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Politica estera di sicurezza comune dell'Unione Europea

Allora cominciamo con dire che ci occuperemo oggi della politica estera di sicurezza comune (PESC) dell'Unione Europea che poi è l'oggetto della vostra parte speciale. Lo scopo è quello di fornire quello che è il quadro giuridico di questa particolare politica estera dell’Unione Europea, perché è una politica che si distingue, ha delle peculiarità, ha delle caratteristiche proprie che la contraddistinguono da quelle che sono le altre politiche estere dell'Unione Europea.

Azione esterna dell'Unione Europea

Allora cominciamo con il dire che essa rappresenta senza dubbio una parte di quella che è l’azione esterna complessiva dell'Unione Europea, intendendo per azione esterna quell’insieme di attività, fra di loro coordinate, che vengono poste in essere attraverso le quali l’Unione Europea partecipa alla vita delle relazioni internazionali. Sono quindi una serie di azioni, una serie di attività che ovviamente devono essere tra loro coordinate ed hanno in comune ovviamente gli stessi fini dell’azione dell’Unione Europea, una di queste rappresentata dalla politica estera di sicurezza che, da come si può facilmente evincere dalla definizione della stessa, rappresenta una politica che è finalizzata essenzialmente al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

Processo evolutivo della PESC

Il processo evolutivo che ha portato all'affermazione o meglio al riconoscimento della stessa come una competenza dell'Unione Europea è stato abbastanza lungo e tortuoso. Questo è presto spiegato dal fatto che gli stati sono tendenzialmente custodi e gelosi della propria sovranità soprattutto nei confronti di quelle materie particolari e delicate nei quali rientra sicuramente la sicurezza di un determinato stato, l’iniezione praticamente di quelle materie che fanno parte della domestic jurisdiction, voi sapete che sono quell’insieme di materie in cui, almeno in linea di principio, gli stati sono liberi da obblighi internazionali.

Dico in linea di principio perché essi possono sempre scegliere, in particolare magari nei trattati, di eccedere in qualche modo queste competenze quanto è successo sempre in materia di PESC attraverso la cessione di una parte di queste competenze in capo all'Unione Europea.

Trattato di Maastricht

Nel processo evolutivo di affermazione appunto della politica estera e di sicurezza comune come una competenza Europea, una data importante è rappresentata dal 1992, data in cui è stato stipulato il Trattato di Maastricht. Questo trattato è importante anzitutto perché ha fondamentalmente abolito quelle che erano le vecchie Comunità Europee, ossia la comunità economica europea, la comunità Europea del carbone e dell'acciaio e dell’Euratom. Tutte le competenze, tra queste anche la PESC, sono state suddivise in pilastri, in effetti qualcuno parlava di questo trattato come una sorta di Tempio che si reggeva su tre pilastri e ogni pilastro rappresentava le competenze dell'Unione.

Dunque, nel primo pilastro erano state fatte confluire tutte quelle che erano le competenze già riconosciute alle precedenti comunità europee, il secondo pilastro è stato attribuito alla PESC e poi c'era il terzo pilastro che era quello del coordinamento della giustizia e degli affari interni.

Questa è una data significativa, come vi dicevo, perché la PESC finalmente è stata inserita fra le competenze dell’Unione Europea e questo rappresenta anche il punto di arrivo di un processo evolutivo caratterizzato da un lato dall’esigenza degli stati membri dell’Unione Europea di riuscire a definire una linea comune su quelli che erano gli affari esteri dell’unione, quindi degli Stati membri, ma al contempo questa esigenza era controbilanciata dalla ritrosia degli stessi proprio di effettuare una cessione della competenza in una materia quale quella della sicurezza del proprio stato in capo all’organizzazione Europea.

Cooperazione politica europea

In effetti la PESC è stata un tentativo in tal senso quando è stata creata la cooperazione politica europea che altro non era che dei forum, delle riunioni, che avvenivano tra gli stati in cui loro si consultavano per definire quella che doveva essere una linea comune a livello appunto europeo, quindi gli stati complessivamente considerati.

Questa è una fase embrionale della PESC, come vi dicevo ci sono state delle difficoltà perché gli stati erano reticenti a cedere all’unione europea una competenza in materia di pace e di sicurezza, ragion per cui il tentativo si era realizzato attraverso la predisposizione di questa “cooperazione politica europea”.

