Riforma Franceschini sui musei autonomi

1. La riforma Franceschini (2014) e la nascita dei primi musei autonomi italiani fra aspetti giuridico-gestionali innovativi ed evidenti criticità

La Riforma di quello che oggi è denominato Ministero della Cultura (abbrv. MiC) operata dal ministro Dario Franceschini, da cui poi prende anche il nome, si basa principalmente su due testi normativi principali di riferimento: il DPCM 171/14 e il DM del 23/dic./2014.

Ambedue questi provvedimenti sono intervenuti sull’assetto del dicastero, modificando profondamente un'organizzazione sulla quale già molti legislatori avevano messo – a vario titolo e con alterni risultati – le mani. Tuttavia, è possibile sostenere, per una serie di riflessioni che si svolgeranno nel corso di questo capitolo, che mai nessun altro provvedimento dall’anno di istituzione del Ministero nel non molto lontano 1974 aveva così radicalmente alterato l’organizzazione del dicastero, denunciando – a luci e ombre, senz’altro – un preciso progetto culturale e politico insieme che sapesse riformare il campo dell’amministrazione del Patrimonio culturale in Italia.

L’idea di fondo, ovvero il progetto culturale attorno a cui verteva tutta la riforma, era quella di recuperare la missione di educazione e ricerca che dovrebbe essere di competenza del Ministero dei Beni Culturali, seguendo la prospettiva del dettato costituzionale (art. 9), in cui si sancisce nitidamente l'obbligo che la Repubblica – quindi in tutte le sue articolazioni di Comuni, Città metropolitane, Regioni ed altri enti locali – ha nel dover tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione, promuovendo la ricerca scientifica e tecnica, nonché lo sviluppo della cultura.

1 Il Ministero per i beni culturali e ambientali è nato solo nel 1974 e ha assunto varie denominazioni nel corso degli anni fino a quella attuale. Prima di questa data, la tutela e la gestione dei beni culturali in Italia erano in seno ad una delle articolazioni del Ministero per la Pubblica istruzione. Primo ministro del neonato dicastero fu Giovanni Spadolini.

2 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 agosto 2014, n. 171, Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance, a norma dell’articolo 16, comma 4, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89 (GU n.274 del 25-11-2014).

3 Decreto ministeriale 23 dicembre 2014, Organizzazione dei musei statali.

4 Durante la fine degli anni Novanta, il Ministero dei Beni Culturali si è visto oggetto di ben due riforme: una strettamente legata al settore culturale, attraverso la Dlgs 368/98, e l’altra di carattere prettamente amministrativo, nel 1999. Altra data da tenere a mente parlando dell’evoluzione nel tempo di questo Ministero è il 2004. In quell’anno venne approvato il D.lgs 42/2004, ovvero il Codice dei Beni Culturali, proposto da Giovanni Urbani, che ha definito in maniera chiara le indicazioni e i compiti che il Ministero deve seguire, tra cui la valorizzazione, che tornava finalmente alla ribalta dopo 30 anni di oblio. Tale decreto ha comportato però un ulteriore indebolimento della struttura amministrativa, ridando comunque all’amministrazione centrale alcune funzioni che le erano state sottratte precedentemente. Sempre in tale anno, si tentò un’esperienza innovatrice all’interno della struttura ministeriale, ovvero la divisione di questa in dipartimenti. Tale esperienza si rivelò fallimentare e venne abbandonata nel 2006. Dal 2004 in poi, infine, il Ministero è stato oggetto di numerosi interventi di scarso rilievo, fino al 2014 e all'avvento della Riforma Franceschini. Vd. infra.

5 Cfr. infra.

6 Una bella analisi sulla riforma, valutata sulla base dei criteri di efficienza e semplificazione, è quella di Zammartino 2016, per cui rimando anche per ulteriori riflessioni e per la bibliografia.

Tale progetto non si è concluso solo con la creazione della Direzione Generale Educazione e ricerca, ma anche attraverso un sistema innovativo di formazione e valorizzazione del personale ministeriale, oltre che di adeguamento delle sue competenze in maniera diversificata.

