Istituzioni di Diritto pubblico

Istituzioni di diritto pubblico

Parte I – Parlamento, governo e fonti normative

Introduzione: La formazione delle decisioni politiche

Due modelli istituzionali che la Costituzione italiana ha prescelto per la forma di Stato e per la forma di governo: la forma di stato si riferisce al modello tra Stato e cittadino e tra Stato e autonomie territoriali; è un modello di forma di Stato pluralista e democratico dotato di ampie autonomie territoriali. La forma di Governo si riferisce al modello di rapporti istituzionali che legano gli organi di vertice dello Stato tra i quali è partita la sovranità; si tratta di una forma di governo parlamentare puro a governo debole.

Al centro del sistema è presente il Parlamento bicamerale che conferisce e revoca la fiducia al Governo, ovvero organo che ha prerogative ridotte rispetto alla maggioranza parlamentare che lo sostiene. Le funzioni fondamentali dello Stato, ovvero quella legislativa, esecutivo-amministrativa e giudiziaria, devono essere attribuite a organi diversi al fine di evitare la concentrazione dei poteri in capo ad un unico soggetto. Dunque, i poteri e le funzioni sono attribuiti a cinque organi costituzionali individuati dalla Costituzione: il corpo elettorale, il Parlamento, il Governo, il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale.

Corpo elettorale: secondo l’art. 1 Cost., la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Esso è costituito da quella parte della popolazione che viene chiamata all’elezione degli organi rappresentativi e alle altre iniziative di democrazia diretta e che non siano sottoposti a limitazioni come avviene nei casi di “incapacità civile o per effetto di condanna penale irrevocabile e nei casi di indegnità morale.” (art 48 c. 4 Cost.)

Parlamento: è l’organo costituzionale elettivo ed è l’organo di rappresentanza politica del corpo elettorale. Ad esso vengono attribuite tre funzioni: funzione di indirizzo politico, legislativa e di controllo sul Governo. I due rami del Parlamento sono la camera dei Deputati e il Senato della Repubblica che detengono i medesimi poteri e svolgono le stesse funzioni, dunque gli atti parlamentari principali, come le leggi, scaturiscono necessariamente l’accordo tra le due Camere, perciò si parla di bicameralismo perfetto o bicameralismo paritario e indifferenziato.

L’obiettivo è quello di favorire l’esercizio di un reciproco controllo tra gli stessi e rendere quanto mai difficile la concentrazione di potere politico nelle mani del Governo. La scelta di questo tipo, però, ha compromesso la funzionalità interna del Parlamento con conseguente crisi funzionale della forma di Governo. Il Governo e il Parlamento sono legati da un rapporto di fiducia: secondo l’art. 96 Cost., il Governo deve avere la fiducia di entrambe le Camere, le quali accordano o revocano la fiducia mediante mozione motivata e votato per appello nominale. Dunque, il Governo deve presentarsi davanti a ciascuna delle due camere per ottenerne la fiducia.

Governo: titolare principale del potere di iniziativa legislativa e di altri poteri normativi primari, nonché titolare del potere esecutivo che consiste nel porre atti amministrativi e attività materiali concrete ed effettive in attuazione delle scelte generali decise dal Parlamento con le leggi e con gli altri atti di indirizzo politico. Il Governo rappresenta il vertice della Pubblica Amministrazione.

Presidente della Repubblica: esercita funzioni di garanzia costituzionale e di indirizzo politico. È l’organo monocratico rappresentativo dell’unità dello Stato (art. 87 Cost.) ed è garante dell’attuazione e del rispetto delle disposizioni costituzionali, oltre che dell’equilibrio tra le istituzioni di vertice dello Stato.

Corte Costituzionale: ha ruolo di giudice delle leggi che può essere chiamato a verificare la rispondenza a Costituzione degli atti normativi primari di Parlamento, Governo e Consigli regionali, ha ruolo di arbitro dei conflitti tra Stato, Regioni e altri poteri statali. Queste funzioni assumono particolare importanza in un sistema istituzionale a Costituzione rigida, ovvero modificabile solo con procedimenti di revisione aggravati.

Rappresentanza politica e sistema elettorale

I sistemi elettorali sono procedimenti mediante i quali i voti che il corpo elettorale esprime sono trasformati in seggi degli organi rappresentativi.

