Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, prof. Buzzacchi, libro consigliato La Costituzione, Onida

Capitolo 1

Guardando al passato: l’idea di Costituzione

Costituzione significa “qualcosa di stabilito”, infatti contiene le leggi che regolano i fondamenti di un’organizzazione sociale e politica.

In antecedenza le leggi scritte erano ritenute l’espressione dell’autorità di sovrani, che imponevano la loro volontà ai sudditi.

Le moderne Costituzioni invece, vengono scritte per fissare i limiti al potere di chi comanda, per delimitare le condizioni, i modi e i limiti in cui l’autorità deve essere esercitata fissando i diritti dei soggetti nei confronti dell’autorità.

Il costituzionalismo non è scienza “neutrale” delle leggi costitutive degli Stati, ma è lo sviluppo di quelle idee fondamentali.

L’idea di fondamento della Costituzione è quella di potere limitato, e non più assoluto. Un patto tra chi detiene il potere (il sovrano), che si impegna a rispettare e garantire i diritti, e i soggetti di questi diritti (il popolo che rivendica le sue libertà) che riconoscono l’autorità in quanto si impegnano a rispettare il patto.

Il riconoscimento dei diritti dell’uomo e la divisione dei poteri erano visti come verità preesistenti alla volontà di qualunque legislatore. Erano ritenuti come diritti spettanti all’uomo per natura, quindi riconosciuti e non graziosamente concessi.

Lo strano caso della Gran Bretagna: si può fare a meno di una Costituzione ed essere una democrazia?

Se si attua il criterio sostanziale dell’art. 16 della Dichiarazione del 1789, vuol dire che anche la Gran Bretagna ha una Costituzione, perché riconosce i diritti e attua la divisione dei poteri. Solo che quei principi i britannici non hanno mai avuto la necessità di proclamarli per iscritto in una legge costituzionale, perché essi si sono progressivamente affermati e consolidati nel tempo.

L’esempio britannico mostra che per avere una Costituzione, non occorre avere un testo legislativo scritto con i contenuti tipici delle Costituzioni.

La Gran Bretagna ha comunque introdotto nel proprio ordinamento una legislazione intesa a dare applicazione ai diritti garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sottoscritta a Roma (4 nov 1950).

La nascita del costituzionalismo: Stati Uniti d’America e Francia

Qui le Costituzioni sono nate per sancire solennemente l’inizio di nuove fasi della vita costituzionale, coincidenti con l’accoglimento dei principi di libertà, di democrazia, di separazione dei poteri, e quindi hanno enunciato solennemente, per iscritto, quei principi.

• Stati Uniti d’America: la prima in ordine di tempo fu la Costituzione americana. Nel 1776 viene approvata la Dichiarazione di indipendenza. Il 17 set 1787 si diede vita alla Costituzione degli Stati Uniti d’America composta di soli 7 lunghi articoli e si limitava a disciplinare i poteri della Federazione e i nuovi organi federali. Nel 1788 la Costituzione viene affiancata da una Carta dei diritti (Bill of rights). Nel 1789 la Costituzione entrò in vigore. Dopo di allora la Costituzione americana è stata più volte emendata, ma in ogni caso la struttura fondamentale è rimasta invariata. La Costituzione americana è la più longeva Costituzione scritta del mondo.
• Francia: è il paese che ha conosciuto, forse, il più alto numero di Costituzioni nel tempo: 15 in poco più di 200 anni! Il primo testo è la Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789, essa non si limitava, nei suoi 17 articoli, a sancire i fondamentali diritti civili, ma enunciava i principi dell’organizzazione politica. Nonostante la tormentata storia della Costituzione francese, non ci si è mai allontanati da «i grandi principi proclamati nel 1789, e che sono alla base del diritto pubblico dei Francesi». Nel 1958 viene approvata la Costituzione francese odierna che si apre con la solenne proclamazione dell’attaccamento del popolo francese «ai Diritti dell’uomo e ai principi della sovranità nazionale come sono definiti dalla Dichiarazione del 1789» (questi principi e diritti sono il così detto “blocco di costituzionalità”, ossia i principi alla cui luce si può verificare la legittimità delle leggi ordinarie).

Molte Costituzioni, dunque, in Francia: ma pur sempre un costituzionalismo segnato anche da una rilevante continuità di principi e di regole.

