Riassunto esame Diritto internazionale, Prof. Giovanni Nicolò, libro consigliato Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali, Giovanni Cellamare

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Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali

G. Cellamare

Parte I

La disciplina dei rapporti tra le Nazioni Unite e le organizzazioni regionali fornite della competenza a creare operazioni di peacekeeping

1. Il quadro di riferimento normativo nella Carta delle Nazioni Unite. L’art. 52

Come è noto, il Capitolo VIII della Carta dell’Organizzazione delle Nazioni Unite tratta i rapporti tra ONU e organizzazioni regionali, con l’obiettivo di mantenere la pace e la sicurezza internazionale. L’art. 52 prevede che le parti di una controversia locale devono fare ogni sforzo per giungere ad una soluzione pacifica della stessa mediante accordi od organizzazioni regionali prima di deferire al CdS. L’art. 52 conferisce a tali accordi od organizzazioni un ruolo primario per la risoluzione delle controversie, in modo da facilitare il raggiungimento di uno degli scopi della Carta. L’attività di peacekeeping di cui fa menzione questo articolo si combina con azioni condotte dalle NU.

2. L’art. 53

L’applicazione dell’art. 34 (Il CdS può fare indagini su qualsiasi controversia o su qualsiasi situazione che possa portare ad un attrito internazionale o dar luogo ad una controversia, allo scopo di determinare se la continuazione della controversia o della situazione sia suscettibile di mettere in pericolo il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale) e dell’art. 35 (Ogni Membro delle Nazioni Unite può sottoporre qualsiasi controversia o situazione della natura indicata nell’articolo 34 all’attenzione del Consiglio di Sicurezza o dell’Assemblea Generale) può essere funzionale all’adoperare dell’art. 53.

Quest’ultimo conferisce al CdS il potere di utilizzare gli accordi o le organizzazioni regionali per compiere azioni coercitive sotto la propria direzione; vi è un ordine gerarchico: l’iniziativa dell’organizzazione regionale deve essere autorizzata dal CdS.

3. L’art. 103

Nei rapporti tra le organizzazioni regionali e il CdS può venire in gioco l’art. 103 della Carta in “caso di contrasto tra gli obblighi contratti dai membri delle Nazioni Unite con lo Statuto e gli obblighi da essi assunti in base a qualsiasi altro accordo internazionale, prevarranno gli obblighi derivanti dal presente Statuto”. Pertanto, è degno di nota che ai sensi dell’art. 34 par. 2 comma 2 TUE: “gli Stati membri che sono anche membri del CdS difenderanno le posizioni e l’interesse dell’Unione, fatte salve le responsabilità che loro incombono in forza delle disposizioni della Carta delle NU.

4. Il richiamo dei principi e fini della Carta in atti istitutivi di altre organizzazioni

D’altro canto, il cap. VIII, i principi e fini delle NU sono richiamati spesso negli atti istitutivi di altre organizzazioni. Come, ad esempio, l’art. 21 par. 2 TUE: “L’Unione definisce e attua politiche comuni e azioni e opera per assicurare un livello di cooperazione in tutti i settori delle relazioni internazionali, al fine di preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi e ai principi della Carta delle NU.” Ne consegue che le azioni esterne dell’Unione (per garantire la pace) devono essere conformi a quelle della Carta.

5. Il controllo del CdS sulle operazioni delle organizzazioni regionali

Le componenti di tale controllo desunte dal sistema della Carta e il loro adattamento alle azioni di cui si tratta: a) la chiarezza degli obiettivi delle operazioni

L’aspetto centrale che viene in gioco nei rapporti tra il Consiglio e le organizzazioni regionali è dato dal controllo del CdS sulle operazioni delle organizzazioni regionali. Tale controllo presuppone che l’operazione abbia obiettivi chiari e idonei a definire la portata dell’operazione, escludendo così un mandato in bianco o un ampio potere discrezionale dell’organizzazione regionale in materia.

D’altro canto, non mancano casi in cui il CdS abbia richiamato l’attenzione dell’organizzazione regionale sulla definizione di obiettivi chiari e non generici dell’operazione. Come dopo la risoluzione 2056 del 2012 dell’ONU per l’intervento in Mali, l’UE ha approvato la missione EUTM (European Union Training Mission) con lo specifico compito di contribuire all'addestramento e alla qualificazione delle forze militari di alcuni paesi per contrastare gruppi terroristici o militari irregolari nel Paese africano.

Sulla definizione degli obiettivi delle operazioni incidono i rapporti di rinvio e di presupposizione reciproca che vengono a stabilirsi tra gli atti (accordi di pace, atti delle organizzazioni regionali e risoluzioni del CdS).