Sistema elettorale maggioritario: prevede che il seggio da ricoprire all’interno di ciascuna circoscrizione elettorale sia assegnato al candidato che ottenga il numero maggiore di voti. Può essere a turno unico o a doppio turno, e in quest'ultimo può accadere che il seggio sia assegnato al primo turno ma solo in caso di raggiungimento di maggioranze qualificate o, in difetto, sarà assegnato all’esito del secondo turno elettorale, ovvero il ballottaggio, che avverrà tra due o più candidati maggiormente votati nel primo turno.

Sistema elettorale proporzionale: i seggi vengono attribuiti tra tutte le liste che hanno partecipato alla competizione elettorale in proporzione al numero di voti che ciascuna lista ha ottenuto. In questo sistema possono essere applicati vari metodi di ripartizione dei seggi che possono portare a risultati diversi avvantaggiando liste che hanno ottenuto voti maggiori o quelle di minoranza. Per evitare le dispersioni di voti tra le liste minori, questo sistema prevede la soglia di sbarramento, ovvero un numero percentuale minimo di voti al di sotto del quale una lista verrebbe esclusa dalla ripartizione dei seggi. In seguito ai sistemi proporzionali, nel nostro ordinamento, sono state introdotte formule che tentano di garantire la formazione di chiare maggioranze nelle assemblee rappresentative tramite l’attribuzione di un premio di maggioranza, ovvero una maggiore quota di seggi attribuiti in premio a chi, in lista unica o coalizione, abbia ottenuto il maggior numero di voti.

Nell’ordinamento italiano, le elezioni avvengono a suffragio universale e diretto, dunque, la Camera dei Deputati è eletta dai cittadini che abbiano compiuto il 18esimo anno di età, e il Senato è eletto dai cittadini che abbiano superato il 25esimo anno di età. Per la Camera possono essere eletti tutti i cittadini elettori che abbiano compiuto 25 anni, e per il Senato che abbiano compiuto 40 anni. Il sistema di elezione è uguale per entrambe le Camere; è di tipo proporzionale con soglie di sbarramento e premio di maggioranza eventuale. Il premio di coalizione o di lista regionale garantisce la formazione di una maggioranza a livello regionale che possa disporre almeno di un numero di seggi pari al 55% di quelli da assegnare in tutta la regione. La circostanza che manchi una soglia minima di consenso elettorale prevista su base nazionale per ottenere il premio determina che il sistema elettorale del Senato non assicura la maggioranza assoluta dei seggi a chi ha ottenuto più voti e in tal modo non assicura che nelle due Camere si formi la stessa maggioranza, come in effetti è avvenuto più volte nelle ultime Legislature.

Una critica al sistema elettorale è quella per la quale gli elettori non possono in alcun modo scegliere i candidati da eleggere, ma devono limitarsi ad esprimere il loro voto alla lista prescelta. In passato, infatti, si usava il sistema delle preferenze. Di recente, è stata istituita la circoscrizione Estero per l’elezione delle due Camere ed è stato determinato il numero dei parlamentari eleggibili nella circoscrizione Estero, fissato a 12 deputati e 6 senatori, eletti con formula elettorale proporzionale e all’elettore è consentito esprimere anche il voto di preferenza per i candidati presenti nella lista prescelta.

Camere e organi interni. Regolamenti parlamentari

Il Parlamento è un organo costituzionale composto dalla Camera dei Deputati con 630 deputati, e il Senato della Repubblica con 315 Senatori elettivi, 5 Senatori nominati per alti meriti dal PdR e di diritto gli ex Presidenti della Repubblica. Esse durano in carica 5 anni e possono essere prorogate soltanto per legge, nel caso in cui sia dichiarato lo stato di guerra (art. 60 Cost.). Gli atti-fonte costituzionali e gli atti-fonte di autonomia parlamentare disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle due Camere. Ciascuna Camera deve procedere all’elezione tra i propri membri del Presidente e dei componenti dell’Ufficio di presidenza, che avviene a scrutinio segreto e a maggioranza qualificata: Camera dei Deputati richiesta maggioranza di 2/3 di componenti al primo scrutinio, 2/3 dei voti al secondo e la maggioranza assoluta dal terzo scrutinio; Senato richiesta maggioranza assoluta dei componenti nei primi due scrutini, maggioranza assoluta dei voti nel terzo scrutinio e in seguito si procede all’eventuale ballottaggio tra i due senatori più votati.