Il costituzionalismo del Novecento

Dopo la Prima Guerra Mondiale si apre una nuova stagione del costituzionalismo, in particolare di Costituzioni repubblicane. Nel 1919 la Repubblica di Weimar era una Repubblica parlamentare e dava vita a uno Stato di tipo federale.

Altro caso importante è quello della Repubblica austriaca di Kelsen che introduce la Corte costituzionale, eletta dal Parlamento ma da esso indipendente.

Dopo la Seconda Guerra Mondiale la novità è la nascita dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (1945), la cui Carta è ispirata esplicitamente agli ideali di libertà, eguaglianza, democrazia, pace fra i popoli che rappresentano l’anima del costituzionalismo. A livello nazionale, le nuove Costituzioni (Francia, 1946 e poi 1958; Italia, 1947-48, Rep. federale di Germania, 1949; etc.) parlano un linguaggio comune, fino ad arrivare all’approvazione della Costituzione russa negli anni Novanta.

Con l’avvento delle Costituzioni, sono stati introdotti Corti o Tribunali costituzionali con il compito di controllare la costituzionalità delle leggi.

Costituzione e democrazia

Tutte le Costituzioni sanciscono non solo la divisione dei poteri, ma anche il principio democratico secondo cui i cittadini (o quella quota di essi che gode i diritti politici) hanno diritto di concorrere alla formazione della volontà collettiva e all’elezione almeno di alcuni degli organi investiti dei poteri supremi (come le assemblee parlamentari).

Il patto costituzionale esprime l’accordo fra un potere “democratico” (i rappresentanti del popolo) e un’autorità che fonda la propria legittimazione altrove (così nella tradizione e nella discendenza ereditaria).

Il patto tende proprio a distribuire e regolare il potere, mantenendo un certo equilibrio fra le due diverse fonti di autorità: ciascuno dei poteri trova nella Costituzione i limiti e le condizioni entro le quali può legittimamente esercitarsi. Il giorno in cui viene meno questo patto, viene meno la Costituzione.

Ma anche dove si afferma pienamente il principio democratico, e dunque la “sovranità al popolo”, la Costituzione ha il compito di regolare e dunque limitare il potere sovrano, distribuendolo fra le diverse autorità e stabilendo le condizioni e i limiti del suo legittimo esercizio (art. 1 Costituzione italiana).

La Costituzione può mutare da generazione a generazione, ciò che il popolo ha voluto oggi, domani potrebbe, con pari diritto, disvolerlo.

La modifica della Costituzione incontra dei vincoli, che introducono procedure complesse (art. 138), ma che non possono toccare i “principi supremi” (diritti dell’uomo, principi fondamentali e forma di governo repubblicana, per quanto riguarda l’Italia).

Sembrerebbe un paradosso. La Costituzione, frutto della volontà del “popolo sovrano” pretende di limitare il potere dello stesso popolo nel momento in cui vuole modificarla in via legale.

La Costituzione nasce sì per regolare le forme di esercizio del potere attribuito al popolo, ma anche, o ancor di prima, per fissare i “confini” di questo potere, dunque per limitarlo. Anche il “popolo sovrano” non può e non deve essere un sovrano assoluto.

Il costituzionalismo prevede che qualsiasi potere sia limitato, quindi anche quello del popolo: se c’è un sovrano assoluto, sia pure esso il popolo, non c’è Costituzione.

Nel caso della democrazia rappresentativa, le decisioni politiche sono influenzate dalla maggioranza politica, che può legiferare seguendo le regole contenute nella Costituzione e senza discostarsi dai principi di base della stessa.

Vincolare le modifiche costituzionali a procedure “aggravate” e non facilmente realizzabili, e sottrarre certi contenuti costituzionali al potere stesso di revisione, non è antidemocratico: al contrario, fa parte dell’essenza della democrazia costituzionale.

Capitolo 2

La Costituzione italiana e la sua storia

Uno Stato giovane: breve storia del costituzionalismo italiano prima della Costituzione

I primi esperimenti costituzionali in Italia fanno seguito all’arrivo nel nostro paese delle idee e dei moti liberali dopo la Rivoluzione francese, anche al seguito delle truppe napoleoniche.

Lo Stato italiano nasce solo dopo la metà dell’Ottocento, e nasce come espansione, per successive annessioni di territori, del Regno di Piemonte e di Sardegna. La prima Costituzione dello Stato italiano non è altro che la Costituzione di quel Regno, concessa dal re Carlo Alberto prima che esso unificasse l’Italia: il così detto Statuto albertino del 1848. Era una Costituzione tipica del periodo liberale (molte monarchie si trasformarono da assolute a costituzionali).

