nella società. In realtà, fin dall’emanazione delle Poor Laws elisabettiane, il welfare si è preoccupato principalmente di classificare gli individui in diverse categorie cercando di gestirli e mantenere l’ordine sociale più che aiutare gli emarginati.
• La politica post-moderna del welfare: segna il passaggio dall’idea che lo Stato sia responsabile del benessere di tutti, all’idea che individui, famiglie e comunità debbano farsi direttamente carico del welfare (di sé e gli uni degli altri). Leonard ha descritto in modo chiaro e articolato il progetto politico di welfare postmoderno che dovrebbe assumere la forma di un’iniziativa di emancipazione. Il welfare nella prospettiva post-moderna si costruisce dal basso, allo stesso tempo lo Stato deve mantenere un ruolo significativo: quello di coordinare l’erogazione dei servizi e fare da ultimo garante dei diritti di cittadinanza.

Integrazione sociale e cittadinanza sociale

Il welfare dei paesi dell’Europa continentale si basa sull’impegno nei confronti della collettività e sull’assunzione di responsabilità verso tutti i soggetti deboli. Esso inoltre si basa sul principio di sussidiarietà secondo cui le responsabilità assistenziali debbano partire dal livello decisionale più basso.

La crescita delle disuguaglianze sociali, dovuta ad una crescente differenziazione tra reddito delle famiglie più povere e quello delle più ricche, non è stata risolta con l’istituzionalizzazione di un welfare plurale fatto di politiche di privatizzazione e di apertura al mercato in quanto, rispetto ai servizi garan