Gli ordinamenti regionali e locali

Gli ordinamenti regionali e locali

La scelta del costituente nel 1948 e la lenta attuazione dell'ordinamento regionale

Il costituente ripartiva la Repubblica in "regioni, province e comuni" (art. 114). La disciplina delle regioni era affidata agli statuti, vere e proprie carte fondamentali, che ciascuna regione si sarebbe data per regolare la propria organizzazione e funzionamento. Caratteristica fino al 2001 della competenza legislativa delle regioni ordinarie è stata di essere non esclusiva, bensì concorrente o ripartita.

In tutta una serie di materie la regione avrebbe potuto legiferare, ma tenendosi all'interno del quadro tracciato dalle leggi cornice dello Stato, cui spettava il compito di stabilire i principi fondamentali della materia. Con alcuni ulteriori limiti: l'interesse nazionale e quello di altre regioni, che la legge regionale in nessun caso avrebbe potuto ledere, oltre naturalmente al limite territoriale, ed altri costruiti progressivamente dalla giurisprudenza della Corte costituzionale: fra cui gli obblighi internazionali dello Stato, il limite del diritto privato, la materia penale.

Per assicurare l'osservanza di questi limiti veniva previsto il visto governativo preventivo su ogni legge regionale, con facoltà di rinvio al consiglio regionale per eccesso di competenza della regione o per contrasto con gli interessi nazionali o di altre regioni: in tal caso il consiglio regionale poteva riapprovarla, ma solo a maggioranza assoluta; tale riapprovazione dava al governo la possibilità di promuovere questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte ovvero di merito davanti alle Camere.

Si può aggiungere che la Costituzione dettava ulteriori principi e disposizioni in materia regionale:

• Alle regioni spettavano le funzioni amministrative relative alle materie sulle quali avevano competenza legislativa: criterio del cosiddetto parallelismo delle funzioni (legislative e amministrative).
• Di norma la regione avrebbe dovuto esercitare le proprie funzioni amministrative delegandole a province e comuni o avvalendosi dei loro uffici.
• Alle regioni era riconosciuta autonomia finanziaria, ma nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica.
• Era fatto espresso divieto alle regioni di ostacolare la mobilità di persone e cose.
• Era riconosciuto a ciascuna regione un potere statutario sulla propria organizzazione interna.
• Si sottoponevano gli atti amministrativi regionali a controllo di legittimità da parte di un organo dello Stato.
• Si prevedevano una serie di casi in cui il consiglio regionale poteva essere sciolto con decreto del presidente della Repubblica su deliberazione del consiglio dei ministri.

Quanto a province e comuni, la Costituzione rinviava a leggi generali della Repubblica: con questa previsione si confermava una scelta cruciale, quella in base alla quale l'ordinamento di comuni e province non sarebbe stato disciplinato da legge regionale, ma dalla Repubblica.

Le trasformazioni dagli anni Novanta

Dagli anni Novanta si sono verificate grandi trasformazioni che hanno profondamente innovato l'intero sistema delle autonomie:

• Il nuovo ordinamento delle autonomie locali (1990), in base al quale comuni e province poterono darsi i loro primi statuti.
• La nuova legislazione elettorale comunale e provinciale (1993), che introdusse l'elezione diretta dei vertici monocratici degli esecutivi locali (sindaci e presidenti delle province).
• Il nuovo ordinamento della finanza e della contabilità degli enti locali (1995).
• Le leggi di conferimento di funzioni statali a regioni e comuni e la nuova disciplina dei controlli sugli atti amministrativi, regionali e locali (1997).
• La legge costituzionale di riforma dell'ordinamento e della forma di governo delle regioni ordinarie (1999), che introdusse, fra l'altro, l'elezione diretta del presidente della regione.
• Il varo del nuovo testo unico dell'ordinamento degli enti locali (TUEL, 2000).
• La legge costituzionale che ha infine modificato il resto del titolo V della Costituzione.

I caratteri dell'ordinamento regionale

La regione, così come i comuni, province e città metropolitane, sono definiti "enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni" direttamente fissati in Costituzione (art. 114 Cost.): ciò significa che l'assetto delineato non può dirsi federale. Siamo infatti di fronte comunque a enti derivati e non originari. Né possono trarsi argomenti diversi sulla base della nuova formulazione dell'art. 114 secondo cui "la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, delle Regioni e dallo Stato".

Lo statuto e la forma di governo regionale

Lo statuto regionale, quanto ai contenuti, disciplina come la regione intende organizzare il potere di governo, nonché i suoi principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, l'esercizio del diritto di iniziativa popolare, l'esercizio del diritto di referendum, le modalità di pubblicazione di leggi e regolamenti, l'istituzione del consiglio delle autonomie locali.

L'art. 123 Cost. prevede che lo statuto sia approvato a maggioranza assoluta, con due deliberazioni successive ad almeno due mesi di distanza la seconda dalla prima. Il governo può impugnarlo davanti alla Corte costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione. Sempre dalla prima pubblicazione notizionale decorre il termine di tre mesi durante il quale un quinto dei componenti del consiglio regionale o un cinquantesimo degli elettori della regione possono chiedere che lo statuto approvato sia sottoposto a referendum.

Quanto ai vincoli che lo statuto deve rispettare, l'art. 123 evoca il rispetto dell'"armonia con la Costituzione".

Quanto ad organizzazione e funzionamento della regione, lo statuto incontra una serie di vincoli che fanno sì che la singola regione debba muoversi entro binari in parte già tracciati. In particolare, gli organi regionali che non possono mancare sono:

• Il consiglio: potere legislativo.
• La giunta: potere esecutivo.
• Il presidente della giunta: vertice dell'esecutivo.
• Il consiglio delle autonomie.

La posizione di vertice monocratico del presidente è sottolineata dal fatto che la Costituzione ne prevede l'elezione a suffragio universale diretto, corredata dall'importante potere esclusivo di nomina e revoca dei membri della giunta.

La potestà legislativa e regolamentare delle regioni ordinarie

È il nuovo art. 117 Cost. a disciplinare la potestà legislativa e regolamentare delle regioni ordinarie.