In diverse monarchie fu introdotto un organo rappresentativo del popolo, quale il Parlamento (monarchia parlamentare).

Lo Statuto albertino, dunque, era una Costituzione “venuta dall’alto”, cioè dal re, che cedeva “spontaneamente” buona parte dei suoi preesistenti poteri assoluti.

Lo schema dello Statuto era semplice:

• Art. 1, religione cattolica come sola religione dello Stato.
• Art. 2, Governo monarchico rappresentativo con trono ereditario.
• Art. 3, potere legislativo esercitato dal re e dalle due Camere.
• Artt. 4-23, disciplinano l’istituzione monarchica.
• Artt. 24-32, diritti e doveri dei cittadini, un breve catalogo di libertà. Le “libertà collettive” erano ignorate, e le libertà individuali non erano specificamente disciplinate, ma affidate essenzialmente alla protezione della legge ordinaria. Erano assenti i “diritti sociali”.
• Artt. 33-64, norme sul Parlamento bicamerale.
• Artt. 65-67, ministri.
• Artt. 68-73, giudiziario.
• Art. 74, le istituzioni comunali e provinciali e la circoscrizione dei Comuni e delle Province sono regolate dalla legge.

Lo Statuto albertino dava vita ad una monarchia costituzionale, in cui alle due Camere spettava solo deliberare le leggi, al re spettava il potere di assentire a sua volta alle leggi votate dal Parlamento e, in esclusiva, il potere esecutivo, nonché il potere di far guerra e di intrattenere relazioni internazionali, salvo l’assenso delle Camere solo per i trattati che comportassero oneri finanziari o variazioni territoriali.

Lo Statuto albertino era stato emanato dal re Carlo Alberto (Regia autorità), come “Legge fondamentale”. Non si prevedeva alcun procedimento per la sua modifica e non erano previsti speciali procedimenti per verificare che le leggi fossero conformi allo Statuto, quindi era flessibile e facilmente modificabile dalla legge ordinaria, senza che alcuna istituzione statale avesse il potere o la forza di opporvisi.

Il regime fascista arrivò al potere nel 1922, con la nomina di Mussolini a Presidente del Consiglio dei ministri. Le libertà statutarie vennero largamente limitate o soppresse, i partiti antifascisti sciolti, il Parlamento svuotato di poteri, con la concentrazione dell’autorità nel Governo e nel Duce suo “capo”, poi sostanzialmente soppresso, con l’abolizione della Camera elettiva, sostituita da una “Camera dei fasci”.

Vennero creati i “Tribunali speciali per la difesa dello Stato”, col compito di reprimere le attività di opposizione. Del quadro statutario, restavano, apparentemente indenni, solo la Corona, indebolita e succube del regime, e il Senato, a sua volta privo di rilievo e forza politica.

La transizione dal fascismo alla Repubblica democratica: com’è nata la Costituzione del 1947

Il ventennio fascista (1922-43) rappresentò una fase di netta discontinuità rispetto al passato. Esso si concluse per effetto sostanziale della sconfitta nella Seconda Guerra Mondiale.

Il 25 lug 1943 il Gran Consiglio del fascismo diede al re l’autorità di destituire Mussolini e di nominare il Governo presieduto dal Maresciallo Badoglio, che trattò l’armistizio.

Dec. Lgs. n. 705 del 2 ago 1943: sanciva lo scioglimento della Camera dei fasci e prevedeva una nuova elezione della Camera dei deputati, dopo la fine della guerra. Questi anni furono caratterizzati dalla cosiddetta “tregua istituzionale”, con cui il re e i partiti antifascisti convennero di rinviare a dopo la fine della guerra di liberazione la risoluzione della “questione istituzionale”, cioè la scelta tra la conservazione della monarchia sabauda e l’instaurazione della Repubblica.

Dec. Lgg. luogotenenziale n. 151 del 1944: rimetteva ad un’Assemblea costituente, da eleggersi a suffragio universale, la deliberazione sulle nuove istituzioni dello Stato (nel frattempo le funzioni regie vennero affidate a Vittorio Emanuele III e le funzioni di governo a Gabinetti provvisori formati da partiti antifascisti, riuniti nel Comitato di liberazione nazionale).

Per la prima volta nella storia d’Italia si avviava un processo costituente dal basso.