Presidente dell’assemblea: rappresenta all’esterno la Camera, assicura il corretto e ordinato svolgimento dei suoi lavori nonché il buon andamento dell’amministrazione interna della stessa Camera; ha il compito di far osservare il regolamento e dirigere le sedute dell’assemblea; è coadiuvato da alcuni vice presidenti e dai questori per le funzioni amministrative; deve assicurare il mantenimento dell’ordine all’interno della Camera e applicare le sanzioni previste dalle norme regolamentari nei confronti dei parlamentari che abbiano commesso infrazioni disciplinari.

Ufficio di presidenza: supporta il Presidente dell’assemblea ed è composto da vice presidenti, questori e segretari ed ha compiti amministrativi e attinenti alla disciplina interna delle Camere.

Gruppi parlamentari: dentro ciascuna Camera sono organizzati vari gruppi parlamentari ai quali appartengono i parlamentari che si riconoscono in uno stesso partito o gruppo politico. I regolamenti parlamentari hanno stabilito che sono necessari 20 deputati e 10 senatori per poter costituire un gruppo parlamentare autonomo. Se non si riuscisse a raggiungere queste soglie minime, i parlamentari dovrebbero afferire al gruppo misto che raccoglie gli eletti delle diverse liste minoritarie. All’interno dei gruppi vengono decisi gli orientamenti che dovranno essere seguiti nel corso delle discussioni e delle votazioni che si tengono in Parlamento. Inoltre, designano un proprio presidente e dei propri rappresentanti nelle commissioni; i presidenti partecipano alle conferenze dei capigruppo di ciascuna Camera che sono, invece, organi parlamentari in senso proprio.

Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari: assiste il Presidente di ciascuna camera in relazione a ciò che riguarda lo svolgimento dei lavori dell’aula e delle commissioni parlamentari. La sua funzione è quella di predisporre il programma e il calendario dei lavori.

Giunte e commissioni: sono organi collegiali all’interno delle Camere. Le giunte hanno funzioni specifiche, ovvero:

• Giunta per il regolamento, che dà pareri al Presidente nel caso in cui sia necessaria l’interpretazione di un regolamento e propone le modifiche a tale regolamento;
• Giunta delle elezioni, che si occupa delle contestazioni con oggetto la regolarità delle elezioni, verifica dei titoli e delle cause di ineleggibilità degli atti e incompatibilità degli eletti;
• Giunta delle autorizzazioni a procedere, con il compito di esaminare le richieste di sottoposizione a misura limitativa della libertà personale dei membri del Parlamento.

Le commissioni rispecchiano la proporzione tra i gruppi parlamentari e sono organi interni e stabili delle due Camere. Le commissioni permanenti hanno specifiche funzioni in base all’oggetto della loro competenza, es. affari costituzionali, difesa, bilancio, ecc., e svolgono un ruolo fondamentale nel procedimento di formazione delle leggi. Vi sono solo due commissioni bicamerali permanenti, ovvero la commissione per le questioni regionali e quella per i procedimenti di accusa instaurati nei confronti del PdR. Possono essere istituite delle commissioni temporanee alle quali sono affidati compiti specifici che durano in carica solo il tempo necessario per portare a termine l’incarico loro affidato, e tra di esse vi sono le commissioni di inchiesta che possono essere monocamerali o bicamerali e possono svolgere inchieste su ogni materia ritenuta di pubblico interesse e hanno gli stessi poteri e limiti dell’autorità giudiziaria, dunque godono della massima estensione di poteri indagativi e istruttori senza, però, poter adottare decisioni finali in forma equivalente agli atti giudiziari, ma solo in forma di relazioni conclusive dei propri lavori.