Seppur avviata sotto il peso della spending review, la riforma, frutto di un disegno politico-culturale complessivo, mirava ad una pari dignità tra le celebri categorie di “tutela” e “valorizzazione”, all’autonomia gestionale e scientifica di musei e parchi archeologici, all’attenzione all’educazione e alla ricerca, alla sperimentazione di nuove forme di gestione; alla piena integrazione tra Cultura e Turismo; e alla valorizzazione delle arti contemporanee e delle periferie urbane.

Ulteriori “leve” della riforma, e cioè quei fattori che ne sono stati presupposto, oltre che strumento di attuazione, infine, sono state:

• La volontà di riallineare l’organizzazione amministrativa e la disciplina sostanziale del patrimonio culturale;
• Il coordinamento tra normativa di settore e normativa generale sulle amministrazioni pubbliche;
• La volontà di incrementare le risorse umane e finanziarie;
• L’internazionalizzazione: era, infatti, divenuto improcrastinabile per l’Italia allinearsi agli standard internazionali in materia museale; prima del 2014, di fatto, nessun museo dello Stato rientrava nella definizione di museo dell'ICOM, in quanto privo di autonomia.

7 Cfr. infra, per l’organizzazione attuale del Ministero.

8 Ibid.

9 Per “revisione della spesa pubblica” (in inglese spending review) si intende un processo volto a migliorare l'efficienza e l'efficacia della spesa pubblica attraverso la sistematica analisi e valutazione della pubblica amministrazione nelle sue strutture organizzative statali (es. ministeri, tribunali, istruzione pubblica, sanità pubblica, ecc.) e territoriali (regioni, province, comuni, ecc.), delle procedure decisionali e attuative, dei singoli atti all'interno dei programmi e dei risultati finali.

10 Sulla base del Codice Urbani, art. 3: “La tutela consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un'adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”. Stando alla riforma del Titolo V della Carta Costituzionale, la tutela del Patrimonio Culturale – che è costituito dai Beni Culturali e dai Beni Paesaggistici – è di esclusivamente competenza dello Stato.

11 Sulla base del Codice Urbani, art. 6: “La valorizzazione consiste nell'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale. In riferimento al paesaggio, la valorizzazione comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati”. Stando alla riforma del Titolo V della Carta Costituzionale, la valorizzazione del Patrimonio Culturale è materia concorrenziale fra Stato-Regioni.

12 Oggi la materia del Turismo non è più di competenza del MiC, in quanto è nato un nuovo dicastero, il Ministero del Turismo, istituito dal Governo Draghi nel 2021, attualmente diretto da Daniela Santanché.

13 L’International Council of Museums (ICOM) è la principale organizzazione internazionale non governativa che rappresenta i musei e i suoi professionisti, con sede a Parigi ed istituita nel novembre del 1946. L'ultima definizione di museo dell'ICOM, adottata a Praga nell'agosto del 2022, è dunque la seguente: “il museo è un’istituzione permanente senza scopo di lucro e al servizio della società, che compie ricerche, colleziona, conserva, interpreta ed espone il patrimonio culturale, materiale e immateriale. Aperti al pubblico, accessibili e inclusivi, i musei promuovono la diversità e la sostenibilità. Operano e comunicano in modo etico e professionale e con la partecipazione delle comunità, offrendo esperienze diversificate per l’educazione, il piacere, la riflessione e la condivisione di conoscenze”.

1.1. Organizzazione del Ministero attuale, rapporti fra strutture centrali e periferiche, e uno sguardo al futuro

Prima di vedere com’è strutturato il Ministero della Cultura oggi – in una situazione politica nel momento in cui si scrive (prima metà del 2024) differente e con un nuovo ministro (Gennaro Sangiuliano) – è bene ricordare che ancora con un DPCM del dicembre del 2017 e poi con un DPCM del settembre del 2019, l’organizzazione del Ministero è stata alterata, fino ad arrivare all’attuale ordinamento, entrato in vigore a seguito dell’ultimo DPCM in materia del giugno del 2021.

Purtuttavia, si precisa che l’assetto e la filosofia che c’è dietro l’attuale composizione del dicastero è pienamente iscritta nel solco delle profonde riforme del 2014.

