Riassunto esame Diritto dell'unione europea, Prof. Valvo Anna Lucia, libro consigliato Lineamenti di Diritto dell'Unione Europea, Anna Lucia Valvo

Diritto dell'Unione Europea

Premessa

L'ordinamento giuridico dell'Unione Europea è già un qualcosa che esiste, è parte integrante della realtà politica e sociale. Come sappiamo, ciascuno Stato ha una produzione giuridica interna che regola i rapporti tra i consociati. Gli Stati membri dell'UE oltre ad avere un proprio ordinamento giuridico interno, hanno parallelamente un ente, indicato come "sovranazionale" che esercita anche funzioni normative, legislative.

L'Unione Europea emana atti che riguardano tutti quanti gli Stati membri che dunque presentano una stessa comune normativa. Questi atti normativi possono essere vincolanti o non vincolanti sotto il profilo giuridico oppure possono essere più o meno vincolanti a seconda dell'atto normativo (ad esempio sappiamo che il regolamento ha più efficacia all'interno degli Stati membri, perché si pone come legge, lo stesso non si può dire delle direttive, che sì, sono vincolanti o obbligatorie, ma non sono immediatamente efficaci, si può definire obbligatorio il loro contenuto).

Sulla base dei trattati dell'Unione vengono adottate ogni anno migliaia di decisioni, che concorrono in modo determinante a formare il contesto in cui si collocano gli Stati membri e i loro cittadini.

Nascita dell'UE

Il processo di integrazione europea nasce nel secondo dopoguerra con un obiettivo specifico: nasce per assicurare la pace fra gli Stati d'Europa che si erano combattuti in guerre interne, e quell'obiettivo si è raggiunto fino ad oggi. Ma ciò che si è fatto fino ad oggi non basta!

Infatti, quel processo di integrazione che nasce nel secondo dopoguerra e che ha fino ad ora raggiunto buoni risultati sotto il profilo della pace e sotto il profilo economico è in pericolo. Questo processo di integrazione deve essere continuamente salvaguardato.

Il processo di integrazione nasce in un periodo in cui vi è la diffusione di una pluralità di organizzazioni internazionali che presentano delle caratteristiche diverse. Fino a pochi anni dopo la fine del secondo conflitto mondiale, l'attività politica e statale era ancora basata quasi esclusivamente sulle costituzioni e legislazioni nazionali, che negli Stati democratici fissavano norme di condotta aventi carattere vincolante, oltre che per i cittadini e i partiti, per lo Stato e i suoi organi.

Come si avviò questo processo?

L'idea parte dal ministro degli esteri statunitense Marshall (1947) che configura una serie di aiuti economici per gli Stati europei, che erano dilaniati dal conflitto mondiale caratterizzati da uno stato di povertà estremo. Marshall configura degli aiuti di carattere economico, con la gestione di tali problemi economici da parte di un'organizzazione internazionale.

Se gli Stati europei non avevano le risorse economiche per attingere ai loro prodotti, non avevano cioè la possibilità economica di pagare i loro prodotti, gli americani pensarono appunto di predisporre un piano per favorire il proprio mercato, una sorta di prestito per comprare i propri prodotti. Questa misura non ha solo carattere economico ma anche e soprattutto politico.

Nel 1948 sedici Stati europei conclusero una Convenzione che prevedeva l'istituzione della Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (OECE) con il compito di amministrare i fondi del piano Marshall. Nel 1960 i membri dell'OECE, cui si aggiunsero anche gli Stati Uniti e Canada, decisero di estendere il compito di azione anche al terzo mondo tramite aiuti allo sviluppo e l'OECE si trasformò in Organizzazione per la Cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE).

L'OECE non è un'organizzazione che può essere assimilata alla CECA, al'Euratom o alla CEE, ma è quell'organizzazione che prefigura la nascita dell'organizzazione dell'UE.

NATO e UE

L'Unione Europea Occidentale (UEO) era una unione di tipo militare che sarebbe dovuta diventare il braccio dell'UE, la base di un esercito europeo e che tuttavia è venuta meno nel 2011. La politica di difesa dell'UE ancora oggi si svolge sotto la legge della NATO, Organizzazione del Trattato dell'Atlantico del Nord.

Consiglio d'Europa

Il Consiglio d'Europa è un'organizzazione internazionale riferibile al secondo dopoguerra, che ha una caratteristica diversa dalle organizzazioni internazionali che hanno dato luogo al processo di integrazione europea.

In seno a tale organizzazione internazionale, come sappiamo, è stata elaborata la Convenzione Europea dei diritti e delle libertà fondamentali o Convenzione di Roma del 1950. Non dobbiamo confonderla con il Consiglio europeo e con il Consiglio, due istituzioni dell'UE. Quindi:

• Il Consiglio d'Europa è un'organizzazione internazionale la cui Convenzione più famosa è la CEDU.
• Il Consiglio Europeo è un'istituzione di carattere politico dell'UE che assume gli orientamenti politici generali dell'UE. È composta dai capi di Stato o di Governo degli Stati Membri che si riuniscono periodicamente.
• Il Consiglio è un'altra istituzione dell'UE che rappresenta il legislatore dell'Unione. È costituito dai rappresentanti dei governi degli Stati Membri e svolge importanti funzioni, non solo di bilancio dell'UE, ma anche e soprattutto riguardanti la funzione legislativa.

In caso di violazione dei diritti della CEDU ciascun cittadino può adire la Corte Europea dei diritti dell'uomo, previo esaurimento dei ricorsi dei governi. La Corte può condannare al risarcimento, ad un pagamento per la violazione di alcuni diritti contenuti nella Convenzione di Roma del 4 Novembre del 1950, CEDU.

Un particolare tipo di organizzazione internazionale

Il processo di integrazione europea si caratterizza invece per il fatto di avere delle istituzioni che emanano atti normativi. Le istituzioni delle organizzazioni internazionali servono ad esercitare i compiti che si prefigge l'organizzazione internazionale.

Il tratto che caratterizza le organizzazioni, che mettono in atto il processo di integrazione europea, dalle altre organizzazioni è il fatto che esistono per volontà degli Stati membri che le istituiscono attraverso un trattato, un atto fondativo dell'Organizzazione internazionale.

Quindi: le Organizzazioni Internazionali di tipo classico sono costituite da istituzioni che emanano atti che hanno bisogno di ratifica da parte degli Stati, le organizzazioni internazionali che danno poi vita all'UE, che emanano atti normativi e configurate all'ordinamento nazionale... hanno in comune il trattato.

Come si avvia il processo di integrazione europea

Il 9 maggio è la festa dell'Unione Europea che corrisponde alla data in cui nel 1950 l'allora ministro degli Esteri francese, Robert Schuman fece una Dichiarazione, lanciò una proposta che diede inizio al processo di integrazione europea: la proposta fu quella di riunire gli Stati europei che ne avessero l'intenzione, riunificare l'industria del carbone e dell'acciaio in un'unica organizzazione internazionale. Lancia questa proposta innanzitutto alla Germania perché i conflitti riguardanti le industrie partivano dalla Germania e anche dalla Francia. Aderirono a tale progetto Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi e prese il nome di CECA, Comunità economica del carbone e dell'acciaio, entrato in vigore dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati membri.

La Gran Bretagna non aderì alla proposta. Il Regno Unito non aderì neanche allo spazio Schengen, non è parte della Zona Euro, quindi in realtà non si comprende bene perché digerisce oggi così male il suo essere parte dell'UE.

Le istituzioni della CECA sono:

• L'Alta autorità (funzioni regolamentari ed esecutive);
• L'Assemblea Parlamentare (funzioni di controllo politico);
• Il Consiglio Speciale dei Ministri o Consiglio (anche con funzioni di controllo);
• La Corte di giustizia (funzione giurisdizionale, vigila sulla corretta ed esatta osservanza delle norme).

Con la Comunità Economica del Carbone e dell'Acciaio si ha un mercato comune del carbone e dell'acciaio. L'obiettivo è principalmente economico e politico: mettere in comune le fonti energetiche, le materie prime e i mercati per porre fine ai secoli di guerre in Europa.

Scopi della CECA

Art. 2, comma 1, Trattato CECA: «La Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio ha la funzione di contribuire, in armonia con l'economia generale degli Stati Membri e mediante l'istituzione di un mercato comune nelle condizioni stabilite dall'Articolo 4, all'espansione economica, all'incremento dell'occupazione ed all'elevazione del livello di vita negli Stati membri».

Trattati di Roma: CEE ed Euratom

Il Trattato CECA raggiunge dei risultati positivi a livello di integrazione europea, assicurando una pacifica convivenza tra gli Stati membri. Nel 1957 abbiamo i Trattati CEE (Comunità economica europea) e CEEA (Comunità Economica Europea per l'energia atomica) o Euratom: con questi si ha un'estensione dell'integrazione al settore dell'economia e dell'energia atomica, si ha la creazione di un mercato comune e la realizzazione di un'area di libero scambio (di merci, lavoratori e servizi), con tariffa doganale comune e unica.

Il Trattato che istituisce la Comunità Economica europea (TCEE) successivamente cambiato in Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), in seguito all'entrata in vigore del Trattato di Maastricht nel 1992, ha natura economica e commerciale, ma non settoriale come la CECA. È diretto ad istituire un'unione doganale tramite l'eliminazione dei dazi doganali, le restrizioni quantitative e ogni ostacolo agli scambi commerciali e l'instaurazione di una tariffa doganale comune. Regime diretto a garantire che la libera concorrenza non sia saldata all'interno degli Stati membri.

In comune CEE e CEEA hanno Alta autorità che assume il nome di "Commissione", Assemblea parlamentare che assume poi il nome di "Parlamento europeo", il Consiglio speciale dei Ministri che continua a chiamarsi così e la Corte di Giustizia. I trattati istitutivi vengono sottoposti ad una serie di modifiche attraverso emendamenti che sono stati appunto apportati ai trattati originali.

Il primo trattato che apporta modifiche ai trattati istitutivi è l'Atto Unico europeo entrato in vigore nel 1977. Fu un tentativo di trattato che prevedeva maggiori poteri del Parlamento Europeo, si hanno delle modifiche che non incidono a livello dei trattati istitutivi dell'Ue (si ha l’aggiunta accanto alle tre politiche originarie della politica sociale e di coesione economica e sociale, della politica della ricerca e dello sviluppo tecnologico e la politica ambientale).

Una modifica veramente incisiva nel processo dell'integrazione dell'UE si ha con il Trattato di Maastricht del 1992 indicato anche come Trattato dell'Unione Europea perché con questo si ha anche l'istituzione dell'Unione Europea che coesiste con gli altri trattati CECA, CEE ed Euratom, una unione che si avvale delle istituzioni e del quadro giuridico delle comunità europee e che prevede due nuove tipologie di cooperazione.

Con quest'ultimo Trattato si ha dunque la creazione dell'UE, con finalità politiche generali e dell'UE monetaria, la struttura europea inoltre diventa più complessa, una cosiddetta struttura "a pilastri" (creata col Trattato di Maastricht 1992 e aboliti con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 2009). I pilastri sono sistemi normativi:

• Il primo pilastro riguardava le Comunità europee ovvero un mercato unico europeo, l'unione economica e monetaria, una serie di altre competenze aggiunte nel tempo, oltre alla politica del carbone e dell'acciaio e quella atomica (caratterizzato dal metodo comunitario con emanazione degli atti normativi da parte delle Istituzioni Comunitarie che esercitano le competenze su delega da parte degli Stati membri);
• Il secondo affrontava la Politica estera e di sicurezza comune, ossia la costruzione di una politica unica verso l'esterno;
• Il terzo, ovvero la Cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale era rivolta alla costruzione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, in cui vi fosse collaborazione contro la criminalità a livello sovranazionale (secondo e terzo punto sono caratterizzati invece dal metodo intergovernativo che comprende tutti quei meccanismi di cooperazione riferibili al diritto internazionale).

Trattato di Amsterdam e di Nizza

Ulteriori modifiche vengono apportate dai Trattato di Amsterdam (1997) e dal Trattato di Nizza (2001). Sono modifiche modeste, soprattutto per quanto riguarda il Trattato di Nizza, che prevede una serie di modifiche che servono all'allargamento e adesione di nuovi Stati membri, prevede anche modifiche sotto il profilo giurisdizionale, la creazione di tribunali monocratici, c'era stata l'istituzione del Tribunale di primo grado, definito tribunale semplicemente, con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona.

Nel 2001 in occasione della conferenza intergovernativa di Laeken (15 dicembre 2001) il Consiglio europeo ha adottato una Dichiarazione sul futuro dell'Unione europea, la cosiddetta Dichiarazione di Laeken, che impegna l'Unione a diventare più democratica, più trasparente e più efficace.

Il documento ha sollevato 52 quesiti, che si impongono quali nuove sfide, cui l'UE è chiamata a dare una risposta, implicante una profonda riforma dell'assetto istituzionale e rispetto alla quale sono stati posti una serie di interrogativi relativi ai seguenti temi: la ripartizione e la definizione delle competenze, l’architettura istituzionale, (con particolare riguardo alla Commissione, al Parlamento europeo e al Consiglio dell'Unione), il ruolo dei Parlamenti nazionali, la semplificazione del processo decisionale, la semplificazione del sistema delle fonti dell'Unione.

Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona non è altro che una continuazione dei precedenti trattati (2009); è suddiviso in:

• Trattato dell'Ue;
• Trattato sul funzionamento dell'Ue.

Nei primi articoli del Trattato dell'Unione Europea, sono definiti i valori e gli obiettivi dell'Unione. Esso evidenzia le materie che sono di competenza degli Stati membri e le materie nelle quali le decisioni sono prese direttamente dalle Istituzioni europee, in particolare dal Parlamento europeo e dal Consiglio, inoltre accresce la responsabilità democratica dell'Unione, rafforzando la Carta dei diritti fondamentali e consolidando lo stato di diritto.

Tra le novità apportate dal Trattato di Lisbona abbiamo quelle inerenti:

• La politica estera e di sicurezza comune che tuttavia non è ancora diventata una politica comune tanto da diventare "metodo comunitario" (metodo di classico di emanazione degli atti normativi da parte delle istituzioni comunitarie), non l'abbiamo ancora oggi;
• La politica di difesa secondo cui se uno Stato membro subisce un'aggressione armata, gli altri Stati debbano aiutarlo e assisterlo con tutti i mezzi a loro disposizione;
• Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona viene posta fine alla distinzione tra “Comunità europea” ed “Unione europea”: quest’ultima sostituirà e succederà alla prima in tutti i casi. Ciò implica il superamento definitivo della “struttura a tre pilastri” creata con il Trattato di Maastricht del 1992, superamento sancito anche dall’esplicita attribuzione all’Unione europea di “personalità giuridica unica”.

TFUE e TUE hanno lo stesso valore giuridico. L'art 49 del TUE prevede i casi di adesione degli Stati all'UE e può essere collegato all'art. 2 poiché fa riferimento al rispetto dei diritti previsti dall'art.2. Come enunciato successivamente dall'art.7: lo Stato che viola i diritti fondamentali dell'Ue non può essere espulso, ma può essere sospeso da alcuni diritti (ad esempio, il diritto di voto). Se la violazione dell'art. 2 è persistente vi è la creazione di un Consiglio che cercherà di portare quello Stato sulla retta via. Se sussiste invece un evidente rischio di violazione dei valori e principi contemplati dall'art. 2, la politica che viene messa in atto sarà di convenienza o sconvenienza, quindi il criterio è di scelta politica.

Ciò che dunque differenzia il comma 1 dal comma 2 dell'art. 7 è proprio la "violazione persistente", dalla "potenziale violazione". Ciò risulta essere contraddittorio perché l'Unione Europea, in realtà, non può assolutamente permettere che vi sia una violazione persistente. Deve vigilare e prevenire le violazioni.

I valori contemplati dall'art. 2 presentano una valenza sia interna, nei confronti degli Stati membri, sia esterna, nei confronti degli Stati che si candidano all'ammissione nell'Unione. Sotto il primo profilo l'art. 49 TUE dichiara: «ogni Stato europeo che rispetti i valori di cui all'art. 2 e si impegni a promuoverli, può domandare di diventare membro dell'Ue». Quindi l'osservanza e il rispetto di tali valori sono uno dei criteri fondamentali per poter entrare a far parte dell'Unione. Devono essere rispettati inoltre i criteri economici, politici e giuridici del Consiglio europeo, e cioè lo Stato che chiede di aderire deve presentare un'economia di mercato capace di agire in libera concorrenza, in vista del mercato comune europeo, deve trattarsi poi di uno Stato democratico che garantisce il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, e deve addirittura aderire a tutta la produzione normativa dell'Ue degli anni precedenti.