Istituzioni di Diritto pubblico

Diritto pubblico

La parabola della sovranità

Si pensa che il diritto pubblico sia definito in tal modo in quanto si occupa di interessi pubblici, mentre il diritto privato si occupa di interessi privati; in realtà esistono enti privati che si occupano di interessi pubblici (tutti gli enti del terzo settore, d. leg. 117 del 2017), così come enti pubblici stipulano accordi (strumento tipico privatistico).

È però tendenzialmente vero: molti istituti pubblici differiscono da quelli privati proprio nell’ottica del perseguimento di fini pubblici (es. espropriazione per pubblica utilità: nel diritto privato non c’è nessun atto che non abbia bisogno del consenso altrui: solo nel diritto pubblico, quindi, è possibile emettere atti unilaterali).

Il potere speciale donato al pubblico è dunque espressione del fine di perseguire fini di utilità pubblica: si distingue dal privato per una maggiore autoritatività e soggezione.

Stato

Lo Stato modernamente inteso è caratterizzato da tre elementi essenziali: sovranità, popolo, territorio. Lo Stato è l’ente da cui comunque dipende la giuridicità, anche il diritto privato: se un tempo esisteva uno Ius Gentium, ora si ha il diritto privato di ogni singolo Stato.

Quando nasce lo stato, il diritto diventa statutario: nasce del 1500. Nello Stato non c’è più un dominio, c’è un imperio: quando il territorio di riferimento non è più un feudo ma un territorio intero (l’intero Stato) le cose si complicano; iniziano a nascere delle teorie per spiegare perché una persona sia superiore a tutti: es. Hobbes dice che tutti hanno paura della morte, per cui gli uomini devono sacrificare le proprie libertà in favore della vita (non sono assiomi, non esiste una gerarchia assoluta: i partigiani al contrario rinunciavano alla vita per la libertà): homo omini lupus.

Lo Stato assoluto determina l’affermazione dello Stato moderno, dotato di sovranità (non riconosce alcuna potestà al di fuori di sé), nel quale i poteri sono concentrati nel sovrano e le libertà non sono garantite (accentramento del potere e annientamento delle libertà dei sudditi): il sovrano è sciolto dai vincoli di legge.

Nel corso del ‘700 lo stato assoluto diventa Stato di polizia, caratterizzato dall’accrescersi delle finalità dello Stato: il sovrano si occupa anche della polis. In Francia cade nel 1789, in Inghilterra invece è stato un semplice e graduale affievolimento dei poteri del sovrano.

Per forma di Stato si intende il rapporto tra il potere pubblico e i cittadini, tra l’autorità e le libertà.

Lo stato di diritto

Il passaggio dallo Stato Assoluto allo Stato di diritto è determinato dai seguenti elementi:

• La prima rivincita è la rivendicazione dei propri diritti: si crea un obbligo, il sovrano deve rispettare il diritto che i cittadini hanno affermato; non è più sciolto dalla legge, si pone un vincolo al potere.
• L’assoggettamento dell’esercizio del potere al diritto: deve rispettare le libertà.
• Formazione di un primo nucleo di gerarchia delle fonti: il comando del re non è più completamente libero e non è più il più importante, in quanto deve rispettare la dichiarazione dei diritti.
• L’introduzione di istituti di giustiziabilità dell’esercizio del potere: il sovrano è sottoposto, come tutti, al diritto.
• Separazione dei poteri: potere legislativo (dettare legge), esecutivo (attuarle), giudiziario (affermare la conformità o difformità dei comportamenti alla legge). Tutti i poteri riuniti nelle mani di una singola persona la rende un tiranno.

Costituzione – I contenuti

Il nostro Stato è costituzionale poiché si fonda sulla costituzione. L’art. 16 Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino (Francia – 1789) afferma che: “Ogni società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri determinata, non ha costituzione”: rapporto tra autorità-libertà (Stato) e tra organi di vertice dello stato (separazione dei poteri).

Quindi la Costituzione è intesa come insieme di regole fondamentali circa la forma di Stato: è la fonte essenziale del diritto a cui solitamente è garantita la superiorità rispetto ad altre fonti. Può essere formale (scritta, approvata) o immateriale: alcune Costituzioni, infatti, non sono nemmeno scritte (sono consuetudinarie, come la costituzione inglese).

Inoltre, può essere rigida o flessibile, ossia più difficilmente o più facilmente modificabile.

