Riassunto esame Istituzioni Di Diritto Pubblico, Prof. Bindi Elena, libro consigliato Introduzione allo studio del diritto pubblico e delle sue fonti, Groppi Tania, Simoncini Andrea

Il circuito della decisione politica

Nello stato costituzionale, il principio della separazione dei poteri si sviluppa attraverso due distinti "circuiti": il circuito della decisione politica e quello delle garanzie.

Il circuito della decisione politica

È il processo attraverso il quale la funzione di indirizzo politico si forma e si attua a partire dal momento delle elezioni, quindi attraverso la formazione del Parlamento, del Governo e poi lo svolgimento dell'attività di governo. Dunque fanno parte di questo circuito il Parlamento, il Governo e il Presidente della Repubblica.

Il Parlamento

(Titolo I della parte II della Costituzione, artt. 55-82)

Definizione

È l'organo legislativo dello Stato italiano. È un organo complesso costituito da due assemblee (Camera dei deputati e Senato della Repubblica), la cui funzione principale, sebbene non l'unica, è quella legislativa. Il nome deriva dalla parola francese parlement, che si riferiva all'azione di "parlare in un consesso politico".

Origine ed evoluzione

Già durante il Medioevo, il re era solito indire riunioni di nobili e di ecclesiastici per svolgere consultazioni (parlements) in merito alle decisioni più importanti della vita pubblica (guerra e fisco).

Nell'esperienza inglese del XVII secolo, la parola "parlamento" è passata a designare di potere che si esercitava attraverso una riunione ("in Parlamento") e, di conseguenza, a indicare l'organo investito di tale potere.

Nel processo relativo alla progressiva affermazione dell'autonomia del Parlamento dalla corona, i membri del Parlamento acquisirono il potere di riunirsi periodicamente e di autoconvocarsi qualora lo ritenessero necessario, nonché di definire il proprio ordine del giorno (Act of Settlement del 1701).

Nell'Ottocento, i parlamenti acquisirono sempre maggiori poteri: concedere e revocare la fiducia al Governo (nelle forme di governo parlamentari); rappresentare i grandi orientamenti dell'elettorato e della pubblica opinione; votare le leggi e decidere delle finanze statali.

In seguito, dall'avvento del suffragio universale, i parlamenti diventarono assemblee espressive di tutta la società e crocevia istituzionali dello Stato contemporaneo.

Il Parlamento nella Costituzione italiana

La nostra Assemblea costituente aveva optato per un sistema bicamerale paritario o perfetto. Ciò significa che il Parlamento "si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica", entrambi organi elettivi cui spetta la titolarità del rapporto fiduciario e a cui spettano identiche funzioni (art. 55), ma con una composizione in parte differente.

• Camera dei deputati
  • 630 deputati.
  • Elettorato attivo: 18 anni.
  • Elettorato passivo: 25 anni.
  • Eletta su base nazionale.
• Senato della Repubblica
  • Numero dei componenti: 315 senatori + ex Presidenti della Repubblica + senatori a vita (5).
  • Elettorato attivo: 18 anni (lg. Cost 1/2021 – mod. art. 58), prima 25 anni.
  • Elettorato passivo: 40 anni.
  • Eletta su base regionale.

Inizialmente le due camere avevano durata differente (Camera 5 anni, Senato 6 anni), poi eliminata da una revisione costituzionale nel 1963. Attualmente rimangono in carica per una legislatura, ovvero dal momento dell'entrata in funzione delle Camere (prima riunione, che ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni) fino alla loro naturale scadenza: 5 anni (a meno che il Presidente della Repubblica, tranne che si trovi nel Semestre bianco, sentiti rispettivi presidenti, sciolga le camere).

La durata delle Camere può essere prorogata soltanto in caso di guerra ai sensi dell’art. 61 comma 1 (la proroga è diversa dalla prorogatio di cui all’art. 61 comma 2, che serve per evitare discontinuità nell'esercizio dei poteri parlamentari nel periodo che intercorre tra lo scioglimento delle camere e le nuove elezioni: "finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti" limitatamente all’"ordinaria amministrazione", ovvero agli atti costituzionalmente necessarie non differibili).

La costituzione indica un numero minimo di sedute ordinarie (che hanno luogo il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre) e la possibilità per ciascuna Camera di riunioni straordinarie per iniziativa del suo presidente, del Presidente della Repubblica o di 1/3 dei suoi componenti (art. 62 Cost.).

Nel corso della XVIII legislatura, inoltre, le Camere hanno approvato una legge costituzionale di revisione degli artt. 56, 57 e 59 della Costituzione, che prevede la riduzione del numero dei parlamentari: da 630 a 400 deputati e da 315 a 200 senatori elettivi (lg. Cost. n. 1/2020).

La riduzione del numero dei parlamentari (bocciata nel 2016) è finalizzata a ridurre i costi del funzionamento del Parlamento e appare riconducibile all'emergere in ampi settori dell'opinione pubblica e in alcuni partiti e movimenti politici di una tendenza all’"antipolitica", ovvero a considerare con diffidenza l'operato dei politici spesso ritenuti superflui e persino dannosi.

Autonomia delle Camere

L'organizzazione e il funzionamento della Camera e del Senato sono disciplinate dalla Costituzione soltanto nei tratti generali, mentre è lasciata ad altre fonti, ovvero ai regolamenti parlamentari, alle consuetudini e alla prassi, la normativa di dettaglio.

Infatti, l'art. 64 Cost. stabilisce che ciascuna delle due assemblee elettive deve dotarsi di un proprio regolamento adottato a maggioranza assoluta dei componenti. La potestà regolamentare costituisce una delle prerogative delle Camere (nascono nello Stato liberale di diritto e vi rientrano la verifica dei poteri, l'insindacabilità e l'inviolabilità dei parlamentari, l'inviolabilità della sede – forze dell’ordine possono entrare solo su decisione delle Camere –, l'autonomia finanziaria – autonoma decisione dell’utilizzo delle risorse necessarie per le proprie funzioni), finalizzati a leggerne l'autonomia dagli altri poteri dello Stato.

Un aspetto particolare è la cosiddetta "autodichia" o "giurisdizione domestica" (caratterizza gli altri organi costituzionali), ovvero l'attribuzione da parte dei regolamenti parlamentari stessi ad organi interni al Parlamento delle controversie relative alle funzioni costituzionali primarie delle Camere e allo stato giuridico ed economico dei dipendenti.

La Corte ha però evidenziato che essa non può estendersi alle controversie che coinvolgano le situazioni soggettive di terzi, come le "controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi costituzionali", le quali non possono essere sottratte alla giurisdizione comune (sent. 120/2014 e 262/2017).

Essa ha anche ribadito il principio della "insindacabilità degli interna corporis acta": ovvero la sottrazione al controllo di costituzionalità degli atti interni delle camere, compresi i regolamenti parlamentari.

Pubblicità dei lavori parlamentari

La costituzione prevede il principio della pubblicità delle sedute, anche se ciascuna delle due Camere e il Parlamento in seduta comune può deliberare di adunarsi in seduta segreta (art. 64 comma 2).

Tuttavia, i resoconti delle sedute vengono pubblicati e sono da tutti consultabili sia nella versione cartacea che in video sul sito web delle Camere e sulla loro web tv.

Quorum

• Strutturale: presenza, in assemblea, della maggioranza dei componenti per la validità delle sedute;
• Funzionale: decisioni assunte con la maggioranza dei presenti (maggioranza semplice); ma la costituzione può stabilire maggioranze più elevate (maggioranze qualificate, es. maggioranza assoluta dei componenti).

N.B. I membri del Governo hanno il diritto di partecipare alle sedute e di essere ascoltati, su loro richiesta; tuttavia, se le Camere richiedono la loro presenza durante i lavori, sono tenuti a prenderne parte (art. 64 comma 4).

Il Parlamento in seduta comune

Il Parlamento in seduta comune è un organo collegiale composto da tutti i parlamentari per lo svolgimento di funzioni tassativamente individuate nella Costituzione che riguardano perlopiù l'elezione di alcune cariche dello Stato e la funzione "accusatoria".

Esso è presieduto dal presidente della Camera, si riunisce nell'aula della Camera dei deputati ed usa come proprie regole di funzionamento e organizzazione quelle del regolamento della Camera stessa.

Competenze

• In base all'art. 83 comma 1 Cost. elegge, in composizione integrata con i delegati regionali, il Presidente della Repubblica e in base all'art. 91 Cost. assiste al suo giuramento;
• In base all'art. 135 comma 1 Cost. elegge 1/3 dei membri della Corte costituzionale;
• In base all'art. 104 comma 4 Cost. elegge 1/3 dei membri del Consiglio superiore della magistratura;
• A norma dell'art. 90 comma 2 Cost. ha la competenza di mettere in stato di accusa il Presidente della Repubblica;
• A norma dell'art. 135 comma 7 Cost. e come attuato dal regolamento parlamentare per i procedimenti di accusa approvato nel 1989 dal Senato e dalla Camera dei deputati (art. 1), provvede alla formazione e aggiornamento della lista di 45 nomi tra cui vengono sorteggiati i 16 giudici non togati che si affiancano alla Corte costituzionale in sede di giudizio sui reati del Presidente della Repubblica.

Status del parlamentare

I parlamentari godono di un insieme di diritti e doveri inerenti alla carica che formano il nucleo specifico del loro status. Nell'ordinanza n. 17/2019 La Corte costituzionale ha riconosciuto che, in certe circostanze, il singolo parlamentare può sollevare conflitto tra i poteri dello Stato a difesa delle sue competenze.

"La Costituzione individua una sfera di prerogative che spettano al singolo parlamentare, diverse e distinte da quelle che gli spettano in quanto componente dell'assemblea, che invece è compito di ciascuna Camera tutelare (sent. 379/1996)".

Si tratta in generale della facoltà, necessaria all'esercizio del libero mandato parlamentare (art. 67 Cost.), di partecipare alle discussioni e alle deliberazioni esprimendo "opinioni" e "voti" (art. 68 Cost., "insindacabilità"), nonché, riguardo alla funzione legislativa del potere di iniziativa attribuito "a ciascun membro delle Camere" (art. 71 comma 1 Cost.), comprensivo del potere di proporre emendamenti, esercitabile sia in commissione che in assemblea (art. 72 Cost.).

Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità

• Ineleggibilità: si tratta di condizioni personali o funzioni svolte che, determinando un'indebita influenza sull’elettorato, hanno reso necessario precludere ad alcune persone la possibilità di essere eletti (es. prefetti, presidenti di regioni e province);
• Incompatibilità: si tratta di casi volti ad impedire che l'eletto eserciti contemporaneamente funzioni tra loro inconciliabili (es. parlamentare e membro del CSM, art. 65 Cost.);
• Incandidabilità (Legge Severino): determina una preclusione alla possibilità di esercitare il diritto di elettorato passivo nel caso di condanna per alcune categorie di delitti.

La costituzione, inoltre, dispone il divieto di appartenere ad ambedue le Camere (art. 65 comma 2 Cost.) e sancisce che ciascuna Camera giudica i "titoli di ammissione dei suoi componenti" e le "cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità". Quest'ultima attività viene denominata verifica dei poteri ed è svolta da ciascuna Camera per mezzo di un apposito organo interno, la Giunta.

Immunità funzionali (insindacabilità e inviolabilità)

Le immunità funzionali sono finalizzate ad affermare la più assoluta indipendenza dei singoli parlamentari e del collegio a cui appartengono rispetto a tutti gli altri poteri dello Stato.

• Insindacabilità (permanente): "i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni" (art. 68 comma 1 Cost.);
• Inviolabilità/immunità (temporanea): immunità dagli arresti e da ogni altro atto di coercizione per reati non collegati direttamente alle funzioni e limitatamente al periodo di permanenza in carica: i parlamentari possono essere sottoposti a misure restrittive della libertà personale solo in seguito ad un'autorizzazione della Camera cui appartiene (a max. assoluta) per arresto, detenzione od altro, a meno che non siano colti in flagranza di reato o debbano scontare una pena detentiva in esecuzione di una sentenza definitiva di condanna (art. 68 comma 2 Cost.).

Dopo la modifica del 1993 (operazioni "Mani pulite", nell’art. 68 Cost. compare solo l'immunità dagli arresti e dalle perquisizioni, mentre è possibile avviare procedimenti penali nei confronti di un deputato o di un senatore. Tuttavia, la stessa autorizzazione è disposta "per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza".

Divieto di mandato imperativo

"Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato". I membri del Parlamento non possono essere revocati e ogni patto o promessa da essi sottoscritto/a non produce alcuna conseguenza giuridica.

Ciò implica la garanzia della libertà dei parlamentari dai partiti o dai movimenti politici che li hanno candidati e con i quali sono collegati; infatti, in nessun caso il parlamentare decade dalla carica perché cambia schieramento politico (i parlamentari possono cambiare "gruppo parlamentare", fenomeno definito transfughismo).

Organizzazione delle Camere

Organi fondamentali delle due Camere

• Presidenti
  • Funzione: rappresentare all’esterno la Camera ed esprimerne la volontà, dirigere i lavori dell’Assemblea, assicurare il corretto svolgimento di questi e il buon andamento dell’amministrazione interna nel rispetto delle norme della Costituzione e del regolamento e definiscono il calendario dei lavori parlamentari (insieme alla conferenza dei capigruppo);
  • Elezione: i regolamenti delle due Camere richiedono nelle prime votazioni maggioranze qualificate e successivamente la maggioranza semplice per evitare il potere di blocco delle minoranze. A partire dalla modifica del 1993, i presidenti sono stati espressione della maggioranza di Governo (quattro vicepresidenti coadiuvano i presidenti, soprattutto nella direzione dell’Assemblea);
• Ufficio (Camera)/Consiglio (Senato) di presidenza
  • Funzione: compiti amministrativi, di disciplina interna e di natura politico-organizzativa (formazione dei gruppi e composizione delle commissioni) con anche potere normativo in ordine ai regolamenti minori delle Camere;
  • Composizione: presidente, vicepresidenti, questori, che sovraintendono all’organizzazione interna e al bilancio interno delle Camere e segretari, che assistono il presidente nelle attività legate ai lavori dell’Assemblea;
• Conferenza dei capigruppo
  • Funzione: organo collegiale che ha la funzione principale di predisporre il programma e il calendario dei lavori, e perciò di stabilire i tempi dedicati alle attività parlamentari e le questioni prioritarie sulle quali l’Assemblea dovrà lavorare;
• Gruppi parlamentari
  • Funzione/composizione: organi che agiscono nell’interesse proprio. I loro atti sono espressione di ciascun gruppo e i gruppi stessi sono la proiezione dei partiti o dei movimenti politici. Sul piano politico essi sono organizzazioni volontarie. I regolamenti delle Camere prevedono che ciascun parlamentare debba appartenere obbligatoriamente ad un gruppo e coloro che non esprimono una preferenza sono costretti ad iscriversi al "gruppo misto";
• Le giunte
  • Funzione: si occupano del corretto funzionamento delle Camere e dello status dei parlamentari;
  • Nomina: sono nominate dal presidente di ciascuna Camera in proporzione alla consistenza dei rispettivi gruppi parlamentari;
  • Tipi: giunta per il regolamento (propone modifiche regolamentari ed esprime pareri in ordine all’interpretazione del regolamento vigente), giunta delle elezioni (verifica i poteri, ovvero accerta la regolarità delle elezioni dei membri dell’assemblea ed esamina ogni ricorso in merito – ineleggibilità e incompatibilità), giunta per le autorizzazioni a procedere (art. 68 Cost.).
• Commissioni permanenti
  • Composizione: sono organi monocamerali composti "in modo da rispecchiare la proporzione interna dei gruppi parlamentari". Attualmente previste 14 commissioni permanenti alla Camera ed al Senato (affari costituzionali, giustizia, difesa, bilancio, ecc.);
  • Funzione: funzioni essenziali e costituzionalmente necessarie relative al procedimento legislativo (art. 72 comma 1 Cost.), ovvero funzioni che riguardano la funzione legislativa ed il loro ruolo politico e funzioni di indirizzo e controllo politico (dibattito politico e funzioni ispettive e conoscitive dell’organo parlamentare);
  • Relativamente alla funzione legislativa, quando viene presentato un disegno o progetto di legge, le commissioni hanno:
    • Il compito di rielaborarne il testo (se necessario) e di riferire all’Assemblea i risultati del loro esame (commissione in sede referente);
    • Su incarico del presidente e con assenso dell’Assemblea, il compito di deliberare su una legge al posto dell’Assemblea (commissione in sede deliberante o legislativa);