Camere organizzazione e funzionamento: sono oggetto di una riserva di regolamento parlamentare e devono essere disciplinati da atti-fonte del diritto autonomi di ciascuna Camera. Esse adottano il proprio regolamento a maggioranza assoluto dei propri componenti, questo perché si garantisce l’autonomia di ciascuna Camera. La norma della Costituzione tutela le minoranze parlamentari dal momento che i regolamenti parlamentari che regolano i rapporti tra maggioranza e opposizione sono sottoposti a un procedimento di approvazione che richiede una maggioranza qualificata e non una maggioranza semplice. Le sedute per l’approvazione del regolamento sono pubbliche, anche se ciascuna camera e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta. Le deliberazioni sono valide solo se adottate dalla maggioranza dei presenti e se è presente la maggioranza dei componenti di ciascuna assemblea. I membri del Governo hanno diritto e obbligo di assistere alle sedute anche se non fanno parte delle Camere.

Il procedimento legislativo

La funzione legislativa ordinaria di livello nazionale spetta in via esclusiva al Parlamento (salvi i poteri normativi in casi specifici al Governo) ed è esercitata collettivamente dalle due Camere nel rispetto del bicameralismo perfetto, ovvero la legge è espressione dell’approvazione del medesimo testo da parte di entrambe le Camere, e nel rispetto della Costituzione e dei vincoli dell’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Il procedimento legislativo si articola in più fasi:

• Fase dell’iniziativa: che consiste nell’esercizio del potere di sottoporre progetti di legge al Parlamento. L’iniziativa legislativa appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti alle quali sia conferita con legge costituzionale (art. Cost.). L’iniziativa governativa è la più rilevante, dunque per il Governo essa rappresenta lo strumento principale attraverso il quale realizzare il proprio programma con il necessario sostegno della maggioranza parlamentare che gli ha riconosciuto la fiducia. I disegni di legge governativi sono deliberati dal CdM e presentati indifferentemente a una delle Camere. Le proposte di legge possono provenire da uno o più parlamentari, ma non hanno diritto di iniziativa gli altri organi interni delle Camere e i gruppi parlamentari; dal corpo elettorale mediante la presentazione alle camere di una proposta sottoscritta dal almeno 50.000 elettori; dai Consigli regionali, il quale iter passa per deliberazione della proposta da parte dell’assemblea regionale inoltrata poi ad una delle Camere da parte del Presidente della Giunta regionale; dal CNEL; dai Comuni per quanto riguarda il mutamento delle circoscrizioni provinciali esistenti.
• Fase istruttoria o deliberativa: è la fase attraverso la quale il procedimento di formazione della legge prende avvio. Ogni progetto viene assegnato dal Presidente di ciascuna Camera ad una delle Commissioni permanenti, a seconda delle rispettive competenze per materia.

Sede referente: procedimento ordinario di un disegno o progetto di legge nel quale alla commissione è attribuita una funzione istruttoria. È obbligatorio per i progetti di legge la cui approvazione è riservata all’assemblea, ed è facoltativo per tutti gli altri progetti di legge. Si procede con una discussione sul testo nel suo complesso e poi articolo per articolo. Dopodiché il Presidente della Commissione riferisce sul progetto alla commissione che prima lo discute in via generale e in seguito lo esamina articolo per articolo giungendo alla formazione di un testo che è inviato all’assemblea; il relatore ha il compito di riferire in aula all’assemblea sulla base di una relazione alla quale sono allegati eventuali pareri delle altre commissioni; l’assemblea esami e approva il testo articolo per articolo con una votazione finale di deliberazione del testo da trasmettere all’altra Camera o da inviare al PdR per la promulgazione.

Sede legislativa o deliberante: è un procedimento speciale nel quale la commissione discute, vota e approva in via definitiva il progetto di legge senza necessità di un’approvazione dell’assemblea. Questo procedimento ha alcuni limiti, cioè è escluso per le materie riservate all’assemblea (art. 72 Cost.), mentre per le altre materie è ammesso solo in mancanza di opposizione del Governo, di 1/10 dei componenti della Camera o 1/5 di quelli della commissione competente per materia. Durante i lavori in commissione può sempre essere chiesta e deliberata la “rimessa in assemblea” del progetto di legge. Alla commissione può essere affidato anche l’esame in sede redigente, ovvero un procedimento speciale nel quale la commissione procede all’esame come in sede referente, ma con ulteriore compito di redigere un testo che contenga la formulazione definitiva degli articoli che in seguito l’assemblea voterà individualmente e con votazione finale.