Il progetto di ammodernamento della struttura ministeriale era stato indicato nel DPCM 171/14 e, come tutti i Ministeri, anche l’allora denominato Mibact presenta una struttura piramidale al cui vertice sta il ministro, organo politico dell’amministrazione, coadiuvato da tre sottosegretari e dagli uffici di sua diretta collaborazione, sotto cui stanno i Dirigenti Generali, che invece sono i vertici amministrativi (fig. 1).

Una prima grande novità che la riforma Franceschini ha portato risiede nelle innovazioni delle Direzioni Generali, che hanno il compito di dettare le linee guida e coordinare i vari settori che competono al Ministero. Ad oggi, essendo scomparsa dalle competenze dicasteriali la Direzione Generale Turismo (è stato costituito un Ministero autonomo, cfr. supra), si contano ben tredici Direzioni Generali:

• Direzione generale "Educazione, ricerca e istituti culturali";
• Direzione generale "Archeologia, belle arti e paesaggio";
• Direzione generale "Creatività contemporanea";
• Direzione generale "Spettacolo";
• Direzione generale "Cinema e audiovisivo";
• Direzione generale "Sicurezza del patrimonio culturale";
• Direzione generale "Musei";
• Direzione generale "Archivi";
• Direzione generale "Biblioteche e diritto d'autore";
• Direzione generale "Organizzazione";
• Direzione generale "Bilancio";
• Direzione generale "Soprintendenza speciale per il PNRR";
• Direzione generale "Istituto per la digitalizzazione del patrimonio culturale";

14 Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1 dicembre 2017, n. 238, Regolamento recante modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 agosto 2014, n. 171, concernente il regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, in attuazione dell'articolo 22, comma 7-quinquies, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96. (18G00037)

15 Decreto-legge 21 settembre 2019, n. 104, Disposizioni urgenti per il trasferimento di funzioni e per la riorganizzazione dei Ministeri per i beni e le attività culturali, delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, dello sviluppo economico, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, delle infrastrutture e dei trasporti e dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nonché per la rimodulazione degli stanziamenti per la revisione dei ruoli e delle carriere e per i compensi per lavoro straordinario delle Forze di polizia e delle Forze armate e per la continuità delle funzioni dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. (19G00112)

16 DPCM 24 giugno 2021, n. 123, Modifiche al regolamento di organizzazione del Ministero della cultura; in vigore dal 30/09/2021.

17 https://www.beniculturali.it/uffici-diretta-collaborazione.

18 Per cui, vd. infra.

19 In funzione fino al 31 dicembre 2026.

In varia misura e rapporto – secondo meccanismi specifici caso per caso che in questa sede non è possibile analizzare – alle Direzioni Generali rispondono una serie di strutture periferiche (Soprintendenze, Musei, ecc.) ramificate sul territorio italiano, le quali, regione per regione, sono messe in relazione fra di loro per assicurare gli obiettivi statali di tutela e valorizzazione del Patrimonio culturale italiano dai Segretariati regionali (in numero di 17, escludendo tre delle cinque regioni a statuto speciale che amministrano autonomamente i propri beni culturali), che, a loro volta, si raccordano con il segretariato generale di Roma, sovrinteso da un Segretario generale in diretta connessione con il Ministro.

Il ruolo assunto dai Segretariati in qualità di strutture di coordinamento è funzionale al superamento di sovrapposizioni di competenze e alla semplificazione della “linea di comando” tra centro e periferia. L’unificazione delle Soprintendenze, altra novità della Riforma Franceschini, segna un passo in avanti in tal senso e lo dimostra anche l’istituzione di un organismo collegiale come la Commissione regionale per il patrimonio culturale, che “coordina e armonizza l’attività di tutela e di valorizzazione nel territorio regionale, favorisce l’integrazione inter e multidisciplinare tra i diversi istituti, garantisce una visione olistica del patrimonio culturale e paesaggistico, svolge un’azione di monitoraggio, di valutazione e

20 Si tratta della regione Sicilia, della regione Trentino Alto-Adige e della regione Valle d’Aosta; nelle regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia, pur essendo a statuto speciale (art. 116 Cost, primo comma), gli esercizi di tutela e valorizzazione dei propri Patrimoni Culturali sono sotto la giurisdizione dello Stato italiano.

21 Cfr. infra.

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