6. b) La possibilità di determinare la durata delle operazioni

Anche la durata di un’operazione costituisce una componente che contribuisce alla supervisione del Consiglio. Precisando i limiti temporali dell’azione, il Consiglio si riserva il potere di decidere sul rinnovo della stessa, e quindi la possibilità di verificare se nella gestione dell’operazione siano stati rispettati o no gli obiettivi inizialmente indicati. La componente temporale permette al Consiglio di decidere periodicamente il seguito da dare all’attività di cui si tratta, così potendo controbilanciare l’eventuale autonomia dell’organizzazione.

All’inizio il CdS indica la durata del mandato, senza escludere il rinnovo. Sulla durata dell’operazione può incidere la capacità e la disponibilità dell’organizzazione regionale a gestire le attività operative, ciò risulta evidente in particolare per le azioni dell’UE. Si pensi alle operazioni ponte (bridging model), cioè operazioni dell’UE destinate ad essere sostituite da altre delle NU.

7. c) Le informazioni al CdS sugli svolgimenti operativi

Alla supervisione del CdS sono funzionali le informazioni previste dall’art. 54: dette informazioni consentono un controllo successivo del Consiglio sugli svolgimenti operativi. L’art. 54 non pone requisiti formali per le modalità d’informazione del CdS; potrebbero essere trasmesse anche oralmente durante le riunioni del CdS. Le informazioni trasmesse dalle organizzazioni regionali al CdS sono meramente descrittive della situazione considerata. Si tratta di informazioni puntualmente richieste dal Consiglio, aventi ad oggetto azioni fondate sul Cap. VII della Carta e non sempre con riscontro pratico.

Il contenuto e la circolazione delle informazioni possono essere condizionati dall’assenza di un sistema sicuro di trasmissione di quelle ritenute riservate dall’organizzazione regionale.

L’assenza di comunicazione con il CdS può incidere negativamente sulla posizione dell’organizzazione.

8. d) I caratteri generali del controllo

Tenuto conto delle osservazioni svolte fino ad ora, è legittimo ritenere che quest’ultimo eserciti un controllo direttivo/normativo sulla situazione complessiva in cui sia stata inserita l’operazione. Non è indispensabile il controllo operativo militare sull’operazione che può fare difetto anche alle operazioni create dal CdS.

Il Consiglio deve essere sempre in grado di esercitare il controllo complessivo e finale sull’azione e a ricollegare all’impulso politico iniziale dell’organizzazione regionale autorizzata. Quel potere costituisce una garanzia per l’esercizio del controllo.

9. La possibile incidenza sull’esercizio di quel controllo delle forme di dislocamento delle operazioni

La collaborazione tra le NU e le organizzazioni regionali per il mantenimento della pace può manifestarsi variamente:

• Con la consultazione;
• L’appoggio diplomatico;
• Co-dispiegamento;
• L’appoggio operativo;
• L’operazione congiunta.

Può accadere che le operazioni delle NU seguano nella stessa area di intervento le operazioni di peacekeeping create dalle organizzazioni regionali e che le operazioni di peacebuilding seguano le operazioni delle NU.

Può accadere che un’operazione sia assorbita in quella successiva e che nello stesso contesto le organizzazioni svolgano funzioni operative successive di diversa natura.

L’interazione tra organizzazioni risulta elevata nelle cosiddette operazioni congiunte o ibride, come l’UNMIK, nella quale sono stati integrati quattro pilastri gestiti dalle NU e da organizzazioni regionali (l’OSCE e l’UE). La missione ibrida pone i presupposti per un controllo complessivo più immediato e costante del teatro operativo.

10. La nozione di organizzazione regionale che emerge dalla prassi

L’approccio funzionalistico e la progressiva assunzione di competenze in materia di mantenimento della pace e della sicurezza internazionale da parte delle entità in esame

La fine della guerra fredda ha favorito l’evoluzione dei rapporti tra le NU e le organizzazioni regionali in materia di mantenimento della pace. Questo sviluppo è stato favorito dall’assenza di una nozione predeterminata di organizzazione regionale nella Carta.

Nella prassi si è affermata una nozione ampia di organizzazione regionale. Emerge che l’espressione “regionale” non implica necessariamente la prossimità geografica tra gli stati membri e che, come per ogni altra organizzazione, viene in rilievo la condivisione di interessi e obiettivi politici tra detti stati.

Può anche addursi l’ampia prassi di organi delle NU caratterizzate dalla comunanza di interessi politici, religiosi o di altra natura tra stati: si pensi ad esempio all’Organizzazione della Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE).

Degna di nota è l’evoluzione normativa e operativa di alcune organizzazioni africane: ECOWAS o della Comunità di sviluppo dell’Africa Meridionale.

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