La Costituzione italiana

Prima dell’attuale costituzione esisteva lo Statuto albertino, una concessione del Re Carlo Alberto. Oltre a contenere i diritti fondamentali conteneva anche gli organi dello Stato. Lo Statuto, soprattutto in epoca fascista, è stato modificato: sono state soppresse le libertà costituzionali. Con la concentrazione del potere nelle mani del Duce vi è stata addirittura un’esautorazione del Parlamento.

Un autore, Pace, mette in luce come anche lo Statuto dovesse essere (in teoria) una legge immodificabile; invece è stato modificato.

Dopo l’armistizio (8 settembre ‘43) sono intervenuti due decreti (D.L.Lgt. 151/1944 e 98/1946). Il primo riguardava il fatto che il popolo dovesse scegliere tra monarchia e repubblica: per la prima volta a suffragio universale, il 2 giugno 1946 gli italiani hanno votato tramite un referendum; il secondo invece riguardava la costituzione di un’assemblea costituente (suddivisa in 3 sottocommissioni) per redigere e approvare la nuova Costituzione, sempre il 2 giugno 1946. L’approvazione della Costituzione Italiana è avvenuta il 22 dicembre 1947 e la sua entrata in vigore il 1° gennaio 1948.

Contenuti:

• Art. 1-12: Il principio sovraordinato della dignità della persona e i principi fondamentali: democratico, lavorista, personalista, del pluralismo (sociale e istituzionale), di uguaglianza, internazionalista.
• Art. 13-54: Le libertà costituzionali e i diritti sociali.
• Art. 55-113: L’articolazione dei poteri statali.
• Art. 114-133: L’articolazione dei poteri tra gli enti costituenti la Repubblica.
• Art. 134-139: La garanzia dei diritti: autonomia dei giudici e Corte costituzionale.

Esistono delle ragioni per cui la Costituzione viene definita rigida:

1. Procedimento aggravato di revisione costituzionale: per modificarla occorre seguire un procedimento più pesante rispetto all’approvazione delle leggi ordinarie.
2. Esistono parti immodificabili.
3. Le leggi e gli atti aventi forza di legge sono sottoposti al controllo di costituzionalità.

Procedimento aggravato

Approvare una legge ordinaria: la Camera dei deputati e il Senato delle Repubblica devono approvare lo stesso identico testo (= disegno di legge); dopo l’approvazione di una camera, se la seconda camera cambia qualcosa del testo, questo deve ritornare alla prima camera, fino ad arrivare ad un unico identico testo votato da entrambe le camere.

L’approvazione di una legge costituzionale o di revisione costituzionale (art. 138 cost.) invece richiede un procedimento più complesso (aggravato): il testo deve essere approvato una prima volta da entrambe le camere; poi è necessario aspettare 3 mesi, prima di approvare una seconda volta il testo (senza emendamenti): se in questa seconda deliberazione l’approvazione del testo avviene con una maggioranza dei 2/3 allora la legge è approvata; se invece viene approvata con la maggioranza assoluta (50+1 degli aventi diritto di voto), allora viene pubblicata a fini notiziali (solo per rendere pubblica l’approvazione), per poi aspettare altri 3 mesi in cui è possibile proporre un referendum costituzionale: almeno 500.000 elettori oppure cinque Consigli regionali o ancora 1/5 dei membri di ciascuna Camera possono richiedere che le leggi suddette siano sottoposte a referendum popolare. Se non viene proposto nessun Referendum, la legge è approvata.

Parti immodificabili

Tuttavia, vi sono delle parti immodificabili: forma repubblicana (col referendum del 2 giugno è stata scelta la forma repubblicana dello Stato: non è possibile modificare questa scelta), principi e libertà (la persona nasce già con i diritti fondamentali, non è la Repubblica a concederli ai cittadini: non possono essere soppressi).

La Corte Costituzionale esiste per controllare la costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge: nessuna legge può entrare in contrasto con la Costituzione. Es. non è ammessa la pena di morte: se venisse approvata una legge per ammettere la pena di morte, questa sarebbe incostituzionale (giuridicamente illegittima).