Dec. Lgs. luogotenenziale n. 98 del 1946 (seconda “Costituzione provvisoria”): scelta fra monarchia e repubblica mediante referendum istituzionale, contemporaneamente all’elezione dell’Assemblea.

2 giu 1946: il referendum diede un risultato favorevole di misura alla Repubblica.

13 giu 1946: re Umberto viene esiliato e le funzioni del Capo dello Stato vengono assunte provvisoriamente dal presidente del Consiglio De Gasperi.

L’Assemblea costituente risultò formata per tre quarti dei suoi 556 membri da rappresentanti dei tre maggiori partiti del Cln (Democrazia cristiana; Partito comunista; Partito socialista italiano).

L’Assemblea costituente aveva il compito di deliberare la nuova Costituzione, ma anche il ruolo di assemblea parlamentare in cui la politica dei Governi trovava origine e sede di confronto (la legislazione ordinaria restava di competenza del Governo).

Subito dopo la sua elezione, l’Assemblea costituente nominò al proprio interno la Commissione per la Costituzione, detta “dei settantacinque”, presieduta da Ruini.

A sua volta la Commissione si suddivise in tre sottocommissioni, destinate ad occuparsi rispettivamente dei diritti e doveri dei cittadini, dell’ordinamento della Repubblica e dei diritti e doveri economico-sociali.

Dal marzo al dicembre del 1947 ebbe luogo il dibattito in aula, prima sul progetto in generale, poi sui singoli titoli ed articoli. La deliberazione finale, il 22 dic 1947, vide l’approvazione del testo con 453 voti favorevoli, 62 contrari e nessun astenuto, su 515 presenti e votanti.

Promulgata dal Capo dello Stato il 27 dic 1947, la Costituzione è entrata in vigore il 1° gennaio 1948.

Ispirazione unitaria o “compromesso”?

Si accusa la Costituzione di essere frutto di un compromesso, ma storicamente tutte le Costituzioni, quantomeno quelle che durano nel tempo, lo sono, in quanto riflettono un punto di equilibrio fra esigenze e forze diverse.

La Costituzione italiana non nasce da una trattativa fra gruppi ristretti di potere, nasce sulla spinta di partiti di massa dotati di effettiva rappresentatività, in un contesto storico di crisi e di profondo rinnovamento.

Nasce in un Paese che aveva appena incominciato a sperimentare la democrazia di massa, non aveva ancora raggiunto il suffragio universale e aveva visto il proprio sviluppo costituzionale bruscamente interrotto dall’esperienza del fascismo.

L’Assemblea costituente era una classe politica in cui si confrontavano gruppi, organizzazioni e ideologie molto diverse fra loro.

Il “compromesso” si formò su queste basi: rifiuto e rovesciamento dei postulati dello Stato fascista; ripristino delle libertà e delle garanzie dello Stato di diritto; larga apertura ai principi dello Stato sociale; democrazia parlamentare come strumento di integrazione della società di massa nel sistema istituzionale.

I principi e le regole istituzionali della Costituzione repubblicana trovano già espressione in documenti costituzionali del passato e in esperienze costituzionali dello stesso e di altri Paesi simili.

La Costituzione del 1947-48 non è il prodotto di un tripartito (Dc, Psi, Pci), ma il risultato di un pensiero e di un’esperienza ben più ampi e longevi: dai frutti migliori delle rivoluzioni dell’era dell’illuminismo agli echi del grande modello parlamentare britannico, a Weimar, alla Società delle Nazioni, alle “quattro libertà” (di espressione, di religione, dal bisogno, dalla paura) di Roosevelt, all’Austria di Kelsen degli anni Venti.

La lenta attuazione della Costituzione

L’applicazione e l’attuazione della Costituzione richiese un tempo assai più lungo di quello inizialmente previsto, tanto che, per molti anni, si dovette parlare di una Costituzione inattuata o, meglio, solo parzialmente attuata.

Già nel 1948 prese vita il nuovo sistema rappresentativo nazionale, con l’elezione delle Camere (18 aprile), l’elezione del Presidente della Repubblica Luigi Einaudi (10 maggio), la formazione del Governo, ancora presieduto da De Gasperi (23 maggio) e il voto di fiducia delle due Camere.

Vennero pure costituiti gli organi elettivi delle prime quattro Regioni a statuto speciale (escluso il Friuli-Venezia Giulia, per la mancata annessione di Trieste, avvenuta poi nel 1954).

La formazione della Corte costituzionale avvenne solo nel 1955; nel 1957 fu regolato ed istituito il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro; solo