Allora alla fine delle riunioni che avvenivano gli stati di fatto adottavano delle decisioni, anche all’unanimità, che avevano come contenuto quello di definire la linea da realizzare nel contesto internazionale in materia di affari esteri, però questi atti che giuridicamente possiamo ricondurre ai gentlemen agreement (atti non vincolanti), dunque erano di fatto una categoria di atti più ampia, molto più ampia e anche eterogenea che è quella degli atti di soft law, essi sono sottratti all’operatività del principio pacta sunt servanda e al contesto regime di responsabilità che deriva in capo ad uno stato quando non osserva il contenuto, il precetto, di una norma hard che sono nella fattispecie rappresentate ovviamente dalle consuetudini e dalle norme pattizie.

Dunque, non sorge una responsabilità in capo agli stati nel momento in cui non si osserva il contenuto di una norma di soft law, però questo non deve spingerci poi a credere che in effetti gli stati possono liberamente sottrarsi al contenuto di queste norme, nel caso particolare al contenuto di questi atti che venivano adottate alla fine dei forum, perché di fatto c’era la volontà degli stessi comunque a conformarsi benché non vincolanti.

Trattato di Maastricht: un passo decisivo

Il passo decisivo che è stato compiuto con il Trattato di Maastricht è stato appunto quello del riconoscimento della competenza in capo alle istituzioni europee, benché, è bene sottolineare, che la PESC sin da subito ha continuato a mantenere un carattere spiccatamente intergovernativo, cioè se pensiamo che gli organi dell'Unione Europea a cui sono state attribuite competenze di emanazione di atti in materia di PESC sono il Consiglio Europeo ed il Consiglio, noi possiamo facilmente dedurre che di fatto non vi è stata una sottrazione alla sovranità degli stati di questa materia, perché il Consiglio Europeo è formato dai capi di stato e dai capi di governo degli Stati membri e che il consiglio a sua volta è formato dai rappresentanti degli stati membri che sono in linea di massima i ministri che cambiano a seconda di quello che è l’oggetto della riunione del consiglio.

Se questi due organi che hanno competenza di emanare atti in materia di PESC sono di fatto rappresentati dagli Stati, è facile dedurre, tra l’altro accompagnata dal criterio dell’unanimità, cioè gli atti in materia di PESC devono essere adottati dal Consiglio Europeo e dal Consiglio in base all’unanimità e quindi in base al consenso di tutti gli stati membri partecipanti alle singole riunioni e dunque viene ad essere riconosciuto un potere sostanzialmente di veto, poi vedremo però come questo si è evoluto nel tempo sia con il Trattato di Amsterdam e successivamente con il Trattato di Lisbona.

Il criterio dell’unanimità rappresenta una sorta di garanzia, perché basta esprimere un voto contrario che la decisione non sarebbe stata adottata ragion per cui questa senza dubbio rappresentava una garanzia per gli stati di mantenere il controllo su quella che era la gestione della politica di sicurezza comune dell'Unione Europea.

Passi successivi: Trattato di Amsterdam e Lisbona

Dalla cooperazione politica europea che ha rappresentato senza dubbio una forma embrionale di quella che è l'attuale PESC che è diventata a seguito del Trattato di Maastricht del 92 si è arrivato finalmente a questo riconoscimento della competenza in capo alle istituzioni europee, è stato il primo passo rilevante, poi con il Trattato di Amsterdam e il trattato di Lisbona ci sono state delle innovazioni abbastanza significative. La PESC è caratterizzata essenzialmente da questo metodo intergovernativo che abbiamo detto essere contraddistinto dal fatto che la competenza delle istituzioni chiamate a adottare degli atti in materia di PESC sono rappresentate dagli stati, sia nel caso del consiglio europeo che nel caso del consiglio.

C'è stato chi in dottrina ha fortemente criticato il mantenimento di questo carattere spiccatamente intergovernativo che non si sostanzia soltanto nel riconoscimento delle competenze in materia di PESC al Consiglio europeo e al consiglio e quindi conseguentemente la sottrazione al controllo democratico del Parlamento Europeo che è l’organo legislativo dell’istituzione europea, come anche la sottrazione del controllo giurisdizionale da parte della corte di giustizia europea che è l’organo dell’unione europea chiamato a sorvegliare il rispetto del diritto comunitario.