Una Costituzione in trasformazione

• Interpretazione costituzionale: esistono termini che nel tempo hanno mutato il loro significato (es. art. 21: limite del pudore alla libertà di espressione; il senso del pudore è cambiato enormemente nel tempo).
• Le riforme costituzionali (con particolare riguardo alla riforma del titolo V – Seconda parte): nel 2001 è stata modificata una grande parte della Costituzione.
• Gli effetti delle fonti dell’Unione europea sull’ordinamento interno: il diritto dell’UE influisce in gran parte sulla Costituzione italiana (es. principio di concorrenza).

Tappe e formazione dell’UE

L’Italia ha ceduto una parte di sovranità all’Unione Europea. Questo è stato possibile grazie a diverse tappe fondamentali:

• Nel 1951 vien firmato il trattato istitutivo della CECA, Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (6 Paesi tra cui Germania e Francia, direttamente interessate da diverse guerre proprio riguardanti questi materiali). Il 9 maggio 45 l’Italia è la data celebrativa della fine dell’occupazione: questa data è quindi considerata la Festa dell’UE. In questa data è stata fatta la dichiarazione Shuman: con un approccio gradualista, si parte quindi dal mercato comune del carbone e dell’acciaio.
• Nel ‘57: CEEA ed EURATOM. Inoltre, è stato firmato il trattato CEE, con cui sono state abbattute le barriere doganali: circolazione delle merci, dei servizi, dei lavoratori, dei capitali sono le 4 libertà fondamentali del trattato costitutivo della Comunità Economica Europea.
• Crisi del modello industriale: dopo la crisi economica degli anni ‘70, i Paesi volevano chiudersi nei loro confini; la causa è stato l’innalzamento del prezzo del petrolio (le imprese chiudono o iniziano a delocalizzare). L’economia diventa un’economia di servizi.
• Metà anni ’80: l’economia riparte e i paesi riaprono. Questa riapertura si concretizza col trattato di Maastricht: modifica il trattato europeo, facendoli diventare due. Si pongono nuovi traguardi:
  • Nel ‘92 si parla di vera e propria UE, intesa come somma di CEE + altre due “gambe”, ovvero cooperazione in materia di giustizia affari interni e cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune.
  • Unione economica e monetaria: prefigura il percorso per giungere alla moneta unica e stabilisce alcuni parametri comuni: deficit annuale di uno stato non può essere superiore al 3% rispetto al PIL; il debito pubblico complessivo non può essere superiore al 60% rispetto al PIL; il tasso di inflazione deve essere inferiore all’1,5% rispetto alla media dei tre paesi più virtuosi.

A settembre 1992, l’Italia non aveva soldi per pagare gli stipendi ai dipendenti pubblici: Amato emanò un decreto che andava a tassare i depositi sui conti bancari (super iniqua). L’inflazione era intorno al 16% e il debito pubblico era altissimo: la situazione era disastrosa. Il marco tedesco al tempo era uno dei tre più forti: per l’Italia sarebbe stato un vantaggio uniformare le monete.

• L’Europa oggi è il terzo mercato mondiale. La richiesta di entrare in Europa perveniva soprattutto dai paesi dell’Est, che volevano liberarsi dal controllo russo. Si passò quindi da 6 a 27 paesi; il nuovo traguardo era:
  • Fare in modo che tutti rispettassero i diritti e i principi comuni ai paesi fondatori e aderenti all’UE. Questo avviene con il varo dei diritti fondamentali a Nizza.
  • Inoltre, le decisioni dovevano essere prese a maggioranza, non all’unanimità (semplificazione delle regole).

La Merkel e Sarkozy trovano un compromesso: il trattato di Lisbona. Questo trattato ingloba la carta dei diritti fondamentali dell’UE e molte norme che erano state volute a Roma nel 2004 (possibile trattato che era andato in fumo). Ciò che ha portato all’accettazione del Trattato di Lisbona è il fatto che era un trattato e non una costituzione: per il trattato, serve solo la maggioranza; inoltre, un paese può scegliere di recedere (es: Brexit).

I trattati sono delle fonti del diritto di carattere pattizio: due o più paesi definiscono patti comuni. La costituzione ne parla nell’articolo 80. Essendo di carattere pattizio, serve il consenso di tutte le parti per modificare il trattato: è quindi molto complicato modificarli.

I trattati oggi vigenti sono 2:

• Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE): trattato di Roma (1957, poi modificato anche a Lisbona), è composto da circa 400 articoli (riguarda le competenze in varie materie dell’UE, le caratteristiche degli organi UE, le regole sulla concorrenza etc.).
• Trattato dell’UE (TUE): stipulato a Maastricht, poi modificato da ultimo a Lisbona. È formato da una 50 di articoli in cui si trovano i principi europei, i diritti fondamentali, le competenze rispetto agli stati.

I trattati devono disciplinare materie in comune tra due o più stati. La specificità dei trattati UE è quella di aver istituito organi abilitati a loro volta a produrre fonti del diritto.

Politica economica e monetaria dell’UE

Politica economica:

• Coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri: indirizzi di massima e sorveglianza multilaterale (art. 121 TFUE). Es. il bilancio preventivo (che nasce entro marzo per essere usato gli ultimi mesi dell’anno).
• Controllo per evitare disavanzi pubblici eccessivi: patto di stabilità e crescita. L’unione europea non ha un potere impositivo fiscale: sono i paesi a decidere i propri tributi e come gestirli.

Politica monetaria: la moneta unica ha portato a una maggiore stabilità dei prezzi, particolare rilevante per la BCE.

Dal 2008 anche l’Europa è stata interessata da una crisi originariamente finanziaria (aveva toccato alcuni titoli finanziari): grande capacità di spesa e di credito, sostenuta da titoli rappresentativi di questo rischio distribuiti tra i consumatori. Questi titoli hanno gradualmente perso il loro valore e ciò ha portato a una crisi economica.

I crediti erano legati in particolare al mercato immobiliare: i costruttori ricevevano crediti facilmente, ma anche i potenziali clienti ricevevano mutui anche al 100%. Questo era dovuto all’aspettativa di prezzi crescenti degli immobili: le banche si tutelavano pensando che i prezzi degli immobili sarebbero cresciuti. I prezzi invece scendono e le banche non riescono più ad essere rimborsate, le case vengono espropriate.

Questo ha determinato una crisi dei debiti sovrani, che ha messo in luce le profonde differenze tra le economie dei diversi paesi dell’UE. Se un paese ha un debito pubblico molto alto ma ha un’economia sempre in crescita, i risparmiatori accettano che il dp sia alto: se cresce il PIL, cresceranno anche le entrate. Ma quando un paese con un grande debito pubblico entra in crisi (vedi Grecia, Italia), i mercati internazionali non si fidano più, non comprano più titoli di debito di quel paese. L’Italia, a partire dal 2009, ha quindi visto salire lo SPREAD (differenziale tra gli interessi pagati sul proprio debito pubblico rispetto agli interessi riconosciuti al paese più virtuoso, solitamente la Germania).

Cosa ha fatto l’Europa? Nel 2012 viene firmato il trattato sul Fiscal Compact, che stabilisce:

• Divieto di disavanzi di bilancio: il bilancio annuale deve chiudersi in pareggio senza far ricorso ad indebitamento. Questo divieto è stato recepito in Costituzione (art. 81), che prevede il pareggio di bilancio, salvo due ipotesi: per far fronte a un ciclo economico negativo (periodi di crisi) o calamità naturali (es. pandemia) che richiedono una spesa suppletiva.
• Rientro nel 60% del PIL: tutti i paesi che hanno un rapporto debito pubblico/PIL superiore al 60% devono rientrare entro 20 anni nel 60%, con una riduzione a un ritmo medio di un ventesimo all’anno come parametro di riferimento (noi dovremmo rientrare di circa 70 miliardi all’anno, avendo un rapporto debito/PIL del 130%).

In realtà per rientrare servirebbero politiche espansive, non restrittive. L’UE ha quindi ideato un nuovo strumento: il Fondo salva stati (ESM). È uno stock di capitale molto elevato (più di 700 miliardi) che serve per finanziare i paesi in difficoltà, per effettuare le spese pubbliche necessarie. L’UE mette quindi a disposizione questo prestito, che prevede però dei parametri: il paese deve adottare politiche di rientro dal debito pubblico, di maggior rigore (es. alla Grecia era stato imposto di vendere i porti a privati e usare i ricavati per coprire i debiti: la situazione è peggiorata).

→ Interventi monetari espansivi

Intorno al 2012, le istituzioni dell’UE hanno quindi chiesto maggior rigore ai paesi in crisi, mentre l’economia di questi paesi moriva. Vi è stata quindi un’inversione di rotta grazie alla BCE allora presieduta da Mario Draghi (whatever it takes).