Modulo 2 e 3 Sfide per il cambiamento climatico

Modulo 2 istituzioni e politiche per il cambiamento climatico

• Introduzione alle politiche del cambiamento climatico, di mitigazione e di adattamento; sintesi dell'evoluzione della cooperazione globale e dei regimi per il cambiamento climatico;
• Elementi fondamentali dell'United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), gli attori rilevanti e il contributo della scienza e della comunità scientifica nell'IPCC;
• Il Protocollo di Kyoto, il ruolo dell'Unione Europea nella promozione degli accordi e la politica del clima dell'UE, l'EU ETS;
• L'Accordo di Parigi, gli impegni nazionali volontari (INDCs), il contributo degli attori NGOs e sviluppi recenti;
• Gli attori non governativi, il Patto dei Sindaci, la società civile, i movimenti e le NGOs; casi di studio e approfondimenti con riferimento a paesi sviluppati e paesi emergenti e in via di sviluppo.

Risposte politiche a problemi socialmente rilevanti, problemi politici: che coinvolgono vari enti.

Concetti e definizioni per studiare istituzioni e politiche del cambiamento climatico

I concetti possono essere definiti come: strumenti che permettono di dare un ordine alla conoscenza e all’esperienza, organizzando i singoli elementi della realtà in categorie.

Applicare un concetto per categorizzare significa attribuire ad un oggetto/fenomeno che si osserva e si studia caratteristiche simili a qualcos’altro, già incontrato prima, che appartiene a un tipo, una categoria, rientra in un insieme più ampio.

Le definizioni, in generale, servono a individuare l’oggetto di studio, delimitare ambito di analisi – escludendo qualcos’altro – quindi a definire e specificare elementi e caratteristiche dell’oggetto/fenomeno/misura/azione.

Governance

Governance: possiamo definire governance come “il continuo processo politico di fissare obiettivi espliciti per la società e di intervenire in essa per raggiungere questi obiettivi; fissare obiettivi e prendere decisioni tramite e attraverso il coordinamento orizzontale e verticale”.

È opinione comune degli studiosi e dei professionisti della politica che "governance" - in contrapposizione al termine tradizionale e più limitato "government" - rappresenti un modo più pluralistico e progressivo di concettualizzare il rapporto tra istituzioni di autorità e popolo; che la governance è un concetto intrinsecamente più ampio e inclusivo, che riconosce il contributo di diversi attori e parti interessate multilivello nei processi decisionali.

La governance può essere vista come un modello o una struttura che emerge nei sistemi sociopolitici come risultato "comune" degli sforzi di intervento interagenti di tutti gli attori coinvolti. Questo modello non può essere ridotto a un attore o a un gruppo di attori in particolare. Nessun singolo attore ha tutte le conoscenze e le informazioni necessarie per risolvere problemi complessi, dinamici e diversificati. Forme di istituzioni sovranazionali che non sono organizzazioni internazionali, ma modalità di cooperazione tra stati e organizzazioni internazionali, e altri attori non pubblici, tra cui attori economici, scienziati, reti di grandi aziende per direzionare le decisioni. Un modo di governare che non vede protagonisti solo attori istituzionali e che non ha una logica gerarchica, ma molto più ampia, una logica di tipo orizzontale in funzione di affrontare e risolvere problemi comuni. Un governare “oltre il governo”. La governance non esclude il governo ma è un contenitore più ampio che va oltre le sue funzioni; la cooperazione a livello internazionale assume gran parte della convenzione e accordi che costituiscono i regimi. Anarchia e scarsa regolarità degli attori coinvolti, con contesto di governance in cui è difficile formalizzare gli strumenti di condizionalità e di obbligo che porterebbero ad avere delle buone prospettive su come gli attori coinvolti reagiscano.

Regime

Regime: Stephen Krasner definisce i regimi come "istituzioni che possiedono norme, regole decisionali e procedure che facilitano una convergenza di aspettative".

I Regimi Internazionali possono essere definiti come “Principi, norme, regole e procedure decisionali implicite o esplicite attorno ai quali convergono le aspettative degli attori in una data area di relazioni internazionali”. I regimi "sono accordi più specializzati che riguardano attività, risorse o aree geografiche ben definite e spesso coinvolgono solo alcuni sottogruppi dei membri della società internazionale", secondo Oran R. Young, nel suo libro del 1989 International Cooperation: Building Regimes for Risorse naturali e ambiente.

I tipi di regimi includono Convenzioni internazionali come la Convenzione di Basilea, il Piano d'azione per il Mediterraneo e regimi ben noti come il Sistema di gestione monetaria di Bretton Woods. I regimi internazionali potrebbero includere anche le organizzazioni internazionali in un senso più ampio. Insieme di regole, valori, idee, che mettono insieme attori diversi che mettono in gioco una particolare questione e decidono di dar vita ad una collaborazione stabile. Policy-coordination che non copre una molteplicità di ambiti e azioni, ma è finalizzata ad un settore-ambito scientifico. Formalizzazioni di collaborazioni stabili finalizzati a qualcosa di specifico.

Differenza tra governance e regime: mentre governance si riferisce agli attori coinvolti, per regime si intendono gli strumenti usati da tali attori in diversi sistemi delle relazioni internazionali.

Istituzione

Istituzione: in senso generale, il termine istituzione sottintende due principali categorie di significati. Istituzione intesa come struttura tangibile e norme codificate ed invece istituzione intesa come abitudini, consuetudini e codici morali che possiamo considerare intangibili ovvero norme non scritte.

Un’istituzione è quindi anche un insieme di valori di usi, costumi e consuetudini che fungono da riferimento per un dato assetto sociale.

Tale insieme di norme e vincoli formali e informali regola e disciplina le condotte dei soggetti appartenenti ad una data collettività e ne regola le reciproche interazioni.

Istituzione significa anche l’insieme delle pratiche consolidate, dei modi di procedere, in altre parole le “regole del gioco” che ordinano atti della nostra quotidianità.

La Convenzione quadro delle Nazioni Unite per il cambiamento climatico è un’istituzione, perché definisce delle regole formali per la collaborazione a livello internazionale, chi e quando gli attori coinvolti si incontrano per definire gli avanzamenti formali dei protocolli da seguire.

Politica e politiche, ovvero politics e policies

Politics - In via generale può essere definita come l’attività che ha a che fare con il potere e la lotta per il potere. Ma anche ambito e regole di partecipazione, regole elettorali nonché assetti di divisione dei poteri (esecutivo e legislativo, giudiziario). La logica che vi sta dietro i vari attori coinvolti, dimensione che va a registrare le dinamiche che si sviluppano per ottenere il potere e decisioni di favore.

Policy – L’insieme di decisioni e azioni che i governi disegnano e traducono in provvedimenti e misure concrete per risolvere problemi collettivamente rilevanti. Il termine policy viene normalmente associato a qualcosa di “più grande” di singole decisioni, ma di “più piccolo” di cambiamenti generali della società… si tratta di un concetto che si colloca a metà strada” (Heclo 1972). Insieme di proposte decisioni e azioni che vengono approvate dai governi, messe in atto dai governatori ma anche attori non pubblici che vanno a risolvere problemi politicamente rilevanti. Per capirne le dinamiche serve almeno un decennio.

Mitigation e mitigazione

Mitigazione: Quando si parla di mitigazione dei cambiamenti climatici, ci si riferisce a tutte quelle azioni che riducono l’emissione in atmosfera dei gas serra responsabili del riscaldamento globale. Quindi si fa riferimento a politiche di mitigazione per abbattere le emissioni.

La mitigazione del cambiamento climatico consiste in azioni per limitare il riscaldamento globale e i suoi effetti correlati. Ciò comporta riduzioni delle emissioni umane di gas serra (GHG) e attività che ne riducono la concentrazione nell'atmosfera. Le risposte politiche ed economiche includono il prezzo del carbonio tramite tasse sul carbonio o scambio di emissioni di carbonio, l'abolizione dei sussidi ai combustibili fossili, regolamenti semplificati per l'integrazione dell'energia a basse emissioni di carbonio e il disinvestimento dal finanziamento dei combustibili fossili.

Adattamento e adaption

Adattamento: Si tratta di azioni pubbliche – ma anche private - di anticipazione e di planning per la riduzione del rischio rappresentato da fenomeni estremi; possono includere strategie di livello nazionale e locale, di azioni concrete che le comunità locali e anche gli individui mettono in atto.

Pur essendoci diverse definizioni, riportiamo quella fornita da Biesbroek et al. (2010): “Le strategie di adattamento in generale sono definite come un piano d'azione generale per affrontare l'impatto del cambiamento climatico, compresa la variabilità climatica e gli estremi. Comprenderà un mix di politiche e misure con l'obiettivo generale di ridurre la vulnerabilità del paese. A seconda delle circostanze, la strategia può essere globale a livello nazionale, affrontando l'adattamento tra settori, regioni e popolazioni vulnerabili, oppure può essere più limitata, concentrandosi solo su uno o due settori e regioni.

La governance globale per il cambiamento climatico

La prospettiva di studio

Lo studio della politica del cambiamento climatico attraverso le RI: le Organizzazioni Internazionali, i Regimi, gli Organismi Intergovernativi, le Convenzioni, gli Accordi, le Conferenze delle Parti, i negoziati internazionali. Risposte politiche, perché sono risposte fornite a problemi collettivamente rilevanti di cui la politica si occupa, dei governi nazionali, regionali o delle organizzazioni sovranazionali, ad un livello ampio ed elevato che alcune organizzazioni Internazionali (ONU) hanno dagli anni ’70 fornito ed elaborato a fronte di un problema emergente nell’agenda dei Governi e poi ha rappresentato una delle sfide più significative a livello globale. Esso nel corso degli ultimi 10-15 anni sta sfidando il modo in cui il sistema internazionale è capace di rispondere a problemi sovranazionali dati certi assunti, forme adeguate di cooperazione tra stati. Ma sono essi efficaci?

Sia gli stati ricchi che paesi emergenti, classificati tra i maggiori inquinatori, sono protagonisti al pari ma con ruolo e peso diverso, nelle risposte di mitigazione e adattamento.

Lo studio della politica del cambiamento climatico attraverso la PC e l’approccio della governance: la Governance, i regimi di Policy, gli Attori istituzionali, gli attori NGs, i processi di policy, coalizioni di interessi (grandi aziende, energie alternative, ambientalisti), gli Strumenti di policy (carbon tax, ETS, strumenti volontari). Com’è nato l’assetto di risposte e quali sono i suoi strumenti, in primis la convenzione quadro del 1992, che rimane il risultato della prima conferenza mondiale che ha affrontato il problema del cambiamento climatico e ha fissato una procedura basata sulla partecipazione attiva delle parti che hanno partecipato a questa convenzione, e che regolarmente porta i sottoscrittori a riunirsi, parlare dei risultati ottenuti e dei problemi chiave, così come i nuovi obiettivi da realizzare.

COP26, come i media nazionali reagiscono all’evento? Quali attori, interessati a partecipare, sono coinvolti, per direzionarne i risultati? Quali sono gli obiettivi realizzati?

Confronto tra politiche nazionali, cosa porta alcuni paesi a farsi portavoce di politiche per il cambiamento climatico? Cosa porta altri ad ostinarsi dal farlo, disimpegnarsi a farlo? Alcuni paesi come la Gran Bretagna e la Germania sono diventati tra gli attori più impegnati dal punto di vista internazionale. Coinvolgimento ed efficacia degli impegni intrapresi da attori non governativi, reti di imprese, associazioni ambientaliste e gruppi di ricerca che affiancano il lavoro dell’IPCC, la conoscenza scientifica per definizione che fa da riferimento a tutte le proposte che emergono su questo campo.

La natura del problema e le possibili risposte istituzionali e di policy

Climate change as a ‘wicked problem’

Incertezza scientifica anche se i nessi causa effetto sono per lo più chiari, i trends, l’evoluzione, i rischi, la distribuzione dei costi e i tempi dell’impatto dei problemi del CC e delle soluzioni di policy rimangono incerte. Fino al 1980 il cambiamento climatico era percepito più che altro nel contesto di curiosità scientifica e ricerca. Non che l’IPCC non fornisca una base ampia e certa per quanto riguarda le origini antropogeniche e lo sviluppo del cambiamento climatico, ma l’incertezza scientifica è riferita alle tendenze future che non sono sicuri, i suoi effetti negativi, la sua evoluzione. Andamenti non incrementali, effetti esponenziali, quanti danni e in quanto breve tempo i danni saranno prodotti? Alcune soluzioni di policy possono non essere efficaci, ma i costi di adattamento e mitigazione sono tanti, ed incerti i benefici che saranno prodotti.

Molto scetticismo, anche scientifico (supportato da gruppi d’interesse e lobby), ha posticipato la piena consapevolezza, da parte dell’opinione pubblica e delle figure istituzionali, del problema del cambiamento climatico. Valori diversi sono a rischio dal cambiamento climatico, non solo reddito e risorse economiche, ma anche biodiversità e solidarietà sociale. Non è chiaro se tutti questi valori possano essere monetizzati. Come valutare costi e benefici che si accumulano nel prossimo futuro? Quando gli orizzonti temporali sono così lunghi, l'attualizzazione per pura preferenza temporale non esprime un atteggiamento su come il consumo dovrebbe essere programmato nel tempo, ma piuttosto esprime un atteggiamento su come valutare le diverse persone, e questo implica questioni di etica. Il fatto che le persone presenti possano valutare le persone future meno di quanto valutino sé stesse non dovrebbe essere solo per questo motivo incorporato in un'analisi economica senza ulteriori esami. Nonostante la riduzione delle emissioni di gas serra dovrebbe ridurre la probabilità e la gravità dei danni causati dai cambiamenti climatici, abbiamo pochissime idee sugli impatti specifici dei cambiamenti climatici su società come la nostra, che vivono su pianeti come questo, e molto meno dati su come cambiamenti specifici nella composizione dell'atmosfera sono suscettibili di provocare impatti specifici. È difficile chiedere a persone che ora vivono molto bene, che in molti scenari hanno risorse adeguate per l'adattamento, di acquistare un'assicurazione che andrà principalmente a beneficio dei poveri che vivranno in futuro in qualche altro paese. Qualsiasi cambiamento climatico avrà effetti distributivi e il modello dell'umanità come singolo agente, presupposto dalla prospettiva prudenziale, non può riflettere adeguatamente tali conflitti distributivi.

Complessità istituzionale che deriva dalle molteplici istituzioni, OI e Regimi di cooperazione, dai livelli di governo coinvolti (stati regioni e sistemi sovranazionali come l’UE) e dal coordinamento anche fra settori di policy (ambiente agricoltura energia alimentazione, trasporti…) e fra strutture amministrative ministeriali che se ne occupano. Architettura di governance attuale.

Gli studi di relazioni internazionali e di politica comparata si sono interessati a ricostruire le risposte di policy al problema del cambiamento climatico, come le org.int hanno elaborato nuove forme di coordinazione e dati degli strumenti differenti rispetto a quelli adottati per altri ambiti (commercio internazionale, pesca, etc.), specificità di queste forme, strumenti, assetti istituzionali nati da queste istituzioni. Accordi internazionali non vincolanti ma sottoscritti dalle parti che si riconoscono e danno formalizzazione a queste convenzioni, ma impegni non vincolanti se non politicamente. Il cambiamento climatico non rispetta i confini amministrativi, i vari livelli di governo e sovranazionali devono cooperare per affrontare un problema dalle dimensioni globali.

Il cambiamento climatico è una questione di responsabilità morale individuale: presenta questioni di giustizia tra gli Stati. Il problema principale è che alcune persone si stanno appropriando più della loro quota di beni pubblici globali e danneggiano altre persone contribuendo casualmente a eventi climatici estremi come siccità, uragani e ondate di calore. Il cambiamento climatico non è una questione di un individuo chiaramente identificabile che agisce intenzionalmente in modo da infliggere un danno identificabile a un altro individuo identificabile, strettamente correlato allo spazio e al tempo. Può anche essere visto come un problema di giustizia globale. I paesi ricchi del nord producono la maggior parte delle emissioni, ma i paesi poveri del sud la maggior parte di coloro che muoiono. L'atmosfera non rispetta i confini nazionali, una molecola di carbonio ha infatti lo stesso effetto sul clima ovunque venga emessa; il cambiamento climatico è in gran parte causato dai ricchi, ovunque vivano, e subiti dai poveri, ovunque vivano. Questi alti emettitori sono distribuiti approssimativamente equamente in quattro regioni: Stati Uniti, OCSE (meno USA), Cina e paesi non OCSE (meno Cina).

Lo stato-nazione è un livello di organizzazione sociale che è rilevante per affrontare il cambiamento climatico perché è casualmente efficace, ma lo stato-nazione non è il principale portatore o beneficiario di responsabilità etiche al riguardo. Ci sono molti problemi specifici con la struttura di governance esistente.

Problema di azione collettiva: anche se il cambiamento climatico ha molte delle proprietà di essere il più grande problema di azione collettiva del mondo, è difficile per qualsiasi paese che s