Trattato di Amsterdam: astensione costruttiva

Che cosa succede con il Trattato di Amsterdam? Si prende coscienza del fatto che il metodo dell’unanimità poteva di fatto rappresentare un freno allo sviluppo della politica estera e di sicurezza comune, perché come vi ho avuto modo già di sottolinearvi, bastava il voto contrario di uno stato che la decisione poteva non essere adottata, quindi si è cercato di mitigare questo meccanismo di voto attraverso l'introduzione della astensione costruttiva.

Che cos'è l'astensione costruttiva? Cioè in determinati casi veniva prevista la possibilità che per l'appunto uno stato non d'accordo con l’emanazione di un determinato atto, che vedremo essenzialmente essere quello della decisione, poteva astenersi dal votare quel determinato atto senza necessariamente avere come conseguenza quello di frenare e di non consentire l'adozione dell'atto, cioè bastava astenersi. Ovvio che lo stato che si astiene per non essere obbligato a dare comunque esecuzione all’atto che viene adottato deve motivare la propria astensione, in questo caso non è tenuto ad osservare quello che è l’atto adottato, ma per rispetto di quello che il principio di leale collaborazione che lega tutti i paesi partecipanti all’unione europea deve anche prodigarsi per cercare di non impedire quella che è l’attuazione della decisione attuata e che lo stato specifico non ha votato.

Quello dell’astensione costruttiva, dunque, se da un lato non impedisce l’adozione di un determinato atto, dall’altra va comunque sottolineata che al raggiungimento di un determinato un quorum questa diventa significativa e difatti si realizza con l’impedimento dell’adozione dell’atto, questo avviene quando ad astenersi dalla votazione sono almeno 1/3 dei paesi membri dell’unione europea che rappresentano a loro volta almeno 1/3 dei cittadini europei. Quindi, quando si raggiunge questo quorum l’astensione diventa significativa ed impedisce l’adozione dell’atto.

Trattato di Amsterdam: Alto Rappresentante

Un altro elemento importante derivante dal Trattato di Amsterdam del 1997 è stata la creazione della figura dell’organo dell’Alto Rappresentante. Al momento della sua istituzione, però, l’Alto Rappresentante aveva essenzialmente funzioni di iniziativa e di rappresentanza. Si è dovuto attendere il Trattato di Lisbona per dare a tale organo una maggiore linfa, non solo in materia di politica estera di sicurezza comune.

Trattato di Lisbona

Dopo il trattato di Amsterdam viene stipulato il trattato di Lisbona, il quale ha rappresentato un momento ancora più significativo per la politica estera di sicurezza comune. Innanzitutto, ha proceduto con l’abolizione dei pilastri e dunque tutte le politiche dell'Unione Europea venivano ad essere sostanzialmente equiparate e a questo punto anche la PESC è stata equiparata alle altre politiche europee, ciò nonostante, ha continuato a mantenere uno spiccato carattere intergovernativo.

Allora dobbiamo pensare che il trattato sul funzionamento dell’unione europea procede alla suddivisione di tutte quelle che sono le competenze europee in tre grandi categorie, queste sono rappresentate dalle competenze esclusive, dalle competenze concorrenti e dalle competenze complementari. Nelle competenze esclusive di legiferare è sostanzialmente riconosciuto alle istituzioni europee, le materie sono tassativamente elencate nell’art. 3 del trattato sul funzionamento europeo (es. la politica monetaria), però non lasciatevi ingannare dal fatto che questo non significa che gli stati in materia non possono legiferare, ma possono farlo sempre dietro autorizzazione da parte delle istituzioni.

Se noi leggiamo quindi quell'elenco dell'articolo 3 TFUE (trattato sul funzionamento dell’unione europea), ci rendiamo conto che non c'è la PESC annoverata tra queste, dunque non possiamo ricondurre la PESC a quelle che sono le competenze esclusive dell'Unione Europea.

Competenze complementari

La seconda categoria di competenze che sono disciplinate dal TFUE sono le competenze complementari. Allora le competenze complementari rappresentano quelle materie in cui vi è una sorta di ripartizione tra l’unione europea e gli stati membri, gli stati membri possono legiferare su quelle determinate materie quando ancora l’unione europea non ha esercitato il proprio potere o abbia deciso di non farlo. Dunque risulta difficile poter immaginare che gli stati possano essere in un certo senso condizionati nell’adottare determinati atti in materia di sicurezza dopo che l’abbia fatto o se non l’ha fatto l’unione Europea, per questo motivo diventa difficile ricondurre la PESC anche alla categoria di competenze disciplinate all’art. 3 TFUE.

Competenza a sé stante

L’ulteriore ed ultima categoria di competenza dell’unione Europea è rappresentata dalle competenze complementari che sono quelle competenze che vedono l'Unione Europea intervenire in maniera appunto complementare, a sostegno, a completamento di un’attività che è stata esercitata dagli stati. Quindi per la stessa motivazione che ci ha portato ad escludere la riconducibilità della PESC alle competenze complementari, ci porta in questo caso ad escludere la riconducibilità della stessa anche alle competenze complementari perché è inimmaginabile che l’unione europea possa in tale materia intervenire solo a completamento o a sostegno di un’attività esercitata dagli Stati.

Questa non riconducibilità della PESC a nessuna delle categorie in cui risultano essere sottomesse le competenze dell’unione europea, ci lascia dedurre che è una competenza a sé stante, perché, se da un lato l’art. 2 TFUE riconosce la PESC come una competenza, alla fine questa non risulta essere riconducibile a nessuna delle competenze esplicitate e disciplinate agli articoli successivi, tant’è che proprio l’art. 24 del trattato sull’unione europea definisce questa politica come una politica sui generis.

Caratteristiche della PESC

Le caratteristiche di questa politica quali sono? Nonostante non sia riconducibile a queste competenze, a nessuna delle categorie individuate nel TFUE, al pari delle stesse la politica estera di sicurezza comune è soggetta al cd. principio di attribuzione, principio in virtù del quale le istituzioni europee devono agire nei limiti dei poteri che a loro vengono ad essere conferiti dai trattati istitutivi.

Come si fa ad individuare quelli che sono i poteri attribuiti alle istituzioni europee in materia di PESC? Questo avviene attraverso la definizione di quelli che sono gli obiettivi della PESC, obiettivi che a seguito del Trattato di Lisbona coincidono con quelli che sono gli obiettivi dell'intera azione esterna dell'Unione Europea. Questo però ovviamente non deve farci immaginare che la PESC non ne abbia dei propri, solo che questi, per l’appunto, coincidono con l’azione esterna dell’unione europea complessivamente considerata.

Questo ci pone un dubbio relativamente al pericolo, al rischio, che questo possa tradursi in realtà con una eccessiva discrezionalità riconosciuta alle istituzioni europee. Come è stata, quindi, in un certo senso mitigata questa cosa? Anzi tutto dobbiamo considerare che l'articolo 352 TFUE che codifica la teoria dei poteri impliciti sottrae la PESC alla stessa. Mi spiego meglio. Voi sapete che la teoria dei poteri impliciti è una teoria che si è sviluppata in seno alle organizzazioni internazionali ed è una teoria in virtù della quale agli organi delle organizzazioni possono essere attribuiti dei poteri aggiuntivi rispetto a quelli stabiliti dai trattati istitutivi qualora questo lo si renda necessario per il raggiungimento degli obiettivi dell’organizzazione medesima.

Se da un lato, dunque, l’art. 352 codifica benché stabilisca una procedura particolare affinché questo avvenga coinvolgendo il parlamento e il consiglio nell’adozione della decisione con cui ha il potere di attribuire dei poteri aggiuntivi alle istituzioni qualora questo si renda necessario per il raggiungimento degli obiettivi della organizzazione, al paragrafo 4 sottrae la PESC a questa teoria dei poteri impliciti, cioè in materia di PESC non è possibile deliberare l’attribuzione all’istituzione di ulteriori poteri.

Un altro elemento che cerca di mitigare la discrezionalità è l’assoggettamento della PESC al criterio della proporzionalità, ossia che le istituzioni europee nell’esercizio delle loro attività, dei loro poteri, devono graduarli in base a quelli che sono gli obiettivi ad esse assegnati.

Conclusione

Allora cerchiamo di entrare un po' più nel vivo della PESC. Abbiamo avuto già precedentemente modo di sottolineare che gli organi chiamati a adottare atti in materia di